II SA/Bk 1045/25

II SA/Bk 1045/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr WOP.7721.24.2025.ASN w przedmiocie obowiązku usunięcia nieprawidłowości i zakazu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk z dnia 4 marca 2025 r. numer NB.5144.2.2024.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2025 r. znak WOP.7721.24.2025.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk (dalej: PINB) z 4 marca 2025 r. znak NB.5144.2.2024, którą zakazano R. G., B. G., M. G., M. S., M. S., K. S. użytkowania wskazanych w decyzji przewodów kominowych i źródeł ciepła, instalacji gazowych i elektrycznych - w budynku kamienicy oraz oficynach północnej i południowej na działce nr [...] przy ulicy [...] Suwałkach, do czasu przedłożenia pozytywnych protokołów z kontroli okresowych stanu technicznego ww. instalacji i sprawdzenia stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki oraz jego otoczenia, potwierdzających możliwość użytkowania obiektu w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. W wyniku interwencji M. S. w dniu 20 lutego 2024 r. przeprowadzono kontrolę stanu technicznego kamienicy i dwóch oficyn (północnej i południowej) znajdujących się na działce nr [...] przy ulicy [...] w Suwałkach. Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją zdjęciową. Ustalono słaby stan techniczny budynku i oficyn, niepoddawanie obiektu remontom, liczne nieprawidłowości w stanie technicznym i estetycznym obiektu, brak protokołów kontroli okresowych stanu technicznego, brak książki obiektu budowlanego. Ustalono, że obiekt jest przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych.
Zawiadomieniem z 26 lutego 2024 r. PINB wszczął postępowanie "w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku kamienicy wraz z oficynami północną i południową".
Decyzją z 26 lutego 2024 r. znak NB.5144.2.2024, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), PINB nałożył na współwłaścicieli obiektu (R. G., B.G., M. G., M.S., M.S. i K. S.) obowiązek wykonania następujących czynności i robót: (-) zdemontowania nadbudowy główki kominowej i jej odmurowanie od poziomu połaci dachowej; (-) zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych liczników pomiarowych, puszek instalacyjnych, wiszących kabli elektrycznych, w budynku kamienicy i oficynach północnej i południowej; (-) wykonania ww. czynności pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, powiadomienia o wykonaniu czynności organu wraz z przedstawieniem protokołu kominiarskiego potwierdzającego drożność oraz szczelność przewodów kominowych wraz z oświadczeniem osoby o stosownych uprawnieniach potwierdzającym odmurowanie główki kominowej zgodnie ze sztuką budowlaną i normami; zakreślono terminy wykonania ww. obowiązków (niektóre jako niezwłoczne, niektóre przez wskazanie daty końcowej); zakazano użytkowania źródeł ciepła w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] podłączonych do komina zakończonego ww. główką kominową oraz zakazano użytkowania trzonu kuchennego w lokalu mieszkalnym nr [...] (zły stan techniczny).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.G.
Decyzją z 6 czerwca 2024 r. PWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązków (określił go na nowo jako do 31 sierpnia 2024 r.); w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy.
Wyrokiem z 12 września 2024 r. w sprawie II SA/Bk 448/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R.G. od decyzji PWINB z 6 czerwca 2024 r. Nie złożono wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, który jest prawomocny.
Z uwagi na niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji PINB z 26 lutego 2024 r. – wystosowano do współwłaścicieli upomnienia z 3 października 2024r., a następnie 31 października 2024 r. wystawiono sześć tytułów wykonawczych. W piśmie z 29 listopada 2024 r. PINB wskazał właścicielom, że niezrealizowanie obowiązków grozi nałożeniem grzywny w celu przymuszenia w wysokości do 10 000 zł.
III. Niezależnie od powyższego PINB podjął próbę wyegzekwowania od współwłaścicieli kamienicy przedstawienia protokołów kontroli okresowych obiektu (art. 62 p.b.). Pierwsze wezwania wystosowano 29 lutego 2024 r., jednak nie przyniosły one skutku. Następnie wystawiono mandaty karne i skierowano do sądu wnioski o ukaranie. Z akt sprawy wynika, że sąd wydał wyroki nakazowe, które stały się przedmiotem zaskarżenia.
W piśmie z 24 października 2024 r. PINB skierował do współwłaścicieli ponowne wezwania o przedłożenie dokumentów z kontroli okresowych obiektu. Z uwagi na niewykonanie obowiązków, wystawiono kolejne mandaty karne.
IV. Postanowieniem z 7 października 2024 r. znak NB.5144.2.2024 PINB zobowiązał również R.G., B.G., M.G., M. S., M. S. i K.S. do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku kamienicy z oficynami północną i południową, obrazującej jego stan techniczny z uwzględnieniem czy obiekt stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, sposobu wykonania robót zabezpieczających, sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z technicznie uzasadnionymi terminami wykonania robót. Zakreślił termin do 31 stycznia 2025 r.
V. W międzyczasie niektórzy współwłaściciele obiektu przedstawiali PINB własne stanowisko w sprawie wskazując na czym - w ich ocenie - polega problem z wykonaniem obowiązków i doprowadzeniem obiektu do należytego stanu. W pismach m.in. z 7 października 2024 r., z 19 listopada 2024 r., z 5 grudnia 2024 r. – R.G. wyjaśniał, że istnieje konflikt właścicielski, problem wynika m.in. z podłączenia pieco-kuchni w mieszkaniu nr [...]należącym do państwa S. do przewodu dymowego mieszkania nr [...]i zastosowania wentylacji mechanicznej; oświadczył, że to co mógł wykonać we własnym zakresie wykonał, a w pozostałym zakresie problem został usunięty przez kominiarza w czerwcu 2024 r. przez udrożnienie przewodu dymowego mieszkania nr [...].
Z akt sprawy wynika też, że przedłożono protokół kontroli instalacji gazowej sporządzony 28 listopada 2024 r. i dotyczący mieszkania nr [...].
W dniu 15 stycznia 2025 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, w trakcie której ustalono, że zakaz użytkowania źródeł ciepła jest przestrzegany, ogrzewanie lokalu nr [...]odbywa się piecykiem gazowym.
Wobec informacji R. G. o zdemontowaniu nadbudówki nad kominem jako realizacji jednego z obowiązków nałożonych decyzją PINB z 26 lutego 2024 r. – 25 lutego 2025 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu. Ustalono zdemontowanie nadbudowy na główce kominowej bez jej odbudowania, zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych większości liczników pomiarowych, usunięcie wiszących kabli energetycznych, prowizoryczne zabezpieczenie (taśmą samoprzylepną) części puszek instalacyjnych na klatce schodowej; wskazano na nieokazanie protokołu kominiarskiego i oświadczeń uprawnionych osób oraz protokołów kontroli okresowych obiektu, tj. niewykonanie obowiązków wymienionych w decyzji z 26 lutego 2024 r.
VI. 1. Decyzją z 4 marca 2025 r. PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b., zakazał R.G., B. G., M.G., M.S., M.S., K.S. użytkowania: (-) przewodów kominowych i źródeł ciepła (pieców kaflowych, trzonów kuchennych, kotłów), (-) instalacji gazowych (kuchenek i piecyków gazowych), (-) instalacji elektrycznych, znajdujących się w budynku kamienicy oraz oficynach północnej i południowej na działce nr [...] przy ulicy [...] w Suwałkach, do czasu przedłożenia pozytywnych protokołów z kontroli okresowych stanu technicznego: 1) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); 2) instalacji elektrycznej w zakresie sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów, 3) polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki oraz jego otoczenia, potwierdzających możliwość użytkowania obiektu wraz z instalacjami oraz przewodów kominowych w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. PINB wskazał w rozstrzygnięciu jakie kwalifikacje powinny mieć podmioty przeprowadzające kontrole stanu technicznego poszczególnych instalacji. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na występujące zagrożenie ludzi i mienia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał na wynikające z art. 62 ust. 1 p.b. obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w zakresie poddawania obiektu obowiązkowym okresowym kontrolom. Podkreślił, że z uwagi na lata użytkowania budynku kamienicy (blisko 200 lat) oraz oficyn (blisko 50 lat temu miały miejsce ich nadbudowy), jak również niepoddawanie obiektu w trakcie użytkowania okresowym kontrolom stanu technicznego - istnieją duże obawy o możliwość dalszego jego bezpiecznego użytkowania, w szczególności instalacji elektrycznych, gazowych, źródeł ciepła i przewodów kominowych. Zdaniem PINB właściciele nieruchomości lekceważąco podchodzą do nałożonych obowiązków wynikających z art. 62 p.b., nakładanych kar i wyroków Sądu Rejonowego w Suwałkach. Nie przedłożyli protokołów z kontroli okresowych stanu technicznego obiektu, za wyjątkiem: opinii kominiarskiej z 8 marca 2022 r. dotyczącej lokali nr [...],[...],[...]wskazującej na liczne nieprawidłowości i zły stan techniczny komina ponad dachem; protokołu z 28 listopada 2024 r. dotyczącego kontroli instalacji i aparatów gazowych w lokalu nr [...], dopuszczającego urządzenie do eksploatacji. Jak wskazał PINB całokształt powyższych okoliczności uprawniał organ do nałożenia obowiązków określonych w decyzji, z zakreśleniem rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na możliwość występowania bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.G. formułując prośbę o wstrzymanie zakazu użytkowania pieców i trzonów kuchennych oraz instalacji elektrycznych do 31 marca 2026 r. Wskazał, że w budynku mieszkają osoby w podeszłym wieku (ponad dziewięćdziesięcioletnie), w tym osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym. Nadto podczas kontroli nie stwierdzono żadnego zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi, a zakazy użytkowania wydano na podstawie braku dokumentów a nie stanu faktycznego. Zdaniem odwołującego właściciele nie lekceważą obowiązków, tylko ich wykonanie przekracza możliwości finansowe jakie posiadają. Zwrócił uwagę na rolny charakter działki nr [...].
3. Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2025 r. utrzymano w mocy decyzję PINB z 4 marca 2025 r. Organ odwoławczy wskazał na obowiązki właściciela obiektu budowlanego wynikające z art. 61 pkt 1 p.b., a także sformułowane w art. 62, 60b i 60c p.b. Ocenił, że prowadzone przez PINB postępowanie administracyjne wykazało, iż kamienica wraz z oficynami nie posiada żadnego z wymaganych tymi przepisami dokumentów (książki obiektu, protokołów kontroli okresowych). Jej stan techniczny pozostawia wiele do życzenia i wobec braku stosownych protokołów kontroli trudno jest ocenić ostatecznie, czy obiekt można bezpiecznie użytkować. PIWNB przyznał, że R.G. nieustannie przeprowadza prace konserwacyjne w budynku, jednakże są to drobne, interwencyjne naprawy. Niewątpliwie ww. zna gruntownie obiekt, jednak nie uprawnia to do sformułowania kompleksowej oceny obiektu i dopuszczenia do użytkowania poszczególnych instalacji bądź urządzeń, bez obawy zagrożenia życia lub mienia. Takiej oceny może dokonać jedynie osoba doświadczona, posiadająca uprawnienia w stosownym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązki właścicielskie wskazane w przepisach ustawy p.b. dotyczą wszystkich obywateli, także współwłaścicieli kamienicy przy ulicy [...] w Suwałkach. Niezrealizowanie tych obowiązków, brak dokumentów potwierdzających ogólny stan techniczny budynku wraz z oficynami uprawniały do wyłączenia z użytkowania poszczególnych jego elementów budzących najwięcej wątpliwości. Zakaz ich użytkowania obowiązuje do czasu przeprowadzenia przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia kontroli technicznej właściwej instalacji i przedłożenia protokołu kontroli, z którego będzie wynikać, że nadaje się ona do eksploatacji, bądź wymaga przeprowadzenia stosownych napraw. Nie wskazano terminu wykonania obowiązków; im szybciej właściciel bądź zarządca obiektu wykona zobowiązanie, tym szybciej będzie można przywrócić obiekt do użytkowania. Bezskuteczne są wnioski o wydłużenie terminu wykonania obowiązków. PWINB wskazał, że użytkowanie wyłączonych z użytkowania instalacji i urządzeń skutkuje ukaraniem grzywną, a nieprzedłożenie ekspertyzy technicznej wskazanej w postanowieniu z 7 października 2024 r. spowoduje podjęcie wykonania zastępczego.
Z powołaniem się na art. 66 ust. 1 i ust. 2 p.b. organ odwoławczy skonkludował, że zakaz użytkowania urządzeń i instalacji - wobec zaistniałych wątpliwości co do ich stanu technicznego – jest prawidłowy i nie ma podstaw do jego uchylenia. Zobowiązani do wykonania decyzji są wszyscy współwłaściciele kamienicy z oficynami (z uwagi na brak zniesienia współwłasności bez znaczenia jest procent udziału w nieruchomości).
VII. Skargę na decyzję PWINB z 25 kwietnia 2025 r. złożył do sądu administracyjnego R.G. Zwrócił uwagę, że zaskarżona obecnie decyzja dotyczy zupełnie innych zagadnień niż poprzednio wydane decyzje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 13 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego doprecyzował stanowisko i sformułował następujące zarzuty:
1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., przez zakazanie m.in. skarżącemu użytkowania wskazanych w decyzji urządzeń i elementów oraz instalacji, w sytuacji braku w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenia nieprawidłowości oraz braku zobowiązania do ich usunięcia i określenia terminu wykonania obowiązku;
2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wydania zakazu użytkowania wskazanych w decyzji urządzeń i elementów;
3) organowi drugiej instancji - naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzji PINB.
W ocenie skarżącego nieprawidłowo zastosowano w sprawie przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b., bowiem nie zostały stwierdzone nieprawidłowości obiektu budowlanego, które mogłyby zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, współwłaściciele nie zostali zobowiązani do usunięcia nieprawidłowości i nie zakreślono terminu na wykonanie tego obowiązku. Tym samym brak było przesłanek do zakazania im użytkowania elementów i instalacji wskazanych w decyzji. Jak wynika z orzecznictwa (skarżący powołał wyroki z 24 lutego 2009 r., II SA/Bk 747/08 oraz z 20 września 2022 r., II SA/Rz 452/22) zakaz użytkowania obiektu nie może stanowić samodzielnej treści decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 p.b.
Dalej skarżący wywodził, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polega na wywiedzeniu przez organy obaw dotyczących dalszego bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego z jego wieku oraz niewykonywania przez współwłaścicieli obowiązków wynikających z art. 62 p.b. Nie wykazano jednak, jakie konkretnie nieprawidłowości występują w obiekcie budowlanym, a także w jaki sposób obiekt ten lub jego użytkowanie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Nie wykazano również związku pomiędzy pogorszeniem stanu technicznego obiektu a powyższym zagrożeniem.
Podczas rozprawy w dniu 14 października 2025 r. strony podtrzymały stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
VIII. Skarga podlega uwzględnieniu.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), dalej: p.b.
1. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Przepis art. 66 ust. 1 p.b., oprócz sytuacji wskazanej w punkcie 1, wymienia jeszcze trzy inne, w których organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Są to: użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2); nieodpowiedni stan techniczny obiektu (pkt 3); powodowanie wyglądem obiektu oszpecenia otoczenia (pkt 4). Istotą tych regulacji jest uprawnienie i jednocześnie obowiązek organu nadzoru budowlanego nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego czy nieodpowiedniego sposobu użytkowania obiektu.
Decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. jest też decyzją związaną (organ "nakazuje" usunięcie nieprawidłowości). Stanowi ona konsekwencję niewywiązywania się przez właściciela lub zarządcę obiektu z obowiązków w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska, w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 p.b.). Inaczej rzecz ujmując, stwierdzenie nieprawidłowości wymienionych w art. 66 ust. 1 p.b. i obowiązek nakazania ich usunięcia jest procedurą służącą uzyskaniu od właściciela (lub zarządcy) wypełnienia jego podstawowych obowiązków związanych z utrzymywaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, wynikających z art. 61 p.b.
W przypadku art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., który jest podstawą decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej, chodzi o usunięcie nieprawidłowości, które mogły powstać na skutek zużycia obiektu w normalnym procesie eksploatacji (długotrwałości użytkowania, braku dbałości o obiekt, także nieprzeprowadzania obowiązkowych kontroli lub koniecznych napraw), jak i na skutek wystąpienia przyczyn nadzwyczajnych (uszkodzenia obiektu w wyniku działania sił przyrody) – oraz gdy nieusunięcie nieprawidłowości wywołuje stan zagrożenia życia, zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska (tak np. w wyroku z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 63/22, orzeczenia.nsa.gov.pl, a także A. Kosicki, tezy do art. 66 p.b., Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, dostępnym w Systemie Informacji Prawnej Lex, według stanu na 1 listopada 2024 r.).
Porównanie charakteru obowiązków właścicielskich wynikających z art. 61 p.b. z sytuacjami wymagającymi ingerencji organu nadzoru budowlanego wymienionymi w art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 p.b. prowadzi do wniosku, że ustawodawca zmierza do tego, aby skutkiem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. było wyeliminowanie nieprawidłowości a nie wyłącznie działania zapobiegawcze czy zabezpieczające bądź ochronne. Dlatego decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinna jednoznacznie identyfikować (opisywać) nieprawidłowości, z jednoczesną ich kwalifikacją na podstawie punktów 1- 4 oraz powinna jednoznacznie wskazywać, jakie konkretnie działania naprawcze powinien podjąć właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Inaczej rzecz ujmując wyraźne określenie czynności bądź prac i robót budowlanych, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać, powinno stanowić trzon decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. (vide wyroki wskazane w piśmie procesowym skarżącego z 13 października 2025 r.); podobnie jak zakreślenie konkretnego terminu na usunięcie nieprawidłowości. Brak zakreślenia terminu jest w orzecznictwie traktowany jako przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak A. Kosicki, teza 24 do art. 66 p.b., Prawo budowlane. Komentarz ...).
2. Stosownie zaś do treści art. 66 ust. 2 p.b., w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
Regulacja art. 66 ust. 2 p.b. przyznaje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do zakazania użytkowania obiektu (do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), jednak jako rozwiązanie fakultatywne, następcze wobec nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ma przy tym przeszkód, aby w jednej decyzji znalazł się nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 p.b.) oraz zakaz użytkowania obiektu (art. 66 ust. 2 p.b.). Relacja między art. 66 ust. 1 i ust. 2 p.b. nie pozwala jednak, aby zakaz użytkowania stanowił samodzielną bądź pierwszorzędną treść decyzji.
IX. W sprawie niniejszej powyższe wymagania nie zostały spełnione. Mimo że w podstawie prawnej decyzji powołano art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b., to w jej treści znajduje się wyłącznie zakaz użytkowania wskazanych źródeł ciepła i instalacji w budynku kamienicy i jego oficynach. Próżno szukać w rozstrzygnięciu decyzji nakazu usunięcia konkretnie wskazanych nieprawidłowości powodujących (mogących powodować) zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Próżno też szukać konkretnie wskazanego terminu usunięcia nieprawidłowości. A zatem decyzja nie zawiera elementów kluczowych dla zastosowanej podstawy prawnej, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b.
Roli nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może pełnić stwierdzenie decyzji, iż zakazuje się użytkowania wskazanych urządzeń "do czasu przedłożenia pozytywnych protokołów z kontroli okresowych stanu technicznego". Nie jest to bowiem ani sformułowanie wymaganego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazu, ani wskazanie terminu, w jakim nieprawidłowości mają być usunięte. Brak konkretnego wskazania nieprawidłowości jest tym bardziej zastanawiający, że organ identyfikuje stan obiektu jako na tyle poważny, że wymaga nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem decyzje obydwu instancji są w znacznej części sprawozdawcze, opisują dotychczasowy przebieg postępowania, podjęte czynności, natomiast nie wskazują konkretnych, podlegających usunięciu nieprawidłowości powodujących stan zagrożenia życia i zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zauważyć należy, że nieprzeprowadzanie okresowych kontroli obiektu czy brak posiadania książki obiektu nie wywołuje automatycznie i co do zasady zagrożenia dla dóbr takich jak zdrowie i życie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska. Oczywiście brak takich dokumentów świadczy o niewypełnianiu przez właściciela bądź zarządcę obiektu jego ustawowych obowiązków (art. 62 ust. 1 p.b., o czym niżej) i może się wiązać z istnieniem ww. zagrożeń, jednak dla wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. nieprawidłowości muszą być konkretnie zidentyfikowane i objęte nakazem usunięcia.
Sąd ma przy tym na uwadze, że akta administracyjne wskazują na słaby stan techniczny kamienicy i jej oficyn, czy budzące wątpliwości działanie przewodów, instalacji czy urządzeń. Sąd też dostrzega szeroko zakrojone działania PINB aby przymusić współwłaścicieli do realizowania ich obowiązków. Jednak tylko i wyłącznie na podstawie ogólnego opisu dotychczasowego postępowania i stwierdzanych różnymi kontrolami nieprawidłowości, niewskazanych konkretnie w zaskarżonej decyzji jako podlegających usunięciu (np. przez udrożnienie komina, zdemontowanie nieprawidłowo podpiętej wentylacji mechanicznej, usunięcia podłączenia pieco-kuchni do przewodu dymowego), a więc wyłącznie na podstawie ogólnie wynikającego z akt sprawy stanu obiektu – nie można wydać decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. A tym bardziej w oparciu o wynikające ogólnie z akt opisy nieprawidłowości czy obawy organu nie można na tej podstawie wydać decyzji, której głównym rozstrzygnięciem jest zakaz użytkowania obiektu lub jego części, bez enumeratywnego wymienienia konkretnych nieprawidłowości z zakreśleniem terminu ich usunięcia.
Roli terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wymaganego w art. 66 ust. 1 p.b., nie może pełnić nadanie decyzji (jako całości) rygoru natychmiastowej wykonalności. Zrozumiałe jest, że organ nadzoru budowlanego chciał osiągnąć efekt w postaci natychmiastowego wejścia w życie zakazu użytkowania obiektu (jego części) oraz efekt w postaci zmobilizowania zobowiązanych do niezwłocznego przedłożenia protokołów kontroli okresowych obiektu. Jednakże pozostawienie decyzji w tym kształcie powoduje, że powstają wątpliwości odnośnie terminu, w którym można skierować decyzję do egzekucji. Takie wątpliwości nie powstałyby, jeśli decyzja zawierałaby jednoznaczne wskazanie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Z powyższych względów ocenić należy zaskarżoną decyzję jako istotnie naruszającą przepisy prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. i przepisy prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co ma w istocie znaczący wpływ na wynik sprawy.
X. W ocenie też sądu nie ma wątpliwości, że współwłaściciele kamienicy z oficynami są zobowiązani do przedstawienia protokołów przeprowadzenia okresowych kontroli urządzeń i instalacji. Wynika to z art. 62 ust. 1 p.b., zgodnie z którym obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontrolom wymienionym w punktach 1-4a p.b., w tym corocznej kontroli instalacji gazowych i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) oraz kontroli co pięć lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz otoczenia (w tym badaniu instalacji elektrycznej i piorunochronnej). Odnośnie tego obowiązku prowadzone było postępowanie mandatowe.
Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 3 p.b. organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W przepisach art. 66 ust. 4, 5 i 6 p.b. wskazano, jakie kwalifikacje powinny posiadać osoby przeprowadzające kontrole, o których mowa w ust. 1.
Z rozstrzygnięcia PINB z 4 marca 2025 r. wynika, że wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 p.b. – organ zobowiązał współwłaścicieli do zrealizowania kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 p.b., a więc faktycznie zastosował tryb z art. 62 ust. 3 p.b. W ocenie jednak sądu tryb z art. 62 ust. 3 p.b. jest innym, odrębnym trybem decyzyjnym niż wynikający z art. 66 p.b. Każdy z nich musi być zrealizowany w sposób prawidłowy. Co do zasady organ nadzoru budowlanego decyduje na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. o obowiązku przeprowadzenia kontroli (ewentualnie sporządzenia ekspertyzy), jako etapu prowadzącego do zidentyfikowania nieprawidłowości podlegających usunięciu w trybie art. 66 ust. 1 i 2 p.b. Jeśli jednak, w ocenie sądu, organ nadzoru budowlanego widzi potrzebę natychmiastowego zakazania użytkowania obiektu lub jego części na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. (z uwagi na to, że nieprawidłowości kwalifikują się z ust. 1 pkt 1 oraz wymagają niezwłocznej reakcji), to powinien to uczynić w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. formułującej nakaz usunięcia konkretnych, sprecyzowanych, dokładnie wskazanych nieprawidłowości (wskazując czynności, roboty bądź prace, które mają być wykonane) oraz zakazać użytkowania obiektu lub jego części do czasu ich usunięcia na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. Nie realizuje w takim przypadku ochronnego celu z art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. zakazywanie użytkowania obiektu do czasu przeprowadzenia kontroli okresowych z art. 62 ust. 3 w związku z ust. 1 p.b., jeśli te kontrole dopiero mają zidentyfikować konkretne zagrożenie.
Reasumując powyższe, sąd co do zasady nie stwierdza przeciwwskazań do łączenia trybów z art. 62 ust. 3 p.b. oraz art. 66 ust. 1 i 2 p.b., z tym jednakże zastrzeżeniem, że w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. i stwierdzenia konieczności natychmiastowego zakazania użytkowania obiektu lub jego części – decyzja musi identyfikować konkretne prace budowlane, czynności bądź roboty, które adresat jest zobowiązany wykonać. Wyłączenie z użytkowania nie może bowiem poprzedzać nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. A taka nieprawidłowa sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, w której orzeczono zakaz użytkowania na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. do czasu przedstawienia protokołów mających dopiero identyfikować nieprawidłowości, które będą podlegały usunięciu w przyszłości (por. np. wyrok z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 63/22).
Zauważyć również trzeba, że postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w użytkowaniu, utrzymaniu lub w stanie technicznym obiektu prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 i ust. 2 p.b.). Są to wyspecjalizowane organy administracji publicznej, których zadaniem jest m.in. kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.), a także wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i ust. 2 p.b.). Stosownie do treści art. 81 ust. 4 p.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (vide wyrok w sprawie II OSK 308017 z 6 listopada 2019 r., orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy nadzoru budowlanego posiadają więc co do zasady wystarczające kompetencje, aby w pierwszej kolejności we własnym zakresie ustalać nieprawidłowości podlegające usunięciu w trybie art. 66 ust. 1 p.b. i ewentualnie zakazywać użytkowania obiektu lub jego części. Nie wyklucza to zastosowania art. 62 ust. 3 p.b., jednak powinno wynikać z rozstrzygnięcia, dlaczego wiedza organów w konkretnym przypadku jest niewystarczająca i konieczne jest sięgnięcie do opinii specjalisty.
XI. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej sądu. Jeśli podtrzymają konieczność zakazania użytkowania kamienicy wraz z oficynami, uczynią to wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 2 p.b., ale wskazującą konkretne nieprawidłowości podlegające usunięciu i zakreślą termin na wykonanie tych robót. Jeśli jednak wydanie ww. decyzji nie jest możliwe bez sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej, najpierw wydadzą decyzję na podstawie art. 62 ust. 3 p.b., bądź – doprowadzą do wyegzekwowania postanowienia z 7 października 2024 r. zobowiązującego współwłaścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 i 3 p.b. Mieć bowiem należy na uwadze, że niewywiązywanie się z obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej może skutkować wykonaniem zastępczym na zasadzie art. 81c ust. 4 p.b. na koszt osoby zobowiązanej do dostarczenia dokumentów.
Podkreślić należy, że to organ decyduje, czy ustalenie stanu faktycznego wymaga zasięgnięcia opinii lub sporządzenia ekspertyzy technicznej, czy też sam organ taki stan może ustalić we własnym zakresie. Działania organu zależą od okoliczności sprawy, w której obowiązek został nałożony. Muszą być jednak należycie uargumentowane.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika.