II SA/Bk 1128/25

II SA/Bk 1128/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2, art. 64e, art. 64d § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275. art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 5, art. 276 ust. 1, art. 280 ust. 1, art. 293 ust. 1, 2 i 7
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 maja 2025 r. nr 408.75/G-6/XV/25 w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu magazynowania odpadów oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2025 r., nr 408.75/G-6/XV/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "Kolegium") uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego (dalej: "Marszałek") z 31 marca 2025 r., nr OS-YII.7253.3.2023.AZ, w sprawie wymierzenia M. sp. z o.o. w W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka" lub "M.") opłaty z tytułu magazynowania odpadów na terenie C. w S. (dalej: "C.") bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów w okresie od dnia 6 lutego 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w wysokości 101.662.646,00 zł (słownie: sto jeden milionów sześćset sześćdziesiąt dwa tysiące sześćset czterdzieści sześć złotych); określenia wysokości zaległości w opłacie za korzystanie ze środowiska; zobowiązania do wpłaty zaległości w opłacie za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów na terenie C. wraz z odsetkami za zwłokę obliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Kolegium, uchylając decyzję organu I instancji, przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Marszałek decyzją z 15 października 2018 r., nr DOS-II.7222.1.9.2017, cofnął Spółce bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia, do odzysku lub kombinacji odzysku unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton odpadów na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia oraz instalacji i urządzeń będących w powiązaniu technologicznym i funkcjonalnym z ww. instalacjami, wchodzącymi w skład C., zlokalizowanego w S. przy ul. [...]- decyzja Marszałka Województwa z 23 grudnia 2014 r. (nr DIS-V.7222.1.21.2014), zmieniona decyzjami Marszałka z 2 marca 2015 r. (nr DIS-IV.7222.1.7.2015) oraz z 4 stycznia 2017 r. (nr DOS-II.7222.1.20.2016).
W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania Minister Klimatu decyzją z dnia 5 lutego 2020 r., nr DZŚ-III.285.52.2018.AT.18, utrzymał w mocy ww. decyzję cofającą bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane.
W dniu 23 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 61 §1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 288 ust. 1 pkt 1 oraz art. 293 ust. 1 i 2 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54, dalej: "P.o.ś."), Marszałek wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów na terenie C., tj. na działkach o nr ewid. [...](obręb [...]) i (obręb [...]), bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, w okresie od dnia 6 lutego 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.
Wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wezwano Spółkę do przedłożenia danych dotyczących stanów magazynowych poszczególnych rodzajów odpadów na dzień 5 lutego 2020 r. na terenie C. oraz kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów, potwierdzających ilość i rodzaj magazynowanych odpadów w okresie od dnia 6 lutego 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. na ww. terenie. Z uwagi na trwającą procedurę restrukturyzacyjną, zawiadomienie z dnia 23 lutego 2022 r. zostało skierowane do K. Sp. z o.o., tj. zarządcy masy sanacyjnej M.
Wobec braku odpowiedzi, pismem z 22 marca 2022 r. organ ponowił wezwanie. W toku postępowania organ jeszcze kilkukrotnie wzywał Spółkę do przedłożenia danych, Spółka z kolei wnioskowała o przedłużenie terminu do złożenia odpowiedzi. W treści składanych pism przedstawiała swoje stanowisko dotyczące braku zasadności prowadzonego postępowania, nie przedłożyła jednak przedmiotowych danych. Z uwagi na fakt, że w imieniu Spółki występowała również Dyrektor Administracji E. R., organ 22 kwietnia 2022 r. wezwał ją do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania podmiotu. Stosowny dokument został złożony przez Spółkę jako załącznik do pisma z dnia 24 października 2022 r.
W dniu 24 czerwca 2022 r. Spółka poinformowała organ, że postępowanie restrukturyzacyjne zostało zakończone na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z 2 grudnia 2021 r. (sygn. [...]) w przedmiocie zatwierdzenia układu w postępowaniu sanacyjnym M. Sp. z o.o. w restrukturyzacji, które uprawomocniło się z dniem 22 marca 2022 r.
W dniu 11 lipca 2022 r. Spółka złożyła pismo zawierające stanowisko w sprawie wskazując, że występują przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Spółki warunki zawarte w powołanym przepisie zostały spełnione z uwagi na trwające postępowanie sądowo-administracyjne wobec decyzji Ministra Klimatu z 5 lutego 2020 r. (nr DZŚ-III.285.52.2018.AT.18).
Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. organ odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 13 września 2022 r. organ odniósł się do stanowiska Strony zawartego w piśmie z 31 sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na prośbę organu Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "PWIOŚ") w piśmie z 24 marca 2022 r. poinformował, że w toku prowadzonej kontroli w C. w zakresie gospodarki odpadami Spółka udzielała bardzo wymijających odpowiedzi na temat stanów magazynowych poszczególnych rodzajów odpadów, argumentując swoje wątpliwości ilością zużytego piasku w czasie prowadzonych akcji gaśniczych. PWIOŚ podkreślił, że przekazywane przez Spółkę informacje są nie do przyjęcia, przy czym sposób prowadzenia ewidencji odpadów uniemożliwia jednoznaczne określenie ilości magazynowanych odpadów. Jednocześnie PWIOŚ przesłał kopie operatów technicznych obliczenia objętości odpadów magazynowanych na terenie C., sporządzonych przez uprawnionych geodetów w dniach 4 grudnia 2019 r., 21 grudnia 2020 r., 22 listopada 2021 r. Pismem z 15 kwietnia 2022 r. PWIOŚ udostępnił organowi kopię pisma M. wraz z kartami ewidencji odpadów i kartami przekazania odpadów za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r., które zostały sporządzone w wersji papierowej. Z korespondencji wynika, że pozostałe karty ewidencji odpadów i karty przekazania odpadów za ww. okres zostały sporządzone w wersji elektronicznej w "Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami" i Spółka nie posiada ich wersji papierowej. PWIOŚ przesłał również 3 kwietnia 2023 r. protokół z oględzin dokonanych 29 listopada 2019 r. na terenie C., w trakcie których przeprowadzono czynności poboru prób celem określenia wagi 1 m3 odpadów zmagazynowanych na terenie zakładu. Uśredniona waga 1 m3 odpadów została wskazana jako 0,228 Mg. PWIOŚ wskazał, że Spółka w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. określiła wartość tego współczynnika na 0,28 Mg/m3, która została wykorzystana przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej od dnia 1 lutego 2018 r. w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 marca 2019 r. (znak: DKGO-420/692/2018/amz), która jest już decyzją prawomocną. Przywołane dokumenty stanowią załączniki do pisma.
W dniu 21 czerwca 2022 r. organ pozyskał od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dane z "Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami" (dalej: "BDO") za rok 2020 dla miejsca prowadzenia działalności w S. przy ul. [...](numer [...]), prowadzonej przez M.
GIOŚ przekazał dane w formie elektronicznej, które organ przeniósł na płytę CD. Arkusz kalkulacyjny zawiera następujące zakładki: Karta Przekazania Odpadów (KPO), Statystyka roczna Kart Ewidencji Odpadów (KEO), Karty Ewidencji Odpadów (KEO), Karty Ewidencji Odpadów Komunalnych (KEOK). Ponadto organ dokonał weryfikacji danych i dokumentów zgromadzonych przez stronę w systemie BDO, tj. Kart Ewidencji Odpadów (KEO), Kart Przekazania Odpadów (KPO), Kart Ewidencji Odpadów Komunalnych (KEOK) i Kart Przekazania Odpadów Komunalnych (KPOK), dotyczących 2020 r. Organ w tym zakresie korzystał z samodzielnego i bezpośredniego dostępu do bazy, jako podmiot uprawniony na podstawie art. 83 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Dane z konta indywidualnego Spółki zostały skopiowane na 3 płyty CD i załączone do akt postępowania.
W piśmie z 28 kwietnia 2023 r. Marszałek zwrócił się do Spółki z wezwaniem do przedłożenia wyjaśnień dotyczących wskazanych w kartach ewidencji odpadów w systemie BDO stanów magazynowych poszczególnych rodzajów odpadów na dzień 1 stycznia 2020 r. i zgodności ze stanem faktycznym danych zawartych w kartach ewidencji odpadów dotyczących 2020 r. Wezwanie dotyczyło również złożenia wyjaśnień, czy w roku 2020 Spółka sporządzała karty przekazania odpadów wyłącznie za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO, czy również w formie papierowej, a także wyjaśnień dotyczących sposobu korygowania kart przekazania odpadów pochodzących z 2020 r. w BDO.
W złożonej 30 sierpnia 2023 r. odpowiedzi M. poinformowała, że dane zawarte w kartach ewidencji o wskazanych kodach są zgodne ze stanem faktycznym, natomiast w przypadku odpadów o kodzie 20 03 01 – "Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne" oraz o kodzie 20 01 39 – "Tworzywa sztuczne" poza kartami ewidencji ujętymi w systemie BDO sporządzane były również papierowe karty ewidencji odpadów komunalnych. Spółka podkreśliła, że na mocy obowiązujących przepisów prawnych, do dnia 31 grudnia 2020 r. dopuszczalna była praktyka prowadzenia ewidencji odpadów w formie papierowej, o ile przekazujący odpady wystawił kartę przekazania odpadów (KPO) lub kartę przekazania odpadów komunalnych (KPOK) w tej formie. Do pisma załączono karty przekazania odpadów oraz karty przekazania odpadów komunalnych sporządzone w wersji papierowej, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Dotyczyły one odpadów o kodzie 20 03 01 – "Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne" oraz o kodzie 20 01 39 – "Tworzywa sztuczne". Tożsame karty przekazał organowi PWIOŚ jako załączniki do pisma z dnia 15 kwietnia 2022 r. Jednocześnie Spółka wyjaśniła, że błędy widoczne w ewidencji są wynikiem wdrażania pracowników w system pracy BDO. Błędy w kartach dotyczą najczęściej nieprawidłowego kodu odpadów, masy odpadów czy pochodzenia odpadu, niejednokrotnie omyłkowo wystawiano Karty Przekazania Odpadów zamiast Kart Przekazania Odpadów Komunalnych.
W dniu 30 listopada 2023 r. organ ponownie wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień. Z uwagi na liczne nieprawidłowości stwierdzone w dokumentach pozyskanych z BDO, organ poprosił również o wskazanie wszystkich skorygowanych kart pochodzących z okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. poprzez podanie poprawnego numeru korygowanej karty i wyjaśnienie, czego korekta dotyczyła. Wezwano również do przedłożenia wszystkich kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów o kodach 20 01 39 i 20 03 01 sporządzanych w formie papierowej w 2020 r.
Udzielając 25 maja 2024 r. odpowiedzi w piśmie Spółka oświadczyła, że odnoście odpadów o kodach 15 01 01, 15 01 02 oraz 15 01 07 wszystkie przyjęte ilości zostały ujęte w module ewidencji odpadów, a karty omyłkowo potwierdzane w BDO nie były uwzględniane w KEO w zakładce "przekazane". Spółka potwierdziła, że przekazała wszystkie Karty Przekazania Odpadów oraz Karty Ewidencji Odpadów sporządzone w formie papierowej w ciągu 2020 r. Ponownie podniesiono, że błędy w ewidencji są najczęściej wynikiem wdrażania pracowników w system pracy BDO.
W dniu 13 stycznia 2025 r. pismo do akt złożył również PWIOŚ, informując organ o wynikach kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 grudnia 2020 r. do 29 października 2024 r. w Spółce dot. C., podczas której stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Załącznik do pisma stanowił m.in. Operat obliczenia objętości odpadów z 21 grudnia 2020 r.
Pismem z 10 marca 2025 r. Marszałek poinformował Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami. Strona skorzystała z powyższego uprawnienia 18 marca 2025 r.
W dniu 31 marca 2025 r. Marszałek wydał opisaną na wstępie decyzję w sprawie wymierzenia Spółce opłaty z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, określenia wysokości zaległości w opłacie za korzystanie ze środowiska oraz zobowiązania do wpłaty zaległości w opłacie za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów wraz z odsetkami za zwłokę.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie do Kolegium.
Opisaną na wstępie decyzją z 19 maja 2025 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Marszałka oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że kwestia wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu z 5 lutego 2020 r. mocą wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z 29 maja 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 877/20) była już przedmiotem analizy Kolegium - w sprawie dotyczącej wykreślenia prowadzonej przez Skarżącą instalacji z listy instalacji komunalnych. W tym zakresie Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Ministra Klimatu z 5 lutego 2020 r. jest ostateczna, pomimo tego, że na decyzję wniesiono skargę do WSA w Warszawie. SKO podkreśliło, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Samo więc wniesienie skargi nie powoduje, że decyzja Ministra Klimatu przestała wywoływać skutki prawne - co z kolei prowadzi do wniosku, że w okresie objętym nałożoną opłatą podwyższoną Spółka nie legitymowała się pozwoleniem zintegrowanym (czyli decyzją w zakresie przetwarzania odpadów). SKO przypomniało, że WSA w Warszawie postanowieniem z 29 maja 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 877/20) wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Klimatu z dnia 5 lutego 2020 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 października 2020 r. (sygn. II OZ 773/20). Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r, (sygn. IV SA/Wa 877/20) odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. (sygn. III OZ 273/21) oddalił zażalenie złożone przez Spółkę na to postanowienie. Kolegium zaznaczyło przy tym należy, że badając sprawę możliwości wykreślenia instalacji prowadzonej przez Skarżącego z listy instalacji komunalnych WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. (sygn. II SA/Bk 180/21) odniósł się także do kwestii wykonalności decyzji Ministra Klimatu.
Kolegium podkreśliło, że postanowienie sądowe wstrzymujące wykonalność decyzji z 29 maja 2020 r. zostało prawomocnie uchylone w toku instancyjnej kontroli, a tym samym nie uzyskało mocy wiążącej. Skarżący w okresie od 29 maja 2020 r. do 13 października 2020 r. podejmował działania na własne ryzyko, bowiem nie dysponując prawomocnym orzeczeniem, pozostawał w stanie niepewności co do mocy obowiązującej postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane. Postanowienie sądowe o wstrzymaniu wykonalności decyzji stanowi jedynie ochronę tymczasową, która nie zabezpiecza przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, a jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi.
Następnie Kolegium podkreśliło, że w okresie od 29 maja 2020 r. do 13 października 2020 r. Spółka nie dysponowała wymaganą decyzją określającą sposób i miejsce magazynowania odpadów, a co za tym idzie uzasadnionym było określenie opłaty podwyższonej za ten okres. Odnosząc się do kwestii przedawnienia możliwości nałożenia opłaty podwyższonej, wyjaśniło, że prezentowane przez Skarżącą stanowisko pomija okoliczność, że opłaty podwyższone nie są karami, a decyzja określająca wysokość opłaty podwyższonej ma charakter deklaratoryjny, zaś co do zasady obowiązek wnoszenia opały podwyższonej powstaje z mocy samego prawa.
Kolegium wskazało na art. 272 P.o.ś., który zawiera katalog środków finansowo-prawnych ochrony środowiska. Wyjaśniło, że ustawodawca w przedmiotowym przepisie dokonuje ich rozróżnienia na m.in. opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjne kary pieniężne. Kolejne przepisy ustawy Dział II P.o.ś. odnosi się do opłat za korzystanie ze środowiska, natomiast administracyjne kary pieniężne regulują przepisy zawarte w dziale III ustawy. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska powstaje z mocy prawa, co jednoznacznie wynika z art. 284 ust. 1 P.o.ś. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje ex lege, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Podmiot korzystający ze środowiska stosownie do art. 286 ust. 1 P.o.ś. przedkłada w ustawowym terminie wykaz zawierający informacje i dane wykorzystywane do ustalenia wysokości opłaty. W ocenie SKO wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 189g § 1 k.p.a. Zobowiązanie z tytułu opłaty podwyższonej przedawnia się zgodnie z dyspozycją art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111), w myśl którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Organ powołał się w tym zakresie na orzeczenia sądów administracyjnych.
SKO przypomniało, że w przedmiotowej sprawie wymierzono Skarżącej opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska za okres od 6 lutego 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Zatem Spółka miała obowiązek uiszczenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska do dnia 31 marca 2021 r. W myśl przepisu art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa, zobowiązanie to ulegnie przedawnieniu z upływem dnia 31 grudnia 2026 r. Zatem zobowiązanie z tytułu opłaty podwyższonej określone w zaskarżonej decyzji nie uległo przedawnieniu.
Mając na względzie powyższe, w ocenie SKO nałożenie opłaty podwyższonej mogło mieć miejsce.
Dalej organ zaznaczył, że na s. 9-23 decyzji Marszałka przedstawiono okoliczności, które zostały uwzględnione na potrzeby określenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w szczególności w celu ustalenia kluczowych okoliczności ilości i rodzaju odpadów obecnych na terenie C.. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Z treści art. 67 ustawy wynika, że Spółka miała obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem m.in. Karty Przekazania Odpadów oraz Karty Ewidencji Odpadów. Bezsprzecznie to na Skarżącej ciążył obowiązek rzetelnego i zgodnego ze stanem faktycznym prowadzenia ewidencji odpadów. Zdaniem SKO akta sprawy dowodzą, że obwiązek ten nie był przez Skarżącą realizowany.
Organ odwoławczy przedstawił ustalenia organu I instancji wskazując, że w 2020 r. Spółka na indywidualnym koncie w bazie BDO wystawiła karty ewidencji odpadów (KEO), karty ewidencji odpadów komunalnych (KEOK), karty przekazania odpadów (KPO) i karty przekazania odpadów komunalnych (KPOK) w sposób nierzetelny, nie potwierdzający stanu faktycznego. W wielu przypadkach wykazane w ewidencji odpadów ilości wytworzonych/przyjętych odpadów były zgodne z ilością odpadów przetworzonych/przekazanych, jednakże wskazane daty wykluczały możliwość uznania dokumentacji za rzetelną, bowiem data przetworzenia odpadów wykazywana była jako data wcześniejsza niż ich przyjęcie. Wystawione w systemie BDO karty przekazania odpadów i karty przekazania odpadów komunalnych zawierają adnotacje, które nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, tj. nie można ustalić, które karty były korygowane. Spółka w złożonych pismach wskazywała na konieczność zastosowania korekt z uwagi na błędy popełniane przez pracowników podczas obsługi systemu BDO, jednakże nie odnosiła się do zakresu korygowania danych. Praktyka stosowana przez Spółkę, polegająca na wystawianiu nowej karty z nowym numerem, zawierającej jedynie krótką adnotację w rubryce "Informacje dodatkowe", nie może być uznana za skuteczne dokonanie korekty karty przekazania odpadów umieszczonej w bazie BDO. Korygowana karta pozostawała w systemie i nie zawierała żadnych uwag, również w rubryce "Informacje o korekcie". Adnotacje zamieszczone w rubryce "Informacje dodatkowe" wielokrotnie zapisane były jedynie w formule niestanowiącej właściwego numeru karty. Organ zwrócił uwagę na skalę dokonywanych wpisów, gdyż nie są to incydentalne przypadki, ale setki kart z zawartymi adnotacjami w rubryce "Informacje dodatkowe", zatem wpisywane uwagi nie korygowały pojedynczych zaistniałych omyłek. Kolegium zaznaczyło, że pomimo wezwania organu I instancji o wskazanie wszystkich skorygowanych kart pochodzących z okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., poprzez podanie poprawnego numeru korygowanej karty i wyjaśnienie, czego korekty dotyczyły (pismo z dnia 30 listopada 2023 r.), Spółka nie udzieliła żadnych szczegółowych wyjaśnień dotyczących zastosowanych korekt Podkreślono, że uwzględnienie przez organ I instancji adnotacji i skorygowanie wszystkich kart przekazania odpadów nie było możliwe z uwagi na niekompletność zawartych danych - brak właściwych numerów korygowanych kart oraz zakresu zmian. Z kolei pominięcie wszystkich adnotacji zamieszczonych przez Spółkę, w wielu przypadkach wykazuje nierealne sytuacje, np. odpady zostały przetworzone lub przekazane w dacie wcześniejszej niż je przyjęto czy też powstały minusowe stany magazynowe odpadów o określonym kodzie w ciągu okresu objętego postępowaniem. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że pomimo, że Spółka zamieszczała na indywidualnym koncie w bazie BDO dokumenty dotyczące gospodarowania odpadami, to z uwagi na ich nierzetelność, organ I instancji nie mógł posiłkować się nimi w celu ustalenia stanów magazynowych odpadów, tj. ich rodzajów, ilości i czasu magazynowania.
Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że nierzetelność wytworzonych przez Spółkę dokumentów pozbawia je mocy dowodowej.
W ocenie SKO, mając na względzie szereg nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania stanu odpadów, wymijające i niepełne wyjaśnienia Spółki, w przedmiotowej sprawie należało zatem zastosować art. 281 ust. 1 P.o.ś. Organ zaznaczył, że Skarżąca w żaden sposób nie dowiodła, by zastosowany przez organ I instancji współczynnik przeliczeniowy masy odpadów był błędny, a swoją argumentację opiera jedynie na domniemaniu, że rozpoczęcie selektywnego magazynowania odpadów wpłynęło na zmniejszenie indeksu wagi 1m3. SKO podkreśliło, że przede wszystkim Skarżąca, mając niewątpliwe taką możliwość, nie przedstawiła żadnych dowodów na inny współczynnik masy zagęszczenia odpadów. Jeśli takie ustalenia poczynione byłby przez PWIOŚ, niewątpliwe Skarżąca wskazałaby na nie w odwołaniu, nie zaś opierała się jedynie na tym, że przelicznik "mógł być" inny niż zastosowany w decyzji. Zdaniem SKO brak jest jednak dowodów, że taki współczynnik fatycznie był inny. Co więcej, w decyzji przyjęto przelicznik ustalony przez PWIOŚ 29 listopada 2019 r. Z protokołu wynika, że badanie odbyło się w obecności przedstawicieli Spółki, którzy nie kwestionowali uzyskanego wyniku 0,228 Mg/1 m3 odpadów. Kolegium podkreśliło, że jest to wartość niska, bowiem jak wskazał PWIOŚ w piśmie z 3 kwietnia 2023 r., Spółka w postępowaniu kontrolnym w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. wskazała wartość 0,28 Mg/1 m3 odpadów. Z kolei Główny Inspektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia 4 marca 2019 r. (załącznik do pisma PWIOŚ z 3 kwietnia 2023 r.) stwierdził, że podana przez Spółkę średnia gęstość odpadów wynosząca 0,28 Mg/1 m3 odpadów nie mogła odpowiadać stanowi faktycznemu, jest niewiarygodna, ponieważ poszczególne odpady wskazane przez Spółkę mają gęstość często kilkukrotnie wyższą. W konsekwencji organ stwierdził, że dokładna ilość magazynowanych odpadów mogła być jedynie wyższa. Wobec powyższego SKO uznało, że zastosowany wskaźnik 0,228 Mg/1 m3 odpadów należy uznać za działanie na korzyść Skarżącej.
Dalej organ przytoczył treść art. 280 ust. i 2 P.o.ś. Uwzględniając rodzaje magazynowanych na terenie zakładu C. odpadów, tj. odpady o następujących kodach: 03 03 02 – "Osady wapienne i szlamy z ługu zielonego" (z przetwarzania ługu czarnego), 03 03 11 – "Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków inne niż wymienione w 03 03 10, 07 02 13 – "Odpady tworzyw sztucznych", 15 01 01 – "Opakowania z papieru i tektury", 15 01 02 – "Opakowania z tworzyw sztucznych", 15 01 03 – "Opakowania z drewna", 15 01 04 – "Opakowania z metali", 15 01 05 – "Opakowania wielomateriałowe", 15 01 06 – "Zmieszane odpady opakowaniowe", 15 01 07 - Opakowania ze szkła, 15 02 02 – "Sorbenty, materiały filtracyjne (w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach), tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. PCB)", 16 01 03 – "Zużyte opony", 17 02 01 – "Drewno", 19 05 03 – "Kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania)", 19 05 99 – "Inne, niewymienione odpady", 19 08 01 – "Skratki", 19 08 02 – "Zawartość piaskowników", 19 12 02 "Metale żelazne", 19 12 04 – "Tworzywa sztuczne i guma", 19 12 08 – "Tekstylia", 19 12 10 "odpady palne" (paliwo alternatywne), 19 12 12 – "Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 9 12 11", 20 01 01 – "Papier i tektura", 20 01 08 – "Odpady kuchenne ulegające biodegradacji", 20 01 39 – "Tworzywa sztuczne", kod 20 01 40 – "Metale", 20 01 99 – "Inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny", 20 02 01 – "Odpady ulegające biodegradacji", 20 03 01 – "Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne", 20 03 03 – "Odpady z czyszczenia ulic i placów", 20 03 07 – "Odpady wielkogabarytowe", 20 03 99 – "Odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach" oraz biorąc pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 stycznia 2015 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. z 2015 r. poz. 110) SKO uznało, że w niniejszej sprawie przepis art. 280 ust. 2 P.o.ś. nie ma zastosowania.
Przechodząc do przyczyn uchylenia decyzji Marszałka organ odwoławczy podkreślił, że kwestią wymagającą potwierdzenia jest jednak to, czy faktycznie wszystkie odpady magazynowane były w sposób nieselektywny. Skarżący w odwołaniu wskazuje na ustalenia zawarte w protokole kontroli nr WIOS-BL 240/2020, które następnie znalazły się w decyzji PWIOŚ z 17 listopada 2021 r., nr W1.7062.18.2021.MG. SKO zwróciło uwagę, że ani przedmiotowa decyzja, ani protokół nie znalazły się w aktach sprawy. Skarżący twierdzi, że w decyzji PWIOŚ ustalono, iż "(...) dnia 08.09.2020 r., podczas kolejnych oględzin terenu, WIOŚ stwierdził, że teren magazynu nr 1 został w znacznej mierze uprzątnięty. [...] Podczas kolejnych oględzin terenu przeprowadzonych dnia 21.09.2020 r. stwierdzono, że na terenie magazynu nr 1 znajdują się pryzmy jedynie przetworzonych odpadów." Z kolei na s. 21 tejże decyzji stwierdzono, że "w toku kontroli M. Sp. z o.o. uprzątnęła magazyn Nr 1 i rozpoczęła na nim magazynowanie odpadów wytworzonych w wyniku przetwarzania - w selektywny sposób". Zauważył także, że w "Operacie technicznym. Obliczenie objętości odpadów komunalnych w S." z 21 grudnia 2020 r. ustalano na s. 10, że suma objętości zdeponowanych odpadów wyniosła 04368 m3 na dzień 9 grudnia 2020 r. Z tego samego opracowania wynika także, że magazyn nr 1 hałda nr 1 to odpady posortowane (s. 7). W ocenie Kolegium koniecznym jest zarówno odniesie się do podnoszonych przez Skarżącego ustaleń PWIOŚ (zawartych w nieodłączonych do akt sprawy protokole oraz decyzji), jak i do ustaleń poczynionych w sprawozdaniu. W ocenie Kolegium, mając na względzie wysokość opłaty podwyższonej oraz konieczność kompleksowego wyjaśnienia sprawy, niezbędne jest szczegółowe odniesienie do wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych przez Skarżącą, które z jednej strony nie zostały w sposób należyty wyjaśnione, a drugiej - mogą wpływać na wysokość samej opłaty podwyższonej.
W ocenie SKO powyższe czyni uzasadnianym zarzut naruszenia przez Marszałka norm postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Organ nie podzielił pozostałych zarzutów odwołania, uzasadniając swoje stanowisko w treści zaskarżonej decyzji.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę na ogrom pracy wykonanej przy analizie materiału dowodowego, przy jednoczesnej biernej postawie Skarżącej, którą to postawę organ odwoławczy ocenił negatywnie. W ocenie SKO nie zmienia to jednak faktu, że w zakresie odnoszącym się do tego, czy odpady faktycznie były gromadzone jako zmieszane, nie ustalono wszelkich okoliczności faktycznych. Jego zdaniem materiał dowodowy zdaje się być niekompletny w zakresie wskazywanych przez Skarżącego kontroli nr WIOŚ-BL 240/2020 oraz decyzji PWIOŚ z 17 listopada 2021 r., nr Wl.7062.18.2021.MG. Ponadto ustalenia zawarte w przedstawionym przez PWIOŚ "Operacie technicznym..." z 21 grudnia 2020 r. (w decyzji błędnie wpisano 2023 r. – dop. Sądu) zdają się być sprzeczne z konstatacją zawartą w decyzji, odnoszącą się do ustalenia opłaty za magazynowanie odpadów zmieszanych, a nieuwzględnianej faktu, że być może część z nich magazynowana była jako odpady posegregowane - i zaprezentowanymi tam wyliczeniami. Zdaniem SKO w ten sposób organ I instancji naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie konieczne jest wykonanie odpowiednich czynności dowodowych, tj. uzupełnienie o wymienione w odwołaniu i uzasadnieniu decyzji protokół PWIOŚ i decyzję. To zaś zdaje się przekraczać art. 136 k.p.a., albowiem odnosi się do istotnych okoliczności sprawy, których ustalenie może mieć wpływ na wysokość opłaty podwyższonej. W ocenie SKO konieczne jest także odniesienie się do ustaleń zawartych w Operacie technicznym z 21 grudnia 2020 r. w zakresie sposobu gromadzenia odpadów ma magazynie nr 1 i wpływu na wysokość opłaty podwyższonej.
Końcowo Kolegium wskazało, że przede wszystkim podjąć należy działania w kierunku prawidłowego ustalenia sposobu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem niezbędnego uzupełnienia materiału dowodowego oraz odniesienia się do materiału już zgromadzonego. W jego ocenie spełniona została przesłanka określona w art. 138 § 2 k.p.a. skutkująca uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzuciła jej naruszenie:
1) art. 276 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 196 i art. 194 § 1 pkt 2 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") - poprzez bezzasadne uznanie, jakoby w okresie od 29 maja 2020 r. do 13 października 2020 r. Spółka miała magazynować odpady bez zezwolenia, podczas gdy w tym okresie było wykonalne postanowienie WSA w Warszawie z 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 877/20, wstrzymujące wykonanie decyzji Ministra Klimatu z 5 lutego 2020 r. w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji wchodzących w skład C. [...];
2) art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. i art. 189b k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, że opłata podwyższona za okres od 6 lutego 2020 r. do 19 maja 2020 r. miała nie ulec przedawnieniu, podczas gdy do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 5 lat od dnia rzekomego naruszenia polegającego na magazynowaniu odpadów na terenie C. pomiędzy 6 lutego 2020 r. a 19 maja 2020 r. bez zezwolenia;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez twierdzenie, jakoby przy rozpatrywaniu sprawy można było pominąć wszystkie dokumenty ewidencji odpadów, bo rzekomo były niespójne, a także przez korzystanie przez Marszałka przy ustalaniu masy odpadów w C. z nieaktualnego przelicznika masy 1 m3 odpadów (z 2019 r.) zamiast danych, które powinny być ustalone w okresie, za który naliczono opłatę;
4) art. 293 ust. 7 P.o.ś. poprzez nieuprawnione stwierdzenie Kolegium, jakoby zasadne było zobowiązanie Spółki do uiszczenia opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów niezależnie od opłaty podwyższonej. Spółka nie umieściła odpadów zgromadzonych pa terenie C. na składowisku odpadów, gdyż ani C., ani instalacje obecne na jego terenie nie są "składowiskami odpadów". A także przez uznanie, że przepis ten miałby stanowić uzasadnioną podstawę do zobowiązania Spółki do uiszczenia opłaty za umieszczenie odpadów;
5) art. 54 § 1 pkt 7 ustawy 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111) w zw. z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez nieuprawnione stwierdzenie dopuszczalności naliczenia Spółce odsetek za zwłokę za okres od wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie do doręczenia Spółce decyzji Marszałka, mimo tego, że Marszałek prowadził postępowanie przewlekle, wskutek czego decyzja została doręczona Spółce po ponad 37 miesiącach od dnia wszczęcia postępowania.
Spółka zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W piśmie przekazującym akta sprawy organ nie przedstawił swojego stanowiska, a także nie odniósł się do zarzutów sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zatem od rozstrzygnięć organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje wyłącznie sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone w stosunku do "klasycznych" skarg na decyzje merytoryczne.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z kolei, jak już wskazano powyżej, postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem merytorycznie o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej). Przedmiotem kontroli nie może być natomiast kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi.
Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.
Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Uwzględniając tak zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu, a także treści wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie zawisłej przed Sądem Kolegium doszło do przekonania, że nie mogło utrzymać w mocy decyzji Marszałka ze względu na to, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77, 80 k.p.a.) poprzez brak zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, zwłaszcza tego, czy rzeczywiście wszystkie odpady składowane były w sposób nieselektywny. W ocenie Kolegium konieczne jest odniesienie się do podnoszonych przez Skarżącą ustaleń PWIOŚ, zawartych w protokole kontroli nr WIOS-BL 240/2020 oraz decyzji tego organu z 17 listopada 2021 r., nr W1.7062.18.2021.MG. Przy czym Kolegium podkreśliło, że ani przedmiotowa decyzja, ani protokół nie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Kolegium za zasadne uznało również odniesienie się do ustaleń zawartych w Operacie technicznym z 21 grudnia 2020 r. w zakresie zsumowania objętości zdeponowanych odpadów (04368 m3 na dzień 9 grudnia 2020 r.) oraz wskazania, że na hałdzie nr 1 w magazynie nr 1 znajdują się odpady posortowane.
Na wstępie zakreślić należy ramy materialnoprawne sprawy, bez których nie sposób ocenić zasadności wydania decyzji kasacyjnej SKO z 19 maja 2025 r. Stosownie do art. 272 pkt 1 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska należy do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Przepis art. 297 tej ustawy stanowi z kolei, że opłatę za składowanie ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5.
Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 P.o.ś.). Zgodnie z art. 284 ust. 1 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 285 ust. 1 i 2 P.o.ś.). We wskazanym terminie podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest również do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane, o których mowa w art. 287 P.o.ś., wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1 P.o.ś.). W przypadku nieprzedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, czy też wykazu, na podstawie którego ustalono opłaty za składowanie odpadów, marszałek województwa, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., wymierza w drodze decyzji opłatę, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Co należy podkreślić, w myśl art. 274 ust. 5 P.o.ś. wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów.
Podstawowe opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone za korzystanie zgodne z warunkami zawartymi w udzielonym pozwoleniu lub innej decyzji, zaś podwyższone za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 P.o.ś.).
Jak stanowi art. 280 ust. 1 P.o.ś., jeżeli składowane lub magazynowane odpady ulegają zmieszaniu, za podstawę opłaty za korzystanie ze środowiska lub administracyjnej kary pieniężnej przyjmuje się rodzaj odpadu, za który jednostkowa stawka opłaty jest najwyższa.
Stosownie do art. 293 ust. 1 P.o.ś. za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2). Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (ust. 7).
Mając na względzie powyższe regulacje nie budzi wątpliwości, że niezbędne jest ustalenie i szczegółowe odniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą wpływać na wysokość opłaty podwyższonej. Pomimo zgłaszanych przez Spółkę zastrzeżeń nie zostały one wyjaśnione w wyczerpujący sposób. Jak zasadnie podniosło Kolegium, powołując się na zarzuty odwołania, w aktach sprawy brakuje protokołu kontroli nr WIOS-BL 240/2020, trwającej od 28 kwietnia do 27 listopada 2020 r., a także decyzji PWIOŚ z 17 listopada 2021 r. Niewątpliwie dokumenty te mogą mieć znaczenie z punktu widzenia oceny, czy w magazynie nr 1 miała miejsce nieselektywna zbiórka odpadów, jak twierdzi organ I instancji, czy też odpady były wówczas już składowane w sposób selektywny, co – jak wskazuje Skarżąca na s. 12 odwołania – ma wynikać z treści ww. protokołu oraz uwzględniającej tenże protokół decyzji PWIOŚ. Odwołujący trafnie podnosi, że powyższa decyzja została przekazana Marszałkowi do wiadomości, a zatem miał on możliwość włączenia jej do materiału dowodowego i rozpatrzenia informacji w niej zawartych. W ocenie Sądu, w razie uznania, po analizie ww. dokumentów organu środowiskowego, że odpady znajdujące się w magazynie nr 1 w 2020 r. były jednak składowane w sposób selektywny, konieczne może okazać się ponowne przeliczenie wysokości opłaty podwyższonej, z uwzględnieniem tej okoliczności. Jak bowiem stanowi kluczowy w tej kwestii art. 280 ust. 1 P.o.ś., jeżeli składowane lub magazynowane odpady ulegają zmieszaniu, za podstawę opłaty za korzystanie ze środowiska lub administracyjnej kary pieniężnej przyjmuje się rodzaj odpadu, za który jednostkowa stawka opłaty jest najwyższa.
Z tożsamych przyczyn wyjaśnienia wymaga kwestia ustaleń zawartych w przedstawionym przez organ środowiskowy Operacie technicznym z 21 grudnia 2020 r. Istnieją bowiem uzasadnione wątpliwości w zakresie ich spójności i zgodności z wnioskiem oraz wyliczeniami wynikającymi z decyzji Marszałka, które nie uwzględniają faktu, że być może część z odpadów magazynowana była jako odpady posegregowane. Taka informacja znajduje się na s. 7 operatu, na której przedstawiono hałdę nr 1 w magazynie nr 1 o objętości 957 m3.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tym zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe poprzez uzupełnienie akt sprawy o omawiany protokół oraz decyzję PWIOŚ. Jednocześnie Sąd odnotowuje, że w otrzymanych aktach organu I instancji (zgromadzonych po wydaniu decyzji SKO) znajdują się już zarówno ww. protokół jak i decyzja PWIOŚ (k. 557 i n. oraz 586 i n.). Ponadto konieczne jest odniesienie się do ustaleń zawartych w Operacie technicznym z 21 grudnia 2020 r. i ewentualnego wpływu informacji tam zawartych na wysokość opłaty podwyższonej.
Organ I instancji nie wyjaśnił zatem kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy, przez co naruszył art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wskazane uchybienia nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do zastąpienia organu I instancji i przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w oparciu o nowy materiał dowodowy, który może wpłynąć na ustalenie stanu faktycznego i w efekcie na rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty podwyższonej.
W ocenie Sądu Kolegium dopełniło wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które są istotne w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Materiał dowodowy ocenił zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przedstawiono motywy rozstrzygnięcia, w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zawierając przekonującą argumentację, bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. SKO należycie wykazało zasadność przesłanek, którymi się kierowało, uchylając decyzję Marszałka. Organ odwoławczy zawarł też prawidłowe wskazania, jakie dowody oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie Sądu strona skarżąca nie przedstawiła argumentów, które mogłyby wpłynąć na przyjęcie przez Sąd odmiennego stanowiska niż organ drugiej instancji. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu raz jeszcze należy zaznaczyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Sąd nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych, a tego zdaje się oczekiwać strona skarżąca, podnosząc kwestie związane ze wstrzymaniem wykonalności decyzji Ministra Klimatu z 5 lutego 2020 r., przedawnieniem, pominięcie, wszystkich dokumentów ewidencji odpadów, korzystaniem z nieaktualnego przelicznika masy 1m3 odpadów, umieszczaniem odpadów na "składowisku odpadów" czy też naliczania odsetek za zwłokę. Tymczasem na orzekanie co do meritum sprawy nie pozwala zakres kognicji sądu wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a. Dlatego też Sąd na tym etapie nie mógł się odnieść do powyższych kwestii.
Konkludując, organ odwoławczy słusznie wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. W treści zaskarżonej decyzji wykazano w wystarczający sposób, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe, sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.