II SA/BK 103/24

II SA/Bk 103/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1855/24 - Wyrok NSA z 2025-09-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 2 pkt 1a; art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4; art. 61 ust. 3 pkt 3; art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2024 r. nr 409.205/B-4/7/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia 23 listopada 2023 r. numer RGiGG.6730.193.2023.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 409.205/B-4/7/23, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zabłudowa (dalej: organ I instancji) z dnia 23 listopada 2023 r., nr RGiGG.6730.193.2023, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "P." o mocy do 2 MW wraz z Magazynem Energii o mocy 10 MW i pojemności do 25 MWh oraz infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie N., gmina Z.
Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Organ I instancji decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., nr RGiGG.6730.193.2023, ustalił warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. W ocenie tego organu wnioskowana przez inwestora, t.j. B. Sp. z o.o. z siedzibą w Wasilkowie, inwestycja dotycząca budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy elektrycznej do 2 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej spełnia wymagania ustawowe oraz jest zgodna z regulacjami przepisów szczególnych, w związku z czym, również w oparciu o zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy brak jest przeciwskazań do realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S., w którym zarzucił, że planowana inwestycja będzie usytuowana zbyt blisko nieruchomości sąsiadujących, w tym działki będącej jego własnością (nr [...]), co uniemożliwi mu dostęp do jego nieruchomości, jak również inwestycja w jego ocenie w sposób znaczący wpłynie na wzmożenie się hałasu, spowoduje wystąpienie "wibracji, zakłóceń elektrycznych czy też promieniowania, zanieczyszczeń powietrza, wody oraz gleby na działkach sąsiadujących".
Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 409.205/B-4/7/23, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Zabłudowa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy krótko opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 tej ustawy - instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że budowa infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej (instalacja fotowoltaiczna) bez względu na planowaną moc wytwarzania energii stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Zatem organ I instancji w sposób błędny dokonał klasyfikacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, uznając budowę elektrowni fotowoltaicznej za rodzaj infrastruktury technicznej.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro planowane przez inwestora przedsięwzięcie budowlane niepodważalnie jest instalacją odnawialnego źródła energii, w związku z czym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie ma - jak to zgodnie z prawem uczynił organ I instancji - art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który w sposób znaczący ogranicza zakres prowadzonego postępowania lokalizacyjnego i wyklucza obowiązek spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji nie uzależnia zatem ustalenia warunków zabudowy od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, jak również od dostępności do drogi publicznej. Ograniczeń w realizacji inwestycji nie może stanowić również obowiązujące na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie może mieć decydującego znaczenia ograniczenie zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem inwestora stanowi grunty rolne, jest wolny od zabudowy i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projektowane uzbrojenie terenu również jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Treścią decyzji Burmistrz Zabłudowa precyzuje także zakres przepisów szczególnych, w zgodzie z którymi nowopowstająca inwestycja musi być zgodna, takich jak regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022r., poz. 2556 ze zm.), art. 234 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawa wodnego (Dz. U. z 2022r., poz. 2625 ze zm.). Teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej na podstawie ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022r., poz. 840 t.j.), w związku z czym nie ustala się w tym zakresie żadnych wymagań. Uciążliwość związaną z lokalizacją i funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji nie może przekraczać granic terenu objętego wnioskiem będącego w dyspozycji inwestora, projektowana inwestycja nie może kolidować z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Interesy osób trzecich należy zabezpieczyć poprzez zapewnienie: dostępu do drogi publicznej, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniotwórcze, ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.
Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. Usytuowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem skarżonej decyzji nie stanowi elementu niniejszego postępowania, a szczegółowe kwestie z tym związane będą przedmiotem kolejnego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast kwestia dotycząca wzmożenia hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych czy też promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wody oraz gleby zostały treścią zaskarżonej decyzji określone w pkt 3.4 ("zapewnienie ochrony interesu osób trzecich"), w którym zobowiązuje się inwestora do zabezpieczenia ww. uciążliwości i ograniczenia ich jedynie do terenu inwestycyjnego.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. S., w której podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i dotyczące skażenia wody i gleby promieniowaniem, hałasu, ograniczeniem dostępu do jego nieruchomości, braku odstąpienia inwestycji od granicy jego działki oraz od drogi dojazdowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 409.205/B-4/7/23, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia 23 listopada 2023 r., nr RGiGG.6730.193.2023, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "P." o mocy do 2 MW wraz z Magazynem Energii o mocy 10 MW i pojemności do 25 MWh oraz infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie N., gmina Z.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 997; dalej: u.p.z.p.), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (wskazane w punktach 1-6). Organ odwoławczy trafnie wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz kwestia dostępu terenu do drogi publicznej (pkt 2) nie mają w sprawie zastosowania ze względu na brzmienie art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii. Planowaną inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej należy bowiem zakwalifikować do instalacji odnawialnego źródła energii (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/23).
Sąd nie podziela jednak stanowiska organów odnośnie tego, że w sprawie niniejszej wyjaśniono kwestię uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że granice terenu inwestycji określono na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujące część działki nr [...], oznaczoną linią koloru niebieskiego i literami A, B, C, D. Działka ta posiada powierzchnię 7,1101 ha i w jej skład wchodzą grunty o różnym przeznaczeniu, tj. użytki klasy RIIIb, RIVa, RIVb, RV, RVI, PsIV, PsV i LsV. Grunt o przeznaczeniu LsV posiada powierzchnię 0,6005 ha. Do wniosku dołączono postanowienie Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 22 sierpnia 2023 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na części działki nr [...], obejmującej grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego sklasyfikowane jako RIVa, RIVb i RV, które nie wymagają uzyskania decyzji o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409).
W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest stanowisko, że nieuzasadnione jest postępowanie, w myśl którego warunki zabudowy ustala się tylko dla fragmentu działki. Wskazuje się w nim, że wprawdzie takie działanie nie jest niemożliwe, jednakże aby mogło wystąpić, muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności faktyczne lub prawne, np. część działki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a pozostała część już nie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/19, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 392/23). Podkreśla się, że pomimo nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która została wzbogacona o regulację art. 61 ust. 5a u.p.z.p., aktualne pozostaje orzecznictwo związane z rozumieniem działki oraz terenu podczas wyznaczania obszaru analizowanego. Ustawodawca w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odsyła do art. 52 ust. 2 pkt. 1a u.p.z.p., gdzie wyraźnie wskazuje się na istotę terenu, a nie działki. Termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 57/22, oraz wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21).
W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje też stanowisko, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sprawach dotyczących inwestycji z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaicznych, dopuszczalne jest ich sytuowanie na częściach działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 432/23 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 695/23). Uzasadniane to jest tym, że w przywołanych przepisach jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22).
W sprawie niniejszej organ I instancji w decyzji z dnia 23 listopada 2023 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii dopuszczalności sytuowania przedmiotowej inwestycji na części działki nr [...]. Natomiast organ odwoławczy w decyzji z dnia 15 stycznia 2024 r. stwierdził, że "usytuowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem skarżonej decyzji nie stanowi elementu niniejszego postępowania, a szczegółowe kwestie z tym związane będą przedmiotem kolejnego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę".
Zdaniem więc Sądu, przy takim stanowisku organów i zastosowanej argumentacji, planowana inwestycja może zostać zlokalizowana na dowolnej części działki nr [...]. Dołączony do wniosku rysunek przedstawiający działkę nr [...] (granice oznaczone kolorem czerwonym) i sztucznie wyodrębniony teren inwestycji oznaczony literami A, B, C i D bez jakiegokolwiek oznaczenia usytuowania tego terenu (odległości od drogi i pozostałych trzech granic działki, w istocie w żaden sposób nie określają położenia tego terenu. Także załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji w żaden sposób nie określa położenia sztucznie wydzielonego terenu inwestycyjnego oznaczonego literami A, B, C i D. Na rysunku tym znajduje się tylko jedna linia wyznaczająca nieprzekraczalną linię zabudowy – 15 m od granicy z działką nr [...] (stanowiącą drogę). Co do pozostałych zaś trzech granic tego terenu w załączniku wprawdzie wrysowano linie rozgraniczające ten teren, ale nijak nie wskazano, jak je sytuować. A przecież w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie się wskazuje, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 695/23, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 120/24). Tymczasem przyjęty przez organy sposób zaznaczenia tego terenu na załączniku graficznym do decyzji warunku tego nie spełnia.
W sprawie niniejszej omawiana kwestia jest istotna, gdyż jak już wcześniej wskazano, część działki nr [...] ma przeznaczenie LsV, a zatem są to grunty leśne. Zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W sprawie niniejszej takiej decyzji nie uzyskano, a organy w ogóle kwestii tej nie rozważyły. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienie jej jest bezwzględnie wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a brak tego wyjaśnienia stanowi naruszenie powyższego przepisu, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawidłowe wyznaczenie terenu, na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, a brak jej zweryfikowania stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu przepisu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.