II SA/Bk 1044/25

II SA/Bk 1044/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 20 oraz art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Gminy Piątnica z dnia 28 grudnia 2007 r. nr 75/XIII/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Piątnica obejmującego obszar Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi 1. stwierdza nieważność § 21 ustęp 4 punkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do zakazu lokalizacji nowej zabudowy na nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie N. gmina Piątnica; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy Piątnica na rzecz skarżącego T. G. kwotę 814,00 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
T. G. (dalej powoływany jako "Skarżący") w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do tut. Sądu uchwałę Nr 75/XIII/07 Rady Gminy Piątnica z dnia 28 grudnia 2007 r. zmienioną uchwałami Nr 129/XXVII/2013 z dnia 28 marca 2013r. oraz Nr 7/III/2014 z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Piątnica obejmującego obszar Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi (dalej również: "m.p.z.p.").
Wskazanej uchwale w kontekście jej zapisu §21 ust. 4 pkt 2 zarzucił naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej powoływanej jako:" u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w szczególności zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy należącej do niego działki o nr ewid. gr. [...], obręb [...], gm. Piątnica;
2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w gminie Piątnica poprzez ustalenie dla nieruchomości stanowiących własność Skarżącego, całkowitego zakazu zabudowy obiektów, w porównaniu do nieruchomości nieobjętych planem miejscowym, a położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właściciela gruntów;
3) art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie, a następnie uchwalenie planu miejscowego w sposób niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piątnica przyjętego uchwałą Nr 205/XXVIII/02 Rady Gminy Piątnica z dnia 31 stycznia 2002r. (dalej powoływane jako "Studium"), co polegało w szczególności na zignorowaniu przewidzianych w Studium koncepcji rozwoju terenów rolniczych gminy Piątnica, w tym rozwoju infrastrukturalnego terenów rolniczych, założeń modernizacji i rozbudowy zaplecza gospodarczego indywidualnych gospodarstw rolnych, dostosowania produkcji do uwarunkowań ekonomicznych - i mimo tych założeń wprowadzenie w m.p.z.p. na terenach rolnych całkowitego zakazu realizacji nowej zabudowy;
4) art. 1 ust. 2 pkt 3) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3) u.p.z.p. poprzez błędną interpretację parametrów środowiskowych gruntu, a także zaleceń w zakresie zagospodarowania przestrzennego wynikających z dokumentów obowiązujących w dacie uchwalania m.p.z.p. co spowodowało wprowadzenie do planu niewynikających z tych parametrów i zaleceń zakazów - w tym całkowitego zakazu zabudowy dla terenów rolniczych.
Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź co najmniej w części dotyczącej działki należącej do Skarżącego o nr geod. [...], obręb [...] położona gminie Piątnica (identyfikator: [...].
W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że ma interes prawny do wniesienia skargi albowiem jest właścicielem działki o nr geod. [...], obręb [...] położonej w gminie Piątnica, a działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem R (tereny użytkowania rolnego - tereny w strefie krawędziowej i wysoczyznowej) i na wskazanym terenie, zgodnie z § 21 ust. 4 pkt 2 planu, ustalone został zakaz lokalizacji nowej zabudowy, z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji związanej z gospodarką rolną. Dalej Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność rolniczą (gospodarstwo rolniczo-ogrodnicze specjalizujące się w produkcji roślin ozdobnych i warzyw), a na ww. działce uprawiane i zbierane są warzywa. Autor skargi podkreślił, że Skarżący ubiega się o objęcie wsparciem w ramach programu Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych, a dokładnie o "Wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych itp,", w ramach którego złożył wniosek o dofinansowanie hali magazynowej i linii sortująco-myjącej do warzyw, która to inwestycja miałaby być zlokalizowana na działce nr [...]. Przewidziany zaś w § 21 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p. zakaz jakiekolwiek zabudowy na działce Skarżącego hamuje proces inwestycyjny na tym terenie, albowiem planowana inwestycja nie mieści się w kategorii obiektów tj. urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji związanej z gospodarką rolną.
Na tym tle pełnomocnik Skarżącego sformułował podstawy zarzut kierowany względem skarżonego MPZP, a mianowicie zarzut nadużycia władztwa planistycznego skutkującego nieuprawnionym i nieproporcjonalnym naruszeniem prawa własności. Podkreślił, że Gmina ma obowiązek unikać arbitralnego i nierównego wobec różnych podmiotów wprowadzania takich ustaleń, które naruszałyby ich prawa, w szczególności własności, a jednocześnie ma obowiązek wykazać, że ograniczenia, które wprowadza w planie miejscowym są uzasadnione, co może być udokumentowane w trakcie procedury planistycznej. Zdaniem Skarżącego w niniejszej sytuacji brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy terenów rolniczych, nawet w sytuacji, gdy tereny te położone są na terenie chronionym przyrodniczo. Tym bardziej, że zakaz ustanowiony w zakwestionowanych przepisach m.p.z.p. ma charakter globalny i absolutny, nie przyjmujący stopniowania, a więc ograniczenia stopniowego, obszarowego czy procentowego. O ile elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, dużo bardziej zrozumiałe, byłoby wprowadzenie na przedmiotowym terenie ograniczeń w intensywności zabudowy, parametrach technicznych budowy, którą można, a której nie można realizować. Niezrozumiałe i krzywdzące z perspektywy właścicieli, jest natomiast takie ograniczenie, które w sposób zupełny wyłącza możliwość jakiejkolwiek zabudowy, na tak znaczących powierzchniach terenu.
Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia zasady równości autor skargi podkreślił, że doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej, w której znalazł się Skarżący, względem sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych w niedalekiej odległości od jego działki o nr [...]. Rada Gminy Piątnica w zaskarżonym planie ustaliła na terenie oznaczonym symbolem R całkowity zakaz zabudowy, jednocześnie nie objęła tym terenem wszystkich nieruchomości sąsiednich, a część z nich (np. graniczące od północnego wschodu z działką [...]) pozostały poza granicami planu miejscowego, wobec czego w tym przypadku, zakaz przewidziany dla terenów R nie obowiązuje. Zdaniem Skarżącego również nieruchomości położone na terenie Parku Krajobrazowego, a objęte ustaleniami planu, położone względem działki [...] w kierunku południowo-zachodnim (a zatem w kierunku centralnej osi chronionej przez Park Krajobrazowy - rzeki Narwi) zostały oznaczone symbolami planistycznymi takimi jak MN, RM, RM-MN, czy U, które przewidują znacznie łagodniejsze formy zakazów lokalizowania zabudowy. Przykładowo, tereny oznaczone symbolem RM, według ustaleń szczegółowych MPZP mają przeznaczenie podstawowe; zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, a dopuszczalne przeznaczenie przewiduje: agroturystykę, usługi dla ludności: handlu, rzemiosła i innej działalności nieuciążliwej, urządzenia infrastruktury technicznej. Również niedaleko położone tereny oznaczone symbolem RM-MN jako przeznaczenie podstawowe przewiduje zabudowę mieszaną: zagrodowa w gospodarstwach rolnych i agroturystycznych i mieszkaniowa jednorodzinna. Powyższe zdaniem wnoszącego skargę powoduje, że z nieuzasadnionych przyczyn, właściciele gruntów położonych względem siebie w bardzo bliskiej odległości, a jednocześnie gruntów o bardzo podobnych parametrach fizycznych, mogą albo realizować zabudowę zagrodową lub mieszkaniową, albo nie mogą realizować żadnej zabudowy, nawet takiej związanej z rozwojem i modernizacją prowadzonego gospodarstwa rolnego.
W zakresie zarzutu niezgodności uchwalonego planu z obowiązującym w Gminie Piątnica Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym w 2002 roku (zmienionym w latach 2006, 2011, 2012, 2014, 2018 oraz w roku 2020), Skarżący zwrócił uwagę, że samej treści aktualnie obowiązującej wersji Studium brak jest ustaleń w zakresie form ochrony przewidzianych na w/w obszarach. Brak jest zakazów zabudowy przedmiotowego terenu, ani przesłanek usprawiedliwiających wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia prawa własności.
Końcowo autor skargi podkreślił, że również z analizy dokumentów dotyczących ochrony środowiska (w tym Planu Ochrony Parku z 2003 r., aktualnego planu ochrony, obszarów Natura 2000 oraz prognozy oddziaływania na środowisko) nie wynika całkowity zakaz zabudowy na omawianym terenie. Dokumenty te koncentrują się na ograniczeniu urbanizacji i wprowadzają określone warunki zabudowy (np. wymóg stosowania ekologicznych rozwiązań, ochronę gleb, minimalizację wpływu na przyrodę), ale nie wykluczają możliwości realizacji obiektów związanych z rolnictwem. W szczególności dopuszczalna jest zabudowa służąca gospodarce rolnej (np. budynki gospodarcze, magazyny, tunele foliowe), pod warunkiem zachowania zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony walorów przyrodniczych. Zakaz zabudowy wprowadzony w MPZP nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących dokumentach środowiskowych, które wskazują raczej na konieczność odpowiedniego dostosowania inwestycji do lokalnych uwarunkowań. Ponadto, Studium gminy Piątnica wyraźnie zakłada modernizację i restrukturyzację obszarów wiejskich, w tym rozbudowę zaplecza gospodarczego gospodarstw rolnych oraz dostosowanie produkcji do wymogów rynkowych i unijnych. Wskazuje to na konieczność rozwoju infrastruktury rolniczej, w tym budowy nowych obiektów służących rolnictwu. Tym samym, całkowity zakaz zabudowy wprowadzony w MPZP stoi w sprzeczności nie tylko z dokumentacją środowiskową, ale także z celami rozwojowymi gminy.
W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że uchwała której dotyczy skarga, została podjęta w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z zachowaniem trybu określonego w u.p.z.p. W toku procedury planistycznej zapewniono przewidziane ustawowo formy udziału społeczeństwa, projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu, co zostało należycie udokumentowane, a uwagi wniesione w toku procedury zostały rozpatrzone zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Odpowiadając zaś na zarzuty skargi organ wyjaśnił, że ograniczenia dotyczące działki o nr [...] wynikają z uzasadnionych przesłanek merytorycznych, takich jak ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych oraz ładu przestrzennego, a także konieczność zapewnienia spójności ustaleń planistycznych dla całego obszaru objętego planem. Działka ta znajduje się w obszarze, dla którego w ramach analiz planistycznych nie przewidziano możliwości wprowadzenia nowej zabudowy, w tym zabudowy związanej z działalnością rolniczą, ze względu na powyższe uwarunkowania.
W ocenie organu nie doszło również do naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności ani zasady proporcjonalności, ponieważ ograniczenia wprowadzane w drodze planu miejscowego są zgodne z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP mają podstawę ustawową, służą ochronie interesu publicznego i są adekwatne do celu, jakiemu mają służyć. Ograniczenie możliwości zabudowy nie prowadzi do wywłaszczenia, a jedynie do ukształtowania sposobu korzystania z nieruchomości w granicach prawa, co znajduje umocowanie także w art. 140 K.c. Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości. Zróżnicowanie sytuacji prawnej gruntów położonych w obszarze objętym planem miejscowym w stosunku do gruntów nieobjętych takim planem jest zgodne z przepisami ustawy planistycznej. Nie może być uznane za dyskryminujące, ponieważ plan miejscowy jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, którego treść kształtowana jest przez konkretne uwarunkowania przestrzenne i merytoryczne. Organ nie działał w sposób uznaniowy, lecz kierował się zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz przeprowadzonymi analizami planistycznymi.
W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2025r. pełnomocnik Skarżącego zmodyfikowała skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały nr 75/XIII/07 Rady Gminy Piątnica z dnia 28 grudnia 2007r. w części dotyczącej działki należącej do Skarżącego, tj. działki o nr geod. [...], obręb [...], gmina Piątnica.
Na rozprawie w dniu 4 września 2025r. pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że u podstaw wprowadzenia zakazu zabudowy legło bezpośrednie sąsiedztwo z otuliną Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego, czyli walory środowiskowo – przyrodnicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy postanowienie § 21 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, wprowadzające w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia R (tereny w strefie krawędziowej i wysoczyznowej) zakaz lokalizacji nowej zabudowy, nie narusza granic tzw. władztwa planistycznego gminy ingerując niezasadnie w istotę prawa własności Skarżącego do będącej jego własnością działki rolnej o nr [...], obręb [...], gmina Piątnica, a także czy regulacja tam zawarta nie jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Piątnica przyjętego uchwałą Nr 205/XXVIII/02 Rady Gminy Piątnica z dnia 31 stycznia 2002r., jak wymaga tego art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W analizowanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący jest właścicielem działki o nr [...], obręb [...], gmina Piątnica. Nieruchomość ta znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem R, co oznacza tereny użytkowania rolnego (tereny w strefie krawędziowej i wysoczyznowej) i na wskazanym terenie, zgodnie z przywołanym wyżej §21 ust. 4 pkt 2 planu wprowadzony został zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolniczo-ogrodnicze specjalizujące się w produkcji roślin ozdobnych i warzyw i niezbędną dla rozwoju jego działalności inwestycją jest wykonanie niewielkiej zabudowy związanej bezpośrednio z produkcją rolną. Skarżący ubiega się o objęcie wsparciem w ramach programu inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych, w ramach którego złożył wniosek o dofinansowanie hali magazynowej i linii sortująco-myjącej do warzyw, która to inwestycja miałaby być zlokalizowana na działce nr [...].
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji gdy ustalenia m.p.z.p. kształtują treść prawa własności (art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) to właściciel nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym m.p.z.p. ma co do zasady własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu w odniesieniu do tej nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący jako właściciel działki o nr geod. [...] ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi.
W rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu prawnego Skarżący upatruje we wprowadzeniu na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem przeznaczenia R – całkowitego zakazu nowej zabudowy, za wyjątkiem lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji związanej z gospodarką leśną. Skarżący wywodzi, że przewidziane w planie wykluczenie zabudowy naruszyło przysługujące mu prawo własności w sposób nieproporcjonalny, co świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę (zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie wnoszącego skargę wadliwość wskazanego powyżej zakazu nowej zabudowy wynika też z tego, że nie został on oparty na przesłankach, takich jak ochrona środowiska, albowiem z analizy dokumentów dotyczących ochrony środowiska (w tym Planu Ochrony Parku z 2003 r., aktualnego planu ochrony, obszarów Natura 2000 oraz prognozy oddziaływania na środowisko) nie wynika całkowity zakaz zabudowy na omawianym terenie, co świadczy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.
Zdaniem Skarżącego wprowadzone rozwiązanie planistyczne narusza też art. 9 ust. 4 u.p.z.p., albowiem doszło do ograniczenia zagospodarowania terenu w sposób nie odpowiadający Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Piątnica przyjętego uchwałą Nr 205/XXVIII/02 Rady Gminy Piątnica z dnia 31 stycznia 2002r., które wprost zakłada na tym terenie modernizację i restrukturyzację obszarów wiejskich, w tym rozbudowę zaplecza gospodarczego gospodarstw rolnych oraz dostosowanie produkcji do wymogów rynkowych i unijnych.
Organ stanął z kolei na stanowisku (zostało one wyrażone w odpowiedzi na skargę), że wprowadzony zakaz wynika z uzasadnionych uwarunkowań merytorycznych, tj. ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych oraz ładu przestrzennego, a także konieczność zapewnienia spójności ustaleń planistycznych dla całego obszaru objętego planem.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały przy tak przedstawionej argumentacji stron, Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że Rada Gminy Piątnica dopuściła się naruszenia powyżej wskazanych przepisów podczas uchwalania zaskarżonego planu, w związku z czym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co z kolei stanowi przesłankę dla stwierdzenia nieważności jego postanowień. Niewątpliwie kwestionowane rozwiązanie planu (§ 21 ust. 4 pkt 2), które ma charakter globalny i absolutny, nie przyjmujący stopniowania (obszarowego czy procentowego) wprowadzając zakaz lokalizacji nowej zabudowy, doprowadziło do wyłączenia z prawa własności przysługującego Skarżącemu jako właścicielowi prawa do zabudowy działki według własnej woli.
Jak wynika zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (czyli przyjęcia ustaleń niezgodnych z przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami innych ustaw materialnoprawnych), istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, innych załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Skarżący nie zarzucił wprawdzie naruszenia trybu uchwalania zaskarżonego tym niemniej z uwagi na fakt, że aktualnie skarżona uchwała nie była przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej, skład orzekający w niniejszym postępowaniu zobligowany był do zbadania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, tj. do naruszenia sekwencji czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej i wskazanych w art. 17 u.p.z.p. Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. Szczegółowa analiza kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad. Stąd też Sąd uznał, że procedura sporządzania planu miejscowego została przeprowadzona poprawnie i zgodnie z przepisami ustawy, a skład orzekający nie dopatrzył się istotnych uchybień w tym zakresie.
W tym miejscu należy też zaakcentować, że zakwestionowany plan uchwalony został w dniu 28 grudnia 2007r., natomiast obowiązek uzasadniania podjętych w sprawie planu uchwał wprowadziła ustawa zmieniająca u.p.z.p. z dnia 9 października 2015 r., która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r. Wbrew zatem przekonaniu pełnomocnika Skarżącego kontrolowana uchwała nie narusza art. 15 u.p.z.p. w tym zakresie. Nie ulega jednak wątpliwości, że Gmina Piątnica winna była uzasadnienie wprowadzonych i zakwestionowanych aktualnie zapisów przedstawić najpóźniej na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę (wskazane było to również w odpowiedzi na złożone przez stronę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Obowiązkowi temu Gmina w ocenie Sądu nie sprostała, podając ogólnie, że ograniczenie zabudowy na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia - R, na którym zlokalizowana jest też działka nr [...], wynikają z uzasadnionych przesłanek merytorycznych, takich jak ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych oraz ładu przestrzennego, a także konieczność zapewnienia spójności ustaleń planistycznych dla całego obszaru objętego planem. Również na rozprawie w dniu 4 września 2025r. pełnomocnik organu nie uzupełniła wskazanej argumentacji, podając jedynie, że u podstaw wprowadzonego zakazu zabudowy legło bezpośrednie sąsiedztwo z otuliną Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego, czyli walory środowiskowo – przyrodnicze. W efekcie ocena zaskarżonych postanowień planu oparta została o zgromadzoną w sprawie dokumentację oraz stanowisko strony skarżącej.
W ocenie Sadu, powyższa regulacja planu (§ 21 ust. 4 pkt 2) nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zakaz lokalizacji nowej zabudowy w obszarze działki Skarżącego w granicach terenu oznaczonego symbolem R trudno bronić z powołaniem na uzasadnione przesłanki merytoryczne, czyli ochronę walorów przyrodniczych, krajobrazowych oraz ładu przestrzennego. Wbrew bowiem stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę i w czasie rozprawy przed tutejszym Sądem, organ planistyczny nie wykazał, aby uzasadnione interesem publicznym było tak drastyczne (bo mające charakter globalny i absolutny, nie przyjmujący stopniowania) ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich Skarżącego. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać wskazane przez Gminę walory przyrodnicze. Otóż nie ulega wątpliwości, że nieruchomość Skarżącego znajduje się na terenie Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi i na datę uchwalania m.p.z.p. w związku z tą formą ochrony przyrody obowiązywały dwa akty prawne, tj. rozporządzenie Nr 3/06 Wojewody Podlaskiego z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi oraz rozporządzenie Nr 11/03 Wojewody Podlaskiego z 24 kwietnia 2003 w sprawie ustanowienia planu ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi. Nie budzi też wątpliwości, ze zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stąd też ustalenia w/w dokumentów, a także umiejscowienie przedmiotowej nieruchomości na terenie Parku Krajobrazowego miało wpływ na kształt i treść uchwalonego w 2007 roku m.p.z.p.
Jak słusznie jednak dowiódł pełnomocnik Skarżącego w rozporządzeniu Nr 26/02 Wojewody Podlaskiego z 24 kwietnia 2003 w sprawie ustanowienia planu ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi brak jest regulacji uzasadniających wprowadzony zakaz. Z zawartych w tym dokumencie ustaleń planu ochrony parku, ogólnych zasad ochrony a także wniosków zawartych w końcowej części dokumentu nie wynika generalny zakaz zabudowy terenów parku, a tym bardziej jego strefy wysoczyznowej, której należy się stopniowo najniższy zakres ochrony. Plan skupia się na ograniczeniu urbanizacji terenu, nie zakazuje jednak w żadnym stopniu kształtowania nowej zabudowy, a nawet wskazuje parametry dla zabudowy, która mogłaby zostać dopuszczona. Plan ochrony Parku akcentuje dodatkowo, że zasadne jest zmierzanie ku koncentracji gospodarstw rolnych, a zatem stawia nacisk na ich rozwój w szczególności w kontekście rolnictwa zintegrowanego i ekologicznego. Również w rozporządzeniu nr 3/06 Wojewody Podlaskiego z 23 maja 2006 r. zmieniającym rozporządzenie z 2003r., które obowiązywało w dacie uchwalania m.p.z.p. brak jest wskazań co do jakiegokolwiek zakazu zabudowy przedmiotowego terenu. Rozporządzenie ustanawiające park krajobrazowy wprowadzało określone zakazy związane z ochroną przyrody, jednak posługiwało się przy tym kryterium racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, wodnej i rybackiej. Tym samym celem twórców parku nie było całkowite zahamowanie działalności rolniczej, lecz jedynie jej ograniczenie w takim stopniu, aby nie prowadziła do degradacji przyrody. Tym samym, skoro rozporządzenie nie wykluczało prowadzenia działalności rolniczej na obszarze parku, to nie można wywodzić z niego intencji całkowitego wyłączenia tych terenów z możliwości zabudowy, w szczególności zagrodowej.
Teren, na którym znajduje się działka Skarżącego, objęty jest dwoma innymi formami ochrony przyrody w ramach programu Natura 2000, tj. Obszar specjalnej ochrony ptaków "Przełomowa Dolina Narwi" oraz Specjalny obszar ochrony siedlisk "Ostoja Narwiańska". Tym niemniej na datę uchwalania kontrolowanego m.p.z.p. nie obowiązywały plany ochronne. W zakresie pierwszej z ww. regulacji plan ochronny został zawarty w uchwale Sejmiku Wojewódzkiego nr III/20/11 z 2011 r., natomiast w zakresie "Ostoja Narwiańska" plan ochronny został uchwalony dopiero w 2013 r. Co istotne, na co trafnie zwraca uwagę autor skargi, żadna z w/w form ochrony przyrody w ramach programu Natura 2000 nie przewidywała i nie przewiduje zakazu zabudowy, a koncentrują się jedynie na ochronie poszczególnych gatunków roślin i zwierząt. W kontekście ww. dokumentów brak jest jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla wprowadzonego całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości o charakterze rolnym.
Sąd wziął także pod uwagę obowiązujące w Gminie Piątnica Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalone w 2002 r. i zmieniane w latach 2006, 2011, 2012, 2014 i dwukrotnie w 2018 oraz w 2020 roku. Późniejsze zmiany nie wpływały jednak w sposób istotny na przedmiot sprawy. Z analizy rysunku graficznego ww. Studium, którą to okoliczność przyznał też pełnomocnik Skarżącego podczas rozprawy, wynika że działka Skarżącego o nr [...] położona jest w jednostce strukturalnej II – Jednostka ekologiczno – turystyczna, która to jednostka wyróżnia się wysokimi walorami krajobrazu naturalnego, tym niemniej podstawową funkcją tej jednostki jest rolnictwo wykorzystujące uwarunkowania środowiska przyrodniczego i wysoką jakość przestrzeni produkcyjnej oraz turystyka (pkt 3.1.2. Studium). Ponadto główne kierunki rozwoju jednostki to m.in. rozwój rolnictwa ekologicznego i poprawa funkcjonowania zabudowy zagrodowej. W tych okolicznościach, skoro Studium wprost przewiduje funkcjonowanie zabudowy zagrodowej to wprowadzony na terenach rolnych zakaz zabudowy jawi się jako sprzeczny z celami rozwojowymi wskazanymi w tym dokumencie. Zatem m.p.z.p. w omówionej części został podjęty z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy, tj. władztwa planistycznego.
W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo Gminy Piątnica do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie zasad zagospodarowania terenu działki Skarżącego, zakazując na nim jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te Gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Oczywiście nie oznacza to, że co do zasady gmina nie jest uprawniona do wprowadzania zakazów zabudowy, tym niemniej skoro jest to zakaz restrykcyjny, który ingeruje w istotę prawa własności, to już z samego tego faktu powinien być należcie i przekonująco uzasadniony, a już w szczególności, gdy wyłączenie z zabudowy dotyczy wszelkich obiektów związanych nawet z wiodącą funkcją terenu, a w rozważanym przypadku – z rolnictwem. Takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło.
Było to natomiast o tyle istotne, że – jak trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik Skarżącego – nieruchomości położone na terenie Parku Krajobrazowego, a objęte ustaleniami m.p.z.p., położone względem działki [...] w kierunku południowo-zachodnim (a zatem w kierunku centralnej osi chronionej przez Park Krajobrazowy - rzeki Narwi) zostały oznaczone symbolami planistycznymi takimi jak MN, RM, RM-MN, czy U, które przewidują znacznie łagodniejsze formy zakazów lokalizowania zabudowy. Przykładowo, tereny oznaczone symbolem RM, według ustaleń szczegółowych m.p.z.p. mają przeznaczenie podstawowe; zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, a dopuszczalne przeznaczenie przewiduje: agroturystykę, usługi dla ludności: handlu, rzemiosła i innej działalności nieuciążliwej, urządzenia infrastruktury technicznej (§ 22 m.p.z.p.). Również niedaleko położone tereny oznaczone symbolem RM-MN jako przeznaczenie podstawowe przewiduje zabudowę mieszaną: zagrodowa w gospodarstwach rolnych i agroturystycznych i mieszkaniowa jednorodzinna (§23 m.p.z.p.). Powyższe zestawienie dowodzi, że właściciele gruntów położonych względem siebie w bardzo bliskiej odległości, a jednocześnie gruntów o bardzo podobnych parametrach fizycznych, mogą albo realizować zabudowę zagrodową lub mieszkaniową, albo nie mogą realizować żadnej zabudowy, nawet takiej związanej z rozwojem i modernizacją prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jak też zasadnie zwraca uwagę autor skargi, ustalenia te wydają się wprost sprzeczne z zasadą, że tereny położone bliżej głównej osi Parku Krajobrazowego, tj. doliny rzeki Narew i samej rzeki, powinny podlegać ściślejszym regulacjom, przy czym tuż przy samej rzece, jeszcze na terenie Gminy Piątnica, można odnaleźć na mapie m.p.z.p. tereny oznaczone symbolami U, RM albo RM-MN.
Sąd zwraca też uwagę, że w wyniku kolejnych zmian kontrolowanego m.p.z.p., w szczególności tej uchwalonej w 2022 roku, przeznaczenie działek położonych w południowo - zachodnim kierunku od działki Skarżącego, na wniosek właścicieli tych nieruchomości, uległo zmianie i zostały one oznaczone symbolami MN, RM – zabudowa mieszana, zagrodowa. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd doszedł do wniosku, że Rada Gminy wprowadzając na terenie, na którym znajduje się działka Skarżącego całkowity zakaz nowej zabudowy przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego i uczyniła to w sposób dowolny. Niezrozumiałe jest bowiem, dlaczego tereny położone najdalszych krańcowych obszarach Parku Krajobrazowego, w tym działka Skarżącego, są wyłączone z możliwości jakiejkolwiek zabudowy, przy czym teren bezpośrednio przylegający do działki [...], znajdujący się wprawdzie poza Parkiem, jednak dalej w granicach innych form ochrony przyrody w ramach programu Natura 2000 - nie jest objęty ustaleniami planu i jednocześnie nie podlega żadnym zakazom zagospodarowania terenu.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co czyni wywiedzioną w niniejszej sprawie skargę zasadną ale tylko w części dotyczącej §21 ust. 4 pkt 2 w odniesieniu do działki [...]. Zakres ujawnionych i opisanych powyżej wad nie dotyczy z całą pewnością całego planu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 21 ust. 4 pkt 2 w odniesieniu do zakazu lokalizacji nowej zabudowy na nieruchomości oznaczonej numerem [...] (punkt 1 wyroku), jako wydanej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji, oddalił skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od organu na rzecz Skarżącego od organu kwotę 814 zł, na którą - oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, opłaty od substytucji (w kwocie 17 zł) składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł co odpowiada dyspozycji § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia.