II SA/BK 111/22

II SA/Bk 111/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 1212/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązku likwidacji wykopu ziemnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] października 2021 r. znak [...], którym oddalono zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec K. Sp. z o.o. Sp. k w B. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka, podmiot zobowiązany).
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...] PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2020 r. znak [...], którą nakazano skarżącej spółce likwidację wykopu ziemnego wykonanego na działce nr [...] przy ulicy N. w B., stanowiącego rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, do XV kondygnacji nadziemnych, z garażami i instalacjami wewnętrznymi, murami oporowymi i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 253/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącej spółki od ww. decyzji PWINB. Powyższy wyrok jest nieprawomocny (skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka), jednakże w ramach tegoż postępowania prawomocnie zostały oddalone wnioski skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu decyzji PWINB.
W piśmie z [...] lipca 2021 r. PINB skierował do spółki upomnienie nr [...] wzywające do wykonania obowiązku likwidacji wykopu ziemnego na działce o nr [...] obr. [...], przy ul. N. w B. Upomnienie skutecznie doręczono w dniu [...] lipca 2021 r. (k.17 akt adm.). Pismami z [...] i [...] lipca 2021 r. skarżąca spółka udzieliła odpowiedzi na ww. upomnienie.
W dniu [...] września 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili na działce nr [...] kontrolę stwierdzając, że wykop ziemny na tejże działce nie został zlikwidowany.
W dniu [...] września 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy doręczono spółce [...] września 2021 r.
Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu złożyła skarżąca spółka. Jako podstawę zarzutów wskazała przepisy:
1) art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. dalej: u.p.e.a), bowiem spółka nie dysponuje działką nr [...] przy ul. N. w B. i nigdy nie prowadziła na niej inwestycji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane lecz na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1493 ze zm., dalej: specustawa covidowa), wskutek czego czynności wierzycielskie i egzekucyjne są bezpodstawne;
2) art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, mimo iż w dniu wystawienia tytułu wykonawczego skarżąca spółka nie była dysponentem działki nr [...] przy ulicy N. w B.;
3) art. 33 § 1 pkt 6 lit. "c" u.p.e.a. przez brak wymagalności obowiązku w związku z zaistniałym sporem co do jego istnienia;
4) art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. przez nierespektowanie zasady stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego i nałożenie w tytule wykonawczym dwóch środków egzekucyjnych o charakterze niepieniężnym (grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego), które nie mogą być jednocześnie wykonane, gdyż się wzajemnie wykluczają;
5) art. 6 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej.
Uzasadniając zarzuty skarżąca spółka wskazała, że wystawienie na nią tytułu wykonawczego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (błąd co do osoby zobowiązanego w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a.), gdyż nie dysponuje ona działką nr [...] z uwagi na zawarcie umowy z generalnym wykonawcą inwestycji i przekazanie mu terenu budowy. Tytuł wykonawczy, zdaniem spółki, powinien być wystawiony na generalnego wykonawcę. Zakwestionowała stanowisko organów nadzoru budowlanego, jakoby art. 12 specustawy covidowej nie uprawniał do prowadzenia spornej budowy oraz wskazała na brak właściwości tych organów w przedmiotowej sprawie. Odnośnie naruszenia zasady proporcjonalności wskazała, że organ powinien w pierwszej kolejności wskazać na zastosowanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dołączyła wydruk glosy do wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 369/21, opublikowanej w "Orzecznictwie w sprawach samorządowych", nr 3 z 2021 r.
W zarzutach spółka sformułowała również wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniami z [...] października 2021 r. PINB:
- na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 i § 3 w związku z art. 33 § 2 u.p.e.a. oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej nr [...];
- na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 2, § 4 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 2021 r. znak [...];
- na podstawie art. 35 § 1, art. 20 § 1 pkt 4 i art. 56 § 3 u.p.e.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne wyżej wskazane do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów.
Uzasadniając postanowienie o oddaleniu zarzutów PINB wywiódł, że kwestionowany obowiązek likwidacji wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy N. w B. wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej i podlega wykonaniu. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a podmiot w niej wskazany odpowiada temu wymienionemu w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. Nie zachodzi też błąd co do podmiotu zobowiązanego tylko na tej podstawie, że strona kwestionuje zasadność nałożonego na nią obowiązku. Zdaniem organu pierwszej instancji, zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Także wyłącznie fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia odnośnie decyzji nakładającej obowiązek nie podważa wykonalności obowiązku. Nie występuje również z tego powodu sytuacja niewymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym.
Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów złożyła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:
1) art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez:
a) błędne uznanie, iż "zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego", mimo iż w judykaturze występują zupełnie odmienne poglądy na ten temat, ukazujące obowiązek organu egzekucyjnego do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania określonego w tytule wykonawczym, m.in. wobec zaistnienia przesłanki nieistnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym;
b) bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie zachodzi błąd co do podmiotu zobowiązanego (błędne uznanie, że wystarczy wskazanie w tytule wykonawczym podmiotu wymienionego w decyzji stanowiącej podstawę jego wydania), podczas gdy faktycznie spółka nie była w dniu [...] września 2021 r. dysponentem nieruchomości nr [...] przy ulicy N. w B., a tym samym organ powinien był przeanalizować wszelką dokumentację zgromadzoną w postępowaniu, w tym pisma spółki świadczące o zawarciu umowy z generalnym wykonawcą oraz o jej skutkach;
c) błędne uznanie, iż nie można przywołać jednej okoliczności jako podstawy dwóch lub więcej zarzutów, mimo iż brak jest ustawowego zakazu w tej kwestii, a narzucona przez PINB wykładnia prawa narusza konstytucyjną zasadę praworządności oraz zasadę demokratycznego państwa prawa;
d) bezpodstawne uznanie, iż zarzut z art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. oraz z art. 6 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. nie może zostać rozpatrzony w niniejszym postępowaniu z powodu nieobjęcia ich wyliczeniem z art. 33 § 2 u.p.e.a., podczas gdy zarzut ten opiera się w gruncie rzeczy o art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., a organ egzekucyjny nie podjął nawet próby przyporządkowania tegoż faktu do podstaw konstrukcji zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o oddaleniu zarzutów podzielając w całości ocenę prawną w nim sformułowaną. Za bezzasadne uznał zarzuty oparte na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a. (nieistnienia egzekwowanego obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego) wobec faktu, iż przekazanie terenu budowy celem prowadzenia robót budowlanych nie pozbawia inwestora prawa do dysponowania nieruchomością i nie pozbawia tytułu prawnego do tej nieruchomości. Nadto egzekwowany obowiązek istnieje, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzja PINB z [...] grudnia 2020 r. i decyzja PWINB z [...] lutego 2021 r., którymi nakazano sporny obowiązek na działce nr [...] przy ulicy N., a ich wykonanie nie zostało wstrzymane. Organy nadzoru budowlanego zdecydowały też o podjęciu czynności na podstawie u.p.e.a., gdyż zobowiązana spółka nie wykonuje ww. decyzji, a orzeczono w niej obowiązek o charakterze niepieniężnym podlegający egzekucji administracyjnej pozostającej we właściwości organów administracji rządowej i samorządowej (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Nie wystąpił również błąd co do podmiotu zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), gdyż to spółka jest adresatem egzekwowanego obowiązku, a kontrola w tym zakresie na etapie postępowania egzekucyjnego ma charakter wyłącznie formalny. Spółka nie mogła także przenieść prawa do prowadzenia budowy na inny podmiot, gdyż zgodnie z egzekwowaną decyzją ostateczną nie ma ona prawa do prowadzenia budowy, nie może więc przenieść na inny podmiot czegoś, czego nie posiada.
W ocenie organu odwoławczego, nie wystąpiła także sytuacja braku wymagalności egzekwowanego obowiązku: likwidacji wykopu ziemnego wykonanego na działce nr [...] przy ulicy N. w B. (art. 33 § 2 pkt 6 lit. "c" u.p.e.a.), gdyż nałożony obowiązek istnieje, a więc jest wymagalny i może być objęty egzekucją administracyjną.
Zdaniem PWINB, zarzuty zażalenia są nieuzasadnione. Na etapie egzekucji administracyjnej nie jest dokonywana weryfikacja decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Właściwe do tego jest postępowanie przed sądem administracyjnym lub jeden z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a). Rozpatrywanie zarzutów w egzekucji administracyjnej nie jest równoznaczne z analizą podstaw wydania egzekwowanej decyzji ostatecznej. Jak wskazał organ odwoławczy, nie doszło w sprawie w szczególności do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady demokratycznego państwa prawa. Katalog zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a., ma charakter zamknięty i ani zobowiązany, ani wierzyciel nie może go dowolnie rozszerzać. Wobec zobowiązanej spółki nie zostały również zastosowane środki egzekucyjny wymienione w art. 1a pkt 12b u.p.e.a., zatem powoływanie się na art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. jest bezpodstawne.
Skargę na postanowienie PWINB z [...] listopada 2021 r. złożyła do sądu administracyjnego skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 3 w związku z art. 33 § 1 pkt 6 lit. "c" u.p.e.a. przez:
a) wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego mimo nieistnienia obowiązku, gdyż spółka nie dysponuje nieruchomością nr [...] przy ulicy N. w B. oraz nigdy nie prowadziła na tej nieruchomości inwestycji na podstawie p.b., lecz na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 specustawy covidowej, wskutek tego dokonanie czynności wierzycielskich i egzekucyjnych jest bezpodstawne;
b) wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, mimo iż spółka nie była w dniu [...] września 2021 r. dysponentem ww. nieruchomości z uwagi na zawarcie umowy o roboty budowlane, która pozbawiła ją możliwości dysponowania nieruchomością do czasu zakończenia tejże inwestycji i odebrania terenu budowy:
c) brak wymagalności obowiązku w związku z zaistniałym sporem co do jego istnienia, z uwagi na stan braku obowiązywania przepisów Prawa budowlanego, wobec przedmiotowej inwestycji;
3) art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. przez nierespektowanie zasady stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (zasada racjonalnego działania), a tym samym nałożenie w tytule wykonawczym dwóch środków egzekucyjnych o charakterze niepieniężnym (grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze), które nie mogą zostać jednocześnie wykonane z uwagi na ich wzajemne wykluczanie się i ewidentną dysproporcję w zakresie ich stosowania;
4) art. 6 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, z uwagi na błędne określenie nałożonego obowiązku niemającego rzeczywistego odniesienia do przedmiotowej inwestycji.
Skarżąca spółka wskazała, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy PINB zasadnie uznał, iż ma ona możliwość wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W tym zakresie organ nie dokonał analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pominął istnienie umowy z generalnym wykonawcą, o której miał wiedzę. Zarzuciła bezprawność działań organów administracji, podjętych bez umocowania ustawowego, mimo wyłączenia uprawnień organów nadzoru budowlanego na mocy art. 12 ust. 1 specustawy covidowej. Doprowadziło to, w jej ocenie, do wadliwego wydania tytułu wykonawczego, gdy tymczasem z uwagi na zastosowanie specustawy covidowej do spornej inwestycji - obowiązek rozbiórki nigdy nie powstał.
Także spółka upatruje rażącego błędu co do wskazania jej jako podmiotu zobowiązanego w tytule wykonawczym, z pominięciem dysponowania terenem budowy przez generalnego wykonawcę na podstawie umowy, której ważności organ nadzoru budowlanego nie miał prawa oceniać. Zakwestionowała stanowisko organu, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie ma on możliwości "zajęcia się" merytoryczną stroną zobowiązania, podczas gdy taką możliwość dopuścił, w ocenie spółki, NSA w sprawach np. II FSK 2794/16 i I OSK 610/12. Jak wskazała, nakłanianie jej do wykonania obowiązków z decyzji PWINB odpowiada dyspozycji art. 288 § 1 Kodeksu karnego, czyli nakłanianiu do przestępstwa zniszczenia cudzej rzeczy. Spółka wywiodła, że wystosowanie tytułu wykonawczego wobec niewłaściwego podmiotu przesądza o nieistnieniu obowiązku w nim wskazanego. Wywiodła, że organy nadzoru budowlanego nie były właściwe do dokonywania jakichkolwiek czynności (interwencji, kontroli, prowadzenia postępowania administracyjnego) odnośnie inwestycji prowadzonej na podstawie art. 12 specustawy covidowej, a podjęcie tych czynności stanowi o naruszeniu art. 19 k.p.a. Zakwestionowała również stanowisko organu, jakoby przepisy prawa wyłączały możliwość konstruowania kilku zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie jednej okoliczności faktycznej bądź prawnej. Zarzuciła organowi niepodjęcie próby przyporządkowania zarzutu naruszenia art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. do którejś z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazała, iż w sprawach II SA/Bk 841/21 i II SA/Bk 843/21 WSA w Białymstoku wstrzymał wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki budynków powstających na zasadzie art. 12 specustawy covidowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, bowiem organy prawidłowo uznały, że żadna z okoliczności podnoszonych w ramach zarzutów nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego.
Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny taksatywnie wymienione w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Należą do nich: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
W ramach zgłoszonych w terminie zarzutów skarżąca spółka wskazała jako przeszkody uniemożliwiające prowadzenie egzekucji art. 33 § 2 pkt 1, 3 i 6 lit. "c" u.p.e.a., dodatkowo zaś zwróciła uwagę na naruszenie art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. - nie kwalifikując jednak tego wskazania we własnym zakresie wedle któregoś z punków art. 33 § 2 u.p.e.a., a następnie zarzucając organowi niedokonanie takiej kwalifikacji, odpowiadającej w istocie przesłance z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (vide zażalenie – zarzut pod lit. "d"). Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawa zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej opisana w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku) oznacza sytuacje, w których obowiązek nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 3419/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Decyzja PINB z [...] grudnia 2020 r. nakazująca skarżącej spółce likwidację wykopu na działce nr [...] przy ulicy N. w B., utrzymana w mocy decyzją PWINB z [...] lutego 2021 r., pozostaje w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. W sprawie ze skargi skarżącej spółki na ww. decyzje (sygn. akt II SA/Bk 253/21), WSA w Białymstoku nie uwzględnił wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia z 23 kwietnia i 25 maja 2021 r.), a wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. skargę oddalił. Orzeczony obowiązek rozbiórki (likwidacji) wynika zatem z ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji. Nadto, ani z akt sprawy nie wynika, ani nie dowiodła tego skarżąca spółka, by w stosunku do ww. decyzji zakończyły się postępowania nadzwyczajne z wynikiem eliminującym te rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (przez uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź wygaśnięcie). W konsekwencji, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o likwidacji wykopu, to podlega ona wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania lub w przypadku wniesienia odwołania. W sprawie zaś niniejszej obowiązek wynika z decyzji ostatecznej, której wykonania nie wstrzymano. Na skarżącej spółce spoczywa zatem obowiązek wykonania orzeczonej likwidacji wykopu.
Nie stanowią okoliczności odpowiadających przesłance z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. – deklarowane przez spółkę prowadzenie inwestycji na podstawie art. 12 specustawy covidowej (po wniesieniu informacji opisanej w tym przepisie) i niedopuszczalność, w jej ocenie, stosowania do inwestycji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Są to okoliczności związane z legalnością wydanej decyzji rozbiórkowej, a więc nie mogą być podnoszone na etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to w sprawie niniejszej, że spółka w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym nie może negować nakazu rozbiórki (likwidacji wykopu) orzeczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kontrola legalności tego nakazu jest etapem wcześniejszym niż etap egzekucji, a nadto - nastąpiła ona z wynikiem negatywnym dla spółki będącej inwestorem (skargę na decyzję rozbiórkową sąd oddalił w sprawie II SA/Bk 253/21). Tak długo więc, jak ostateczna decyzja rozbiórkowa nie zostanie wykonana, organ ma prawo prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nieprawomocność wyroku oddalającego skargę od decyzji orzekającej likwidację wykopu na działce nr [...] nie ma znaczenia dla oceny zasadności zarzutu "nieistnienia obowiązku", gdyż decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawnym. Bez znaczenia jest też okoliczność wstrzymania przez sąd podobnych decyzji rozbiórkowych w innych sprawach, bowiem wykonalność decyzji (istnienie obowiązku) podlega ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Trafnie jako bezzasadny oceniły organy zarzut błędu co do podmiotu zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., przez "zobowiązanego" rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że błąd co do zobowiązanego zachodzi w dwóch sytuacjach: gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutów; gdy wskazano w tytule wykonawczym osobę, na której nie ciąży obowiązek. Zawsze gdy dochodzi do stwierdzenia braku podstaw do wskazania w tytule wykonawczym danego podmiotu jako zobowiązanego, prowadzi to do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (vide P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX).
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka – jako inwestor - była adresatem obowiązku likwidacji wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy N. w B., orzeczonego w decyzji PINB z [...] grudnia 2020 r. utrzymanej w mocy decyzją PWINB z [...] lutego 2021 r. Tego obowiązku nie wykonała. W ocenie sądu, nie zachodzi błąd co do zobowiązanego z uwagi na zawarcie przez skarżącą spółkę umowy o generalne wykonawstwo, z czym wiąże się przekazanie terenu budowy. Niezależnie nawet od tego, że spółka nie przedstawiła wskazanej umowy, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację wywodzonych z niej skutków prawnych, ani nawet nie wskazała daty jej zawarcia, to co do zasady zawarcie umowy o generalne wykonawstwo nie powoduje zmiany podmiotowej po stronie inwestora, a jeśli jest on zobowiązanym z decyzji o nakazie rozbiórki – nie powoduje błędu co do zobowiązanego.
Zgodnie z art. 647 Kodeksu cywilnego, który jest podstawą do zawarcia umowy o generalne wykonawstwo, przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia. Generalne wykonawstwo polega więc na tym, że wykonawca samodzielnie, bezpośrednio zajmuje się wykonaniem robót, nie korzystając z usług innych wyspecjalizowanych podmiotów na zasadach zawarcia kolejnej umowy o roboty budowlane (vide R. Tanajewska [w:] J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, tezy do art. 647, System Informacji Prawnej Lex). Zdaniem sądu, "przekazanie terenu budowy", o jakim mowa w tym przepisie, nie powoduje jednak zmiany w osobie inwestora, który jest podmiotem zobowiązanym z nakazu rozbiórki, jak też nie powoduje utraty władztwa nad obiektem objętym decyzją o nakazie rozbiórki. Faktyczne władztwo nad rzeczą wynikające z posiadania zależnego opartego na umowie (w tym umowie o generalne wykonawstwo) nie oznacza utraty władztwa przez posiadacza samoistnego (w tym przypadku inwestora) – vide art. 337 Kodeksu cywilnego. Wniosek ten, wbrew twierdzeniom spółki, nie wymaga oceny postanowień umowy o generalne wykonawstwo, w tym oceny jej ważności.
Zdaniem też sądu nie można przyjąć, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego tylko dlatego, że kwestionuje on zasadność nałożenia na niego obowiązku.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że nie zachodzi w sprawie niniejszej błąd co do zobowiązanego polegający na podjęciu czynności egzekucyjnych wobec osoby, którą błędnie uznano za zobowiązanego bądź wystawienie tytułu wykonawczego na podmiot niebędący podmiotem zobowiązanym.
Zarzut braku wymagalności obowiązku z powodu wystąpienia innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 2 pkt 6 lit. "c" u.p.e.a.) spółka wywodzi z pozostawania w toku sporu sądowego o legalność decyzji PWINB z [...] lutego 2021 r. nakazującej likwidacje wykopu. Przypomnieć należy, że niewymagalność obowiązku będzie zachodzić, gdy obowiązek istnieje, ale nie może być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek wynikający z decyzji staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony obowiązek, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa.
Nakaz likwidacji wykopu wynikający z decyzji PINB z [...] grudnia 2020 r., utrzymany w mocy decyzją PWINB z [...] lutego 2021 r. nie został obwarowany terminem wykonania i wynika z decyzji ostatecznej, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Jest zatem wymagalny, a spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności podważających prawdziwość tego twierdzenia. Spór sądowy o legalność decyzji, w którym nie doszło – jak wyżej wskazano – do wstrzymania jej wykonania, nie powoduje skuteczności zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. "c" u.p.e.a. Nie stanowi sytuacji niewymagalności obowiązku negowanie przez skarżącą stanowiska organów nadzoru budowlanego (zaakceptowanego przez sąd w sprawie II SA/Bk 253/21) co do dopuszczalności zastosowania wobec spornej inwestycji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wyżej wskazano, zagadnienie legalności decyzji rozbiórkowej nie jest już aktualne na etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca powołuje się na wyroki w sprawach II FSK 2794/16 i I OSK 610/12 wywodząc o konieczności innego niż wskazane przez organ i sąd w sprawie niniejszej, bo szerszego zakresu rozpoznania sprawy przez organ egzekucyjny w ramach zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Wywodzi mianowicie, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie wyklucza badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazać jednak należy, iż w szczególności w powołanym wyroku w sprawie II FSK 2794/16 NSA sformułował stanowisko o dopuszczalności odniesienia się w ramach badania zarzutów do niektórych merytorycznych aspektów sprawy – jednak wyraźnie ograniczył możliwość tego badania przez samą istotę i cele postępowania egzekucyjnego. Wywiódł mianowicie, że "Niezależnie od szerokiego nawet rozumienia kompetencji do badania istnienia obowiązku przez organ egzekucyjny, nie może on wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. [...] Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w art. 128 O.p. (szerzej na ten temat: E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz /red./ System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 512 – 514 oraz powołane tam orzecznictwo). Zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji mogą zatem mieć na celu wykazanie nieistnienia obowiązku, ale nie podważenie aktu administracyjnego, nakładającego ten obowiązek (J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2009, s. 249)".
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, organ (wierzyciel egzekucyjny) dokonał oceny skutków decyzji ostatecznych o likwidacji wykopu w granicach dopuszczalnych w postępowaniu egzekucyjnym (zbadał funkcjonowanie ich w obrocie prawnym, ostateczność, brak wstrzymania wykonania, zawarte w nich określenie obowiązku i wskazanie podmiotu zobowiązanego). Granice dopuszczalnego (i obowiązkowego) badania zostały zrealizowane, w tym nie zostały przekroczone. Zarzuty w tym zakresie są bezzasadne.
Nieskutecznie również argumentuje skarżąca spółka, w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, o naruszeniu zasady proporcjonalności przez "zastosowanie" dwóch środków egzekucyjnych (grzywny i wykonania zastępczego), wzajemnie się wykluczających, a nadto w sposób nieuzasadniony dolegliwych dla skarżącej. Zgodnie z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2); stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3).
Odróżnić jednak należy "wskazanie" środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (zgodnie z art. 26 § 1 i § 3a pkt 2 oraz art. 28 u.p.e.a., wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu przez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej oraz jest zobowiązany do wskazania środka egzekucyjnego, jeśli egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym) – od zastosowania środka egzekucyjnego, co jest czynnością podejmowaną na kolejnym etapie egzekucji administracyjnej. Jak wskazał WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 304/15, wskazanie w tytule wykonawczym wielu czy nawet wszystkich możliwych środków egzekucyjnych, nie narusza zasad jego wystawiania; z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem zakaz wskazywania wielu środków egzekucyjnych ani nakaz ograniczania wskazanych w tytule wykonawczym środków. Zdaniem sądu, dopiero zastosowanie środka egzekucyjnego pozwala na ocenę jego uciążliwości i kreuje możliwość zgłoszenia zarzutu w tym zakresie. Wcześniej zarzut taki jest bezprzedmiotowy. Jak nadto wskazał WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 304/15, zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. O zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego można więc mówić, gdy istnieje możliwość wyboru. Jeśli w konkretnej sprawie organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie tylko jest on uprawniony, ale i zobowiązany do jego stosowania. Natomiast sam fakt konieczności spełnienia ww. celu postępowania egzekucyjnego nie świadczy automatycznie o stosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Stanowisko powyższe, zdaniem sądu, pozostaje aktualne także w sprawie niniejszej. Wskazanie w wystawionym przez PINB tytule wykonawczym dwóch środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego nie narusza żadnych przepisów. Natomiast wskazane w tym kontekście jako naruszone przepisy art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. dotyczą etapu stosowania środków egzekucyjnych, który to etap w sprawie niniejszej jeszcze nie nastąpił. W pozostałym zakresie zarzuty naruszenia art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. nie odpowiadają żadnej z podstaw zarzutów wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. (w szczególności podstawie nieistnienia obowiązku z punktu 1).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia zasady praworządności (zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) oraz zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), co skarżąca spółka łączy z argumentacją o braku właściwości organów nadzoru budowlanego do kontrolowania inwestycji przy ulicy N. w B. i tym samym naruszeniu zasady właściwości (art. 19 k.p.a.). Zarzuty w tym zakresie są jednak zdecydowanie spóźnione, jeśli zmierzają do podważenia legalności nakazu likwidacji wykopu, w oparciu o który wystawiono tytuł wykonawczy. Jeśli zaś chodzi o legalność zaskarżonych w sprawie niniejszej postanowień, to wskazać należy, iż decyzja organów obydwu instancji o nakazie rozbiórki (likwidacji wykopu) jest decyzją ostateczną a przez to wykonalną czyli podlegającą egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Skoro decyzję o nakazie rozbiórki wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., to jest on w sprawie organem egzekucyjnym. Zgodnie więc ze swoją właściwością wystawił on [...] września 2021 r. tytułu wykonawczy według obowiązującego wzoru (rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, Dz. U. poz. 176 ze zm.). W tytule wykonawczym prawidłowo oznaczył wierzyciela, wskazał podmiot zobowiązany oraz treść podlegającego egzekucji obowiązku (którego opis powtórzono za decyzją nakazującą rozbiórkę), a także jego podstawę prawną i zawarł stwierdzenie o jego wymagalności. Tytuł wykonawczy zawiera również pozostałe elementy wymagane przepisem art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, opis przedmiotu egzekucji oraz datę doręczenia upomnienia, a także niezbędne pouczenia i dane dotyczące osoby uprawnionej do działania w imieniu wierzyciela oraz oznaczenie zobowiązanego. Podobnie upomnienie zostało doręczone w dacie wskazanej w tytule wykonawczym, tj. 21 września 2021 r. W kontekście zarzutu skargi naruszenia zasady legalności (art. 6 k.p.a.) wskazać trzeba, iż po wniesieniu zarzutów, zgodnie z art. 34 § 2 pkt 1 – 3 u.p.e.a., wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej albo uznaje zarzut w całości lub w części bądź stwierdza niedopuszczalność zarzutu. W sprawie niniejszej wierzyciel wydał postanowienie o oddaleniu zarzutów, po wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w zarzutach i w zakresie w jakim na tym etapie wyjaśnienie sprawy było dopuszczalne (de facto w granicach zarzutów). Wszystkie zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zostały przez organy prawidłowo rozpoznane. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady legalizmu czy właściwości organów skutkujących uwzględnieniem skargi.
Wobec powyższego sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).