II SA/BK 11/24

II SA/Bk 11/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1843/24 - Wyrok NSA z 2025-05-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w W. na decyzję Zarządu Spółki Z. Sp. z o.o. w W. z dnia 13 listopada 2023 r. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Spółki Z. Sp. z o.o. w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 października 2023 r., Stowarzyszenie A. w W. (stowarzyszenie, skarżący) wystąpiło drogą mailową do Zarządu Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka, organ, podmiot zobowiązany), o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności tego zakładu, w postaci skanu umowy o zarządzanie spółką zawartą pomiędzy Spółką a osobami powołanymi w skład Zarządu Spółki, zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 28 października 2023 r. oraz ich zmianami. Wskazano jednocześnie, że wnoszą o przekazanie informacji objętych wnioskiem w formie elektronicznej na adres e-mail, w nieprzekraczalnym 14-dniowym terminie ustawowym.
Decyzją z 13 listopada 2023 r. Zarządu Z. Sp. z o.o. odmówiono udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. Podkreślono, że jak stanowi art. 5 ust. 2 wskazywanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega jednak ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpatrywanym przypadku, zachodzi jedna z wymienionych przesłanek tj. konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zauważyć należy, że umowa o zarządzanie Spółką zawiera dane wrażliwe, dotyczące chociażby miejsca zamieszkania osoby powołanej w skład Zarządu Spółki. W toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, stanowisko zajął Prezes Zarządu – A. M., a zatem decyzję wydano ze względu na konieczność ochrony prywatności Prezesa Zarządu.
Skargę na w/w decyzję wywiodło stowarzyszenie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Zarządu Z. Sp. z o.o. w całości, względnie jej uchylenie, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do niezasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem;
3. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący nie miał prawnej możliwości otrzymania żądanej informacji publicznej, w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy uprawniał skarżącego do domagania się takiej informacji;
4. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, rezygnują z przysługującego im prawa;
5. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący nie miał prawnej możliwości otrzymania żądanej informacji publicznej, w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy uprawniał skarżącego do domagania się takiej informacji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez organ postępowania z naruszeniem zaufania jego uczestników do sposobu funkcjonowania poprzez uznanie, że nie istnieje możliwość udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji;
2. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania z naruszeniem zasady praworządności poprzez dowolne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje możliwość udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji w sytuacji, gdy miał on prawo do uzyskania tej informacji we wnioskowanym kształcie;
3. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek jakie stały za odmową udostępnienia informacji publicznej;
4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
5. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1 u.d.i.p.;
6. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepodpisaniu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego we właściwy sposób.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty i wskazano, że bez wątpienia skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. Członkowie organu zarządzającego spółki komunalnej, w której 100% udziałów jest w posiadaniu Miasta W., jak mamy miejsce w niniejszej sprawie, są z całą pewnością osobami pełniącymi funkcje publiczne, co oznacza, iż prawo do informacji w stosunku do nich nie podlega ograniczeniu w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. albowiem funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym; "funkcja publiczna" jest postrzegana m.in. przez pryzmat oddziaływania na sferę publiczną. W ocenie skarżącego członkowie Zarządu Z. Sp. z o. o. w W. należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne z racji zarządzania majątkiem stanowiącym własność Miasta W., pełnienia funkcji kierowniczych i zarządzających podmiotem realizującym zadania publiczne z zakresu gospodarki komunalnej zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679).
Na tej podstawie skarżące stowarzyszenie wywiodło, że umowy o zarządzanie, stanowią bez wątpienia dokument podlegający udostępnieniu, a jedynie potencjalnie mogą zwierać informacje prawnie chronione, np. ze względu na ochronę prywatności czy też tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż cała umowa objęta jest ochroną prywatności. W tej sytuacji podmiot zobowiązany winien był dokonać tzw. animizacji pewnych danych takich jak te, które wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. dotyczących miejsca zamieszkania osoby powołanej w skład Zarządu Spółki, a nie jak w niniejszej sprawie dokonując odmowy udostępnienia informacji.
Odnosząc się do strony formalnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący zaznaczył, że obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja została doręczona stronie elektronicznie w postaci dokumentu elektronicznego. Nie została ona jednak opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja powinna była zostać opatrzona własnoręcznym podpisem i wówczas doręczona Skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego, a w przypadku formy elektronicznej - opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelniona w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Powyższe winno w związku z rażącym naruszeniem prawa przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji, co potwierdza także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 501/21. Zaskarżona decyzja ponadto, zawiera niepełną podstawą prawną, a podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji, które również zostały wskazane błędnie, a także niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do nie wzbudzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (jako niepodpisanej), bądź ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty zaprezentowane w skardze za bezzasadne.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, organ wskazał, iż w istocie, a co wynika z uzasadnienia przedmiotowej skargi, główną osią sporu w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z przywołanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej osób pełniących funkcję publiczną. Wykładni tego pojęcia nie można dokonywać w sposób rozszerzający, w szczególności tak aby doznały uszczerbku prawa konstytucyjnego każdego człowieka do ochrony prywatności. Z uwagi na to, że członka Zarządu wiąże ze Spółką umowa o zarządzanie spółką, mająca charakter czysto cywilnoprawny, nie można uznać członka Zarządu za osobę pełniącą funkcję publiczną. Za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, zdaniem organu przemawia to, iż konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, wynika z faktu, że w umowie o zarządzeniu spółką znajdują się dane, których ujawnienie może naruszyć prywatność osoby fizycznej np. miejsce jej zamieszkania. Wskazano także, że w okresie pełnienia funkcji członka Zarządu, dotychczasowy Prezes Zarządu, padł dwukrotnie ofiarą przestępstwa tj. raz kradzieży oraz raz oszustwa kredytowego, w którym nieustalona osoba wykorzystując jego dane (najprawdopodobniej z KRS) wyłudziła kredyt na jego dane (z wyłączeniem błędnie podanego adresu). Obiema sprawami zajmowały się organy ścigania. Wobec tego ujawnienie jakichkolwiek danych, które mogłyby naruszyć prywatność osoby fizycznej jest niedopuszczalne i nieuzasadnione.
Ponadto Zarząd podkreślił, iż w sentencji decyzji nieprawidłowo zostało wskazane źródło publikacji Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. numer i pozycja Dziennika Ustaw. Było to skutkiem omyłki pisarskiej i nie wydaje się, aby miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Natomiast w zakresie nieprawidłowego podpisania decyzji, wskazano, iż zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. W rozpatrywanym przypadku decyzja została wydana w formie papierowej i opatrzona podpisem własnoręcznym. Z uwagi na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przesłany za pośrednictwem poczty e-mail, spełniał wymogi formalne właściwe dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jednocześnie nie wskazywał adresu wnioskodawcy, załatwienie przedmiotowego wniosku nastąpiło na ten sam adres e-mail, poprzez wysłanie skanu wydanej decyzji. Wniesienie skargi na decyzję, wskazuje na to, że adresat zapoznał się z jej treścią, tj. została mu doręczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Sąd w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").
Ocena prawidłowości działania organu, do którego wpłynął wniosek w pierwszej kolejności wymaga co do zasady stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. dalej u.d.i.p.) i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto należy zweryfikować czy sprawa została rozpoznana we właściwym trybie.
Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Zarządu Z. Sp. z o.o. z 13 listopada 2023 r., którą na mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówiono Stowarzyszeniu A. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności tego zakładu, w postaci skanu umowy o zarządzanie spółką zawartych pomiędzy Spółką a osobami powołanymi w skład Zarządu Spółki, w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 28 października 2023 r. oraz ich zmianami. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji za podstawową przyczynę odmowy udostępnienia żądanych informacji, było uznanie przez organ, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej tj. Prezesa Zarządu spółki, albowiem umowa o zarządzanie spółką zawiera dane wrażliwe, dotyczące chociażby miejsca zamieszkania osoby powołanej w skład Zarządu spółki.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że Zarząd Z. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. tj. podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z akt sprawy organ jest spółką z.o.o. realizującą zadania publiczne, w której 100% udział ma Gmina Miejska W., co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (akta sądowe, k. – 33-36). Mieści się zatem w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem działalności spółki jest szeroko pojęta działalność komunalna, w tym pobór, uzdatnianie i dystrybucja wody oraz usługi w zakresie odprowadzania ścieków, a więc są to zadania o znaczeniu publicznym. Skoro spółka jest podmiotem publicznym a jej działalność obejmuje swym zakresem zadania o charakterze publicznym to należy przyjąć, że żądane przez stowarzyszenie dane w postaci skanu umowy o zarządzanie Spółką stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. W orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (wyrok NSA w sprawie sygn. akt III OSK 2967/21, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16, dostępne w CBOSA), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Nawet zatem, gdy taka umowa o zarządzanie spółką zawarta jest w formie cywilnoprawnej, żaden przepis prawa nie pozwala na wyłączanie możliwości udostępnienia takiej informacji na mocy umowy.
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" u.d.i.p., udostępnieniu podlega każda informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencje, jak również zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "e" u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym w szczególności o wydatkowaniu dochodów.
Zaakcentować przy tym należy, że organ w zasadzie nie kwestionował tego, że zarówno jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, jak też że zakres przedmiotowy żądanej informacji wskazuje, że jest ona informacją publiczną.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Marginalnie jedynie należy zauważyć, że wskazanie niewłaściwym dzienników ustaw aktów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji należy ocenić w kategorii uchybienia, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
W myśl art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Istotne dla oceny prawidłowości wydanej decyzji jest zatem wyłącznie odpowiedź na pytanie, czy osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest członek zarządu spółki wykonującej zadania publiczne w zakresie komunalnym, której jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego. Jak bowiem wykazywano w odpowiedzi na skargę, skoro członka zarządu wiąże ze spółką umowa o zarządzenie spółką, mająca charakter czysto cywilnoprawny, nie można uznać członka zarządu za osobę pełniąca funkcję publiczną.
Podkreślić jednakże należy, że doktryna opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, U.d.i.p. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Podobne stanowisko dominuje w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k.(m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2015 r., I OSK 3217/14, CBOSA).
Zatem za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, CBOSA).
W ocenie Sądu powyższe rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" przemawia za uznaniem, że członek zarządu spółki jako osoba zarządzająca - na mocy stosownej umowy zawartej z organem władzy - winna zostać uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że pełni ona funkcję zarządczą w wyżej wymienionej jednostce obejmującą uprawnienie do kształtowania treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (działania komunalne), tj. realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Ponadto posiada uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, taki charakter ma bowiem majątek spółki komunalnej, którego jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego (podobnie w stosunku do szpitala; wyrok WSA we Gorzowie Wlkp. z 24 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 15/22, CBOSA).
Organ podejmując zaskarżoną decyzję – powołując się na prywatność osoby fizycznej - pominął zdanie drugie powołanego powyżej przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z którego jednoznacznie wynika, że ograniczenie prawa do informacji publicznej zawarte w zdaniu pierwszym nie dotyczy informacji o osobach publicznych mających związek z pełnieniem tych funkcji. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych lub osób pełniących funkcję publiczną, ale niemających związku z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2641/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 maja 2020 r., II SA/Go 207/20, CBOSA). Niewątpliwie dane, których organ odmówił udostępnienia ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. skanu umowy o zarządzanie spółką, mają bezpośredni związek z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. W konsekwencji należało uznać, iż decyzja odmawiająca udostępnienie informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, należy co do zasady przyznać rację organowi, że dokument w postaci umowy o świadczenie usług zarządczych nie podlega bezwarunkowemu udostępnieniu, zawiera bowiem dane, które nie mają związku z pełnioną funkcją członka zarządu i wymagają ochrony ze względu na prywatność tej osoby. Są nimi takie dane jak numer PESEL, miejsce zamieszkania, czy prywatny mail, oznaczenie dowodu osobistego.
W ocenie Sądu, konieczność ochrony prywatności osób fizycznych samoistnie nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji, objętych ochroną, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co słusznie zaakcentowano również w skardze. Dopiero jednak w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W orzecznictwie podkreśla się, iż co do zasady organ chcąc ograniczyć ("utajnić", "zanonimizować") częściowo dostęp do żądanej informacji, ma obowiązek wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części. Natomiast zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji, w sytuacji gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowanie przez organ tzw. anonimizacji danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.
W związku z tym, Sąd nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów". Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 601/14, wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17; wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 227/17; wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12,wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3149/18, CBOSA).
Z wniosku skarżącego stowarzyszenia o udostępnienie informacji wynika, iż przedmiotem jego zainteresowania jest skan umowy członka zarządu spółki w związku z pełnioną funkcją publiczną. Stąd należało uznać, iż anonimizacja w żądanej umowie i ewentualnych aneksach danych wrażliwych, związanych ze sferą prywatności członka zarządu, byłaby wystarczająca, bez potrzeby wydawania decyzji na podstawie art.16 ust. 1 u.d.ip. Nie niweczy bowiem pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Takie stanowisko wynika zresztą z uzasadnienia skargi. Wobec powyższego brak było podstaw do wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym zakresie.
W związku z tym Sąd stwierdził, iż organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania należy wskazać, że wskazana decyzja może nie jest wzorcowa, niemniej jednak zawiera wymagane przepisem art. 107 k.p.a. minimalne części składowe decyzji i jej uzasadnienia, a zatem okoliczności te same w sobie nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji.
Podobnie wygląda sytuacja z wnioskiem strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepodpisaniu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego we właściwy sposób, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. W aktach sprawy znajduje się bowiem zaskarżona decyzja z 13 listopada 2023 r., która zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym została podpisana z podaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji we władzach organu upoważnionego do wydania decyzji w imieniu spółki. Następnie decyzja została doręczona na adres e-mail stowarzyszenia w formie elektronicznej, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, co czyni zadość wymogom określonym w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Jak słusznie wskazał ponadto organ, z uwagi choćby na złożenie skargi w zakreślonym terminie, nie ma wątpliwości, że dotarła ona do wnioskodawcy. Nadmienić trzeba, że uznanie tego zarzutu spowodowałoby stwierdzenie nieważności decyzji, ale w takim przypadku Sąd nie mógłby ocenić zaskarżonej decyzji merytorycznie.
Końcowo należy również odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi w związku z brakiem podpisu na skardze, wskazując, że brak formalny w tym zakresie został w zakreślonym terminie uzupełniony, a zatem nie było podstaw do odrzucenia skargi.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego stowarzyszenia organ będzie miał na względzie ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze to, że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz 17 zł z tytułu opłaty kancelaryjnej.