II SA/Bk 106/04

II SA/Bk 106/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Stanisław Prutis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
OSK 1602/04 - Wyrok NSA z 2005-01-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 48 i 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Tezy
Jeżeli na etapie wymierzenia opłaty legalizacyjnej inwestor neguje podstawy całej procedury legalizacyjnej, twierdząc iż nie popełnił samowoli budowlanej, rezygnując tym samym z przyannego mu prawa do legalizacji samowoli to w efekcie sprawa załatwiona zostaje w trybie zwykłym tj. przez wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Trykoszko, Sędziowie NSA S. Prutis (spr.), A. Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant A. Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej w sprawie samowolnej budowy budynku oddala skargę.-
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 59 f ust. 1 i art. 49 ust. 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 5.12.2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia pana B. L. (zam. P. [...] gm. S.) na postanowienie z dnia [...].11.2003r. nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., określające panu B. L. opłatę legalizacyjną w wysokości 15 000 złotych w sprawie dotyczącej samowolnej budowy części budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] położonej we wsi P. [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:
W dniu 15.07.2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej kontynuacji budowy budynku inwentarskiego murowanego, zlokalizowanego na działce położonej we wsi P. [...], gm. S., stanowiącej własność pana B. L. Podczas przeprowadzonej w dniu 29.07.2003r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. kontroli stwierdzono, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z dnia [...].07.1985r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy S., a następnie w dniu [...].03.1988r. uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na dalsze prowadzenie robót przy budowie budynku obory murowanej o pow. zab. 255 m2, na podstawie której wykonano następujące elementy budynku inwentarskiego: fundamenty, stopy fundamentowe, ściany zewnętrzne podłużne i szczytowe murowane o wysokości projektowanego stropu. W dniu kontroli stwierdzono, iż przedmiotowa budowa prowadzona jest bez kierownika budowy i osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto stwierdzono rażące odstępstwa od projektu, a mianowicie podwyższona została konstrukcja dachu z 4,30 m na 8,0 m, a tym samym zmieniono nachylenie połaci dachu, w ścianie szczytowej od strony południowej wykonano dodatkowo 3 otwory okienne, w ścianie bocznej zachodniej zamurowano otwór drzwiowy, wewnątrz budynku wykonano dodatkowo ławę fundamentową. Nie zmieniono wymiarów budynku w obrysie. Pani E. L., żona inwestora, oświadczyła do protokołu kontroli, iż roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu zostały przerwane w 1984r. i wznowione w maju 2003r. oraz, że "nie posiada wymaganych pozwoleń, bo uważała, że stare pozwolenie jest ważne". W dniu [...].08.2003r. postanowieniem nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane, znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał panu B. L. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego na działce położonej we wsi P. i zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia 15.09.2003r. decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej stanu istniejącego wraz z oceną techniczną ich wykonania, zaświadczenia projektanta o przynależności do izby budowlanej. Z nałożonego obowiązku inwestor wywiązał się, w związku z tym w dniu [...].09.2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...], w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z 1994r. ustalił Panu B. L. opłatę legalizacyjną w kwocie 15.000 zł., co zakwestionował w złożonym zażaleniu pan L. W postępowaniu odwoławczym powyższe postanowienie organu I instancji zostało uchylone w całości, a przedmiotowa sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z powodu uchybień proceduralnych. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, w tym przeprowadzeniu w dniu 17.10.2003r. oględzin z udziałem stron na przedmiotowej działce ustalono, iż budowa przedmiotowego budynku gospodarczego, prowadzona w oparciu o decyzję z dnia [...].03.1988r. nr [...], udzielającą pozwolenia na dalsze prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku obory została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, o czym świadczy wygląd fundamentów, ścian zewnętrznych podłużnych i szczytowych i dopiero w maju 2003r. pan B. L. wykonał konstrukcję dachu o wysokości 8,0 m. w ścianie szczytowej, od strony południowej wykonał dodatkowo trzy otwory okienne, a w ścianie bocznej zachodniej zamurował otwór drzwiowy. Wewnątrz budynku wykonał dodatkową ławę fundamentową. Sołtys wsi P. oświadczyła do protokołu oględzin, iż ściany i fundamenty przedmiotowego obiektu stały od około 20 lat, a wiosną 2003r. pan B. L. wznowił roboty budowlane i wykonał belki stropowe, szczyty i konstrukcję dachu. Inwestor wniósł do protokołu, iż prowadził roboty budowlane bez przerwy, od czasu uzyskania pozwolenia na dalszą kontynuację robót budowlanych w 1988r. W dniu [...].11.2003r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], określające panu B. L. opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000 zł., w sprawie dotyczącej samowolnej budowy części budynku gospodarczego na działce nr geod. [...], położonej we wsi P. [...].
Rozpoznając zażalenie organ II instancji zważył, co następuje:
Tryb postępowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995r. określa art. 48 i następne ustawy – Prawo budowlane z 1994r., w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. Znowelizowane przepisy stosuje się w postępowaniach wszczynanych po 11 lipca 2003r. oraz w sprawach wszczętych przed tą datą, a niezakończonych decyzją ostateczną.
Art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w nowym brzmieniu podtrzymuje zasadę, iż w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego będzie nakazywał rozbiórkę obiektu budowlanego w jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie wydawany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakazuje inwestorowi obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Jeżeli inwestor przedstawi w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty oraz wniesie opłatę legalizacyjną, organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 – Prawo budowlane).
Z analizy materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie wynika, iż inwestor pan B. L. w roku 2003 wykonał samowolnie, po wygaśnięciu decyzji z dnia [...].03.1988r. nr [...] udzielającej pozwolenia na dalsze prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku obory, część obiektu budowlanego, a mianowicie konstrukcję dachu i szczyty. W dniu [...].08.2003r. postanowieniem nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane, znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał panu B. L. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego na działce położonej we wsi P. i zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia 15.09.2003r. wymaganych przepisami stosownych dokumentów. Z nałożonego obowiązku inwestor wywiązał się, w związku z czym zostało wydane przez organ I instancji, zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, postanowienie z dnia [...].11.2003r. nr [...], ustalające prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty jest iloczynem współczynników s, k, w, w myśl art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z tym, że stawka opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesieciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 prawa budowlanego). Przy obliczaniu opłaty legalizacyjnej przedmiotową inwestycję zakwalifikowano do II kategorii obiektów budowlanych, wg załącznika do ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którym współczynnik kategorii obiektu k=1,0 i współczynnik wielkości obiektu w=1,0. Stawka opłaty legalizacyjnej wynosi s=300 zł. i wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawy do obliczenia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 11132 z 10 lipca 2003r.).
Pozostałe zarzuty odnośnie terminu wygaśnięcia pozwolenia na budowę i wznowienia robót budowlanych przez pana B. L. dotyczą kwestii przesądzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., na etapie wydawania ostatecznego postanowienia z dnia [...].08.2003r. nr [...], wstrzymującego panu B. L. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego i zobowiązującego do przedłożenia w terminie do dnia 15.09.2003r. stosownych dokumentów, na które nie służyło zażalenie do organu II instancji. Stąd organ na etapie rozstrzygania sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej nie może się odnieść do w/w zarzutów. Inwestor, godząc się na wykonanie obowiązków nałożonych w ostatecznym postanowieniu z dnia [...].08.2003r., zaakceptował zastosowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., tryb zmierzający do legalizacji przedmiotowej inwestycji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego p. B. L. skarży w/w postanowienie z dnia [...].01.2004r. w sprawie wymierzenia mu opłaty legalizacyjnej w wysokości 15.000 zł. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].01.2004r. nr [...], nakazującą rozbiórkę wybudowanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skarżący przedstawia przebieg budowy prowadzonej przez kilkanaście lat na podstawie pozwolenia budowlanego z 1988r. Skarżący wywodzi, iż sam prowadził budowę, której tempo przeciągało się ze względu na brak pieniędzy, ale nigdy nie miał takich przerw w budowie, aby wygasło wydane mu pozwolenie. Skarżący twierdzi, że odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego wynikły nie z jego winy. Z przyczyn gospodarczych inwestor w miejsce projektowanego budynku inwentarskiego (obory) zbudował w istocie budynek gospodarczy. Skarżący przyznaje, że po wstrzymaniu robót budowlanych na jego zlecenie opracowano inwentaryzację istniejącego obiektu oraz wykonano nowy projekt.
W tej sytuacji skarżący wyraża zdziwienie, iż po przedłożeniu żądanych dokumentów i planów, nałożono na niego opłatę legalizacyjną 15.000 złotych za legalizację samowoli, której nie było. Skarżący przyznaje, iż popełnił odstępstwo od projektu, ale spodziewał się minimalnej kary. Skarżący podważa także zeznania swojej żony oraz p. H. R., sołtysa wsi P., co do przebiegu prac budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Organ wyjaśnił, iż ostateczne postanowienie z dnia [...].08.2003r., wydane w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 znowelizowanej ustawy – Prawo budowlane z 1994r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego i zobowiązujące do przedłożenia w terminie do dnia 15.09.2003r. stosownych dokumentów, zgodnie z art. 142 kpa może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji, a więc w przedmiotowej sprawie – od decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 lub art. 48 ust. 1 w/w znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Organ odwoławczy na etapie rozstrzygania sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej nie może się odnieść do merytorycznych zarzutów skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Wyjaśnić należy, iż skarga wniesiona przez p. B. L. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...].07.2004r. nr [...] została wyłączona do odrębnego rozpoznania i odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] maja 2004r. sygn. akt [...] jako, że została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, służących w postępowaniu administracyjnym.
Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie kwestia legalności postanowienia o wymierzeniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej.
Opłata legalizacyjna jest instrumentem finansowym, stosowanym w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Celem zmian wprowadzonych w art. 48 ust. 2-5 prawa budowlanego było stworzenie podstaw prawnych, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. Budowa prowadzona samowolnie może zostać zalegalizowana: 1) jeżeli jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz 2) jeżeli możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Warunkiem legalizacji jest wypełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy, a wymaganych do uzyskania pozwolenia budowlanego. Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ, oprócz zbadania dokumentów przedstawionych przez inwestora, ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 prawa budowlanego). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest zatem warunkiem skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej, albowiem w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Z przytoczonych uregulowań można wywnioskować, iż inwestor ma prawo do legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu warunków określonych w art. 48 ust. 2-5 prawa budowlanego; nie ciąży wszakże na nim obowiązek legalizacji samowoli, jeżeli warunków tych nie chce spełnić.
Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej ma charakter postępowania wpadkowego, prowadzonego w ramach procedury legalizacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, na które przysługuje odrębne zażalenie (art. 49 ust. 1 prawa budowlanego), a w konsekwencji i skarga do sądu administracyjnego. Ze względu na taki charakter postanowienia kontrola jego legalności sprowadza się do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przy uwzględnieniu treści przepisów art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty, stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. nr 120, poz. 1132). Wysokość ustalonej stawki opłaty wynosi 300 złotych.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją specyficzną, ponieważ skarżący zastosował się do treści postanowienia nakazującego przygotowanie odpowiedniej dokumentacji, umożliwiającej legalizację samowoli. Jak stwierdza organ, inwestor, godząc się na wykonanie obowiązków nałożonych w postanowieniu z [...].08.2003r. zaakceptował zastosowany przez inspektora nadzoru budowlanego tryb, zmierzający do legalizacji przedmiotowej inwestycji. Po wydaniu postanowienia o wymiarze opłaty legalizacyjnej skarżący zakwestionował, nie tylko ustalenie wysokości samej opłaty, lecz podważa samą podstawę procedury legalizacyjnej twierdząc, iż nie popełnił samowoli budowlanej. W konsekwencji skarżący nie uiścił opłaty legalizacyjnej w terminie, a organ, działając na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, wydał decyzję z [...].01.2004r. nakazującą dokonanie rozbiórki wykonanych bez pozwolenia elementów budynku inwentarskiego.
Jeżeli skarżący na etapie wymierzenia opłaty neguje podstawy całej procedury legalizacyjnej, której praktycznie bez zgody inwestora nie można prowadzić, to sprawa wraca do punktu wyjścia. Strona – inwestor rezygnuje niejako z przyznanego jej prawa do legalizacji samowoli budowlanej w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie w trybie zwykłym tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Od decyzji tej przysługują inwestorowi zwykłe środki zaskarżenia.
W takiej sytuacji Sąd, rozpoznając skargę na ostateczne postanowienie o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej ogranicza swoją kognicję do kontroli legalności ustalenia wysokości opłaty. Nie wypowiada się natomiast, wyprzedzająco, w kwestii zaistnienia samowoli budowlanej, jako przesłanki decyzji nakazującej rozbiórkę, ponieważ zostanie ona rozstrzygnięta w toku sprawy załatwianej w trybie zwykłym.
Samo ustalenie wysokości opłaty w kwocie 15.000 zł. jest niewątpliwie zgodne z prawem, albowiem kwota ta jest najniższą, możliwą wysokością opłaty. Skoro stawka opłaty ustalona przepisami w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynosi 300 złotych, a przy opłacie legalizacyjnej stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 prawa budowlanego), to najniższa opłata, będąca iloczynem tych liczb, wynosi właśnie 15.000 złotych Organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do obniżenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
W sytuacji odstąpienia od legalizacji samowoli budowlanej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę upada przyczyna pobrania od inwestora opłaty legalizacyjnej. Wobec pozostawiania zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym i podtrzymanie skargi przez pełnomocnika skarżącego inwestora, Sąd ocenił legalność postanowienia o ustaleniu opłaty.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).