II SA/BD 98/22

II SA/Bd 98/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 759/23 - Wyrok NSA z 2025-09-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 5, art. 80 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej powoływanej jako "p.b.") oraz art. 123 k.p.a.:
1. nakazał G. D. i T. T. wstrzymanie solidarnie budowy, zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu - budynku rekreacji indywidualnej, składającej się z wiaty drewnianej z dachem dwuspadowym o wymiarach w rzucie 5,93 m i 6,57 m i wysokości w kalenicy 3 m, posadowionej pod jej częścią na bloczkach betonowych przyczepy kampingowej, do którego doprowadzono wodę i energię elektryczną, usytuowanego na działkach nr [...] obręb G., gmina G.,
2. poinformował współwłaścicieli ww. działek o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Poinformowano również o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 a p.b.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na działkach nr [...] wybudowano między innymi wiatę drewnianą z dachem dwuspadowym o wymiarach w rzucie 5,93 m i 6,57 m i wysokości w kalenicy 3 m, a pod częścią wiaty posadowiono na bloczkach betonowych przyczepę kampingową szerokości 2,10 m, zajmującą ok. ˝ powierzchni wiaty. Do wiaty doprowadzono za licznikowo wodę i energię elektryczną.
PINB wskazał, że wymienione wyżej części składowe tworzą funkcjonalną całość podporządkowaną funkcji rekreacji jako wolnostojący budynek o powierzchni przekraczającej 35 m2. PINB ustalił nadto, że budowa ta została zakończona w 2021r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego.
PINB przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 16 oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. i następnie analizując te przepisy stwierdził, że wykonanie przedmiotowego budynku możliwe było po dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zaś brak takiego zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 p.b.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia, zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2021r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił je w całości oraz:
1. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b wstrzymał G. D. i T. T. (dalej: "Inwestorom" lub "Skarżącym") budowę, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, budynku rekreacji indywidualnej, składającej się z wiaty drewnianej z dachem dwuspadowym o wymiarach w rzucie 5,93 m i 6,57 m i wysokości w kalenicy 3 m oraz posadowionej pod jej częścią na bloczkach betonowych przyczepy kampingowej, go którego doprowadzono za licznikowo wodę i energie elektryczną – usytuowanego na działkach nr [...] obręb G.,
2. poinformował Inwestorów o braku konieczności wykonania robót zabezpieczających budowę,
3. poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 f p.b
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał m.in., że jego przedmiotem jest budynek służący celom rekreacyjnym. Inwestorami tego obiektu budowlanego są zaś G. D. i T. T., którzy nie uzyskali przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 3 pkt 2 p.b., w którym zdefiniowano pojęcie "budynku" i wyjaśnił, że ustanowienie przyczepy kampingowej na bloczkach betonowych, doprowadzenie do niej wody i energii elektrycznej, wybudowanie zadaszenia – wiaty, do której prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy zakwalifikować należy jako wybudowanie budynku w rozumieniu ww. przepisu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WINB podniósł też, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Kluczowe w tej kwestii jest, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy WINB uznał, że przedmiotowy obiekt (posadowiony na bloczkach betonowych, stanowiących fundament) należy traktować jako budynek (obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian i posiadający dach).
Organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, kierując się definicją "powierzchni zabudowy" określonej w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997, ustalił, że wiata połączona z przyczepą kampingową w jednej całości posiada wymiary w rzucie przekraczające 35 m 2 . Tym samym budowa spornego budynku, z uwagi na posiadane parametry, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.
WINB – w konsekwencji - za zasadne uznał wszczęcie przez organ I instancji postępowania w trybie art. 48 p.b. i nałożenie obowiązku wstrzymania budowy w oparciu o art. 48 ust. 5 p.b. WINB wskazał, że według ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji Inwestorzy posadowili przedmiotowy obiekt bez zgłoszenia. Wobec jednak prawidłowego ustalenia łącznej powierzchni zabudowy obiektu (jako przekraczającej 35 m 2 ) w sprawie zastosowanie miał przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. – powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji. Z tych względów WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie, wstrzymał Inwestorom roboty budowlane przy posadowieniu przedmiotowego budynku oraz poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego T. T. zarzucił naruszenie:
- art. 7a k.p.a. – tj. zasady przyjaznej interpretacji prawa w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zakwalifikowanie wiaty drewnianej oraz usytuowanej pod nią przyczepy kampingowej jako budynku, podczas gdy właściwie ustalony stan faktyczny oraz odpowiednia kwalifikacja prawna rzeczonego kompleksu dwóch obiektów winna doprowadzić organ nadzoru budowlanego do uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem, a ewentualnie z obiektem budowlanym - tj. wiatą oraz postawioną pod nią czasowo przyczepą kampingową,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu I instancji, podczas, gdy organ odwoławczy winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżone postanowienie oraz umorzyć postepowanie lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 i § 3 w zw. z art. 11 i 126 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które nie zawierało właściwego uzasadnienia prawnego, zwłaszcza pozbawionego wyjaśnień dotyczących dokonanej kwalifikacji prawnej omawianej wiaty i usytuowanej pod nią przyczepy,
- art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. przez pogorszenie sytuacji prawnej związanej ze zmianą trybu legalizacji rzeczonego obiektu i uznanie, że w ramach procedury legalizacyjnej wymagane będzie uiszczenie opłaty w wyższej kwocie niż to przyjął organ I instancji,
- art. 3 pkt 2 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu wiaty oraz stojącej pod nią przyczepy jako budynku, w sytuacji gdy mamy do czynienia z dwoma niezależnymi częściami, nie posiadającymi wspólnego fundamentu i dachu,
- w stosunku do przyczepy kampingowej – art. 3 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu jej jako obiektu budowlanego w sytuacji, gdy jest to pojazd na kołach, posiadający dyszel do holowania przez pojazd silnikowy,
- w stosunku do wiaty – art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że mamy do czynienia z wiatą, która nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia,
- art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ten tryb postępowania jest właściwy do prowadzenia procedury legalizacyjnej,
- art. 28 ust. 1 p.b. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z obiektami (obiektem budo wlanym i pojazdem mechanicznym), które nie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz rozważenie uchylenia również rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Alternatywnie wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji.
WINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB, którym uchylono postanowienie PINB z dnia [...] października 2021 r. i orzeczono merytorycznie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy posadowieniu budynku – wiaty wraz z przyczepą kampingową - pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej oraz poinformowania Inwestorów o możliwości i zasadach legalizacji samowoli budowlanej.
Nie jest sporne w sprawie, że Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tak jak to uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżących jako sprawców samowoli i właścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy.
Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, albowiem organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez Inwestorów zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2.
W ocenie Sądu, stanowisko organów zasługuje na akceptację. Prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały przedmiotową przyczepę kempingową wraz z wiatą w jej uwarunkowaniach konstrukcyjnych i funkcjonalnych z podłożem i zadaszeniem - jako budynek letniskowy. Za tą tezą przemawia także dokumentacja fotograficzna spornego obiektu.
Skarżący bezpodstawnie kwestionuje przyjętą przez organy kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu. Skarżący podniósł, że w rozumieniu Prawa budowlanego przyczepa kempingowa nie jest obiektem budowlanym. Z powyższym zarzutem w realiach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy nie można się zgodzić. Przede wszystkim nie można przyjąć, że przystosowanie obiektu do tego, aby przemieszczać go po drogach, jako przyczepa, nie przesądza, iż nie może on być uznany za obiekt budowlany po ustawieniu go na gruncie (vide: wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12 – dostępne na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Umieszczenie bowiem obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że obiekt podlega reżimowi prawa budowlanego, a funkcja transportowa w tym kontekście staje się nieistotna (vide: wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18 – dostępne jw.). W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (vide: wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II OSK 384/11, wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, por. też wyroki NSA: z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2779/19, z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2523/17, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17 – dostępne jw.). Przesądzające zatem dla kwalifikacji obiektów typu "przyczepa kempingowa" jako obiektów budowlanych jest ich faktyczne wykorzystanie jako obiektu budowlanego, a nie pojazdu.
Istotne znaczenie ma też powiązanie takiego obiektu z gruntem, tj. przesądzenie czy ma ono charakter trwały, czy nie w rozumieniu przepisów prawa.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawie w pełni podziela i uznaje za własny ten kierunek orzecznictwa zgodnie z którym, cecha owej trwałości posadowienia obiektu budowlanego na gruncie odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. O tym, czy dany obiekt jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, dostępne jw.). Sąd podziela zatem wniosek, że warunek trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tyle poprzez niemożność łatwego przeniesienia obiektu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten charakteryzuje się "trwałym związaniem z gruntem". Nie ma też przesądzającego znaczenia okoliczność zagłębienia na gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej ją wykonano (vide: wyroki NSA: z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 – dostępne jw.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym na gruncie sprawy o zbliżonym stanie faktycznym, trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK1261/15 – dostępny jw.). W powołanym wyżej orzeczeniu NSA uznał, że obiekt budowlany (przyczepa - domek holenderski), ustawiony na bloczkach betonowych bezpośrednio na gruncie, jako samodzielny, solidny obiekt budowlany o znacznych parametrach, stanowi obiekt trwale związany z gruntem.
W przedmiotowej sprawie przyczepa kampingowa posadowiona została na bloczkach betonowych i niezależnie od tego, że posiada koła i dyszel – sposób jej posadowienia powoduje, że została ona powiązana z gruntem w sposób uniemożliwiający jej przesunięcie. W sprawie mamy więc do czynienia z trwałym związaniem obiektu z gruntem. Ponadto przedmiotowa przyczepa kempingowa. połączona jest z zadaszoną konstrukcją drewnianą wspartą na słupach. Z kolei zadaszenie pełni dodatkową funkcję ochronną dla przyczepy kempingowej, chroniąc ją przed czynnikami atmosferycznymi: deszczem i słońcem. Słupy zaś stanowią podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem.
Wbrew przekonaniu Skarżącego materiał dowodowy nie dawał również podstaw do zakwalifikowania wiaty przylegającej do przyczepy jako odrębnego obiektu budowlanego. Ze zdjęć załączonych do protokołu oględzin wynika, że wiata to zadaszenie nad tarasem mającym związek z przyczepą. Jest ona obiektem ogrodzonym i pokrytym dachem wspartym na słupach drewnianych - stanowiąc przedłużenie obiektu rekreacyjnego ściśle z nim związanym. Skarżący nie wykazał zaś okolicznościami faktycznymi odrębności tarasu/wiaty od przyczepy kampingowej, pozwalającej uznać go za inny obiekt, podlegającą dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.
Istotne w sprawie jest również to, że wiata wraz z przyczepą kampingową są zabudowane w taki sposób, że tworzą jedną całość. W konsekwencji - nie ma możliwości usunięcia przyczepy bez naruszania wiaty, która ją integruje. Zarazem, nie sposób jest przyjąć, że przyczepa oraz wiata stanowią oddzielne obiekty budowlane. Rozdzielenie "wiaty" i "przyczepy", o którym mowa w uzasadnieniach decyzji, stanowi jedynie wyszczególnienie konkretnych elementów analizowanego obiektu budowlanego, który bez wątpienia jest specyficzny, a nie przesądza o konieczności traktowania tych elementów jako osobnych obiektów. W szczególności należy zwrócić uwagę na funkcjonalne połączenie tych dwóch elementów - zabudowa ma służyć ochronie posadowionej w tym miejscu przyczepy przed siłami zewnętrznymi.
W konsekwencji należy uznać, że organ organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały ww. obiekt, znajdujący się na działkach należących do Skarżącego, jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Jest to bowiem obiekt budowlany (przyczepa wraz z wiatą - tworzące jeden obiekt), który jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz ma dach. Jak wcześniej wyjaśniono sporny obiekt jest też trwale związany z gruntem. Obiekt ten (przyczepa) posiada również fundament (bloczki betonowe) rozumiany jako element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli i za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Bloczki na jakiej posadowiony jest ww. obiekt ma bowiem zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody - a więc pełni funkcję fundamentu. Warto też zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (vide: wyroki NSA z 21 października 2015 r., sygn. I OSK 253/14, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09 oraz z dnia 1 października 2009, sygn. II OSK 1461/08 - dostępne jw.).
Należący do Skarżącego obiekt, co nie budzi wątpliwości, pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Zarazem, należy podkreślić, że to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony na działce przesądza o charakterze tego obiektu, który odpowiada w swej istocie definicji budynku. Sąd zauważa w tym miejscu, że brak jest definicji legalnej domku letniskowego, natomiast ustawodawca rozróżnia budynek rekreacji indywidualnej od budynku mieszkalnego. W obu pojęciach pojawia się pojęcie "budynek". Choć definicja zawarta ww. art. 3 pkt 2 p.b. wskazuje, że jedną z cech budynku musi być trwałe związanie z gruntem oraz fundamenty, to podkreślić należy, że brak fundamentów w sensie ścisłym nie ma znaczenia dla ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako letniskowego, czy też dla uznania, że mamy do czynienia w ogólności z budynkiem.
W sprawie poza sporem pozostaje ustalenie powierzchni zabudowy ww. obiektu. Sąd zauważa jednak, że organy tę okoliczność także ustaliły w sposób prawidłowy (poprzez rzut pionowy). Wyjaśnić należy, że pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)".
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że prawidłowo organy ustaliły, że powierzchnia zabudowy obiektu przekracza 35 m2. Tym samym zasadnie WINB uznał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli – ustawy z 17 września 2021r. – tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie zakończenia spornej budowy) realizacja spornego budynku nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne jest też w sprawie, że Inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, dlatego słusznie organ II instancji zastosował art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu. Organ I instancji, mimo prawidłowego ustalenia parametrów przedmiotowego budynku i powołania się na brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. wadliwie uznał, że realizacja spornego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanym. WINB prawidłowo zweryfikował to stanowisko.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. to przypomnieć warto, że w myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zasada reformationis in peius określona w tym przepisie ma także zastosowanie w odniesieniu do zażaleń (art. 144 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, WINB nie naruszył mającej odpowiednie zastosowanie zasady reformationis in peius.
Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 p.b. Oznacza to, że ma ono charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację i nie rozstrzyga o wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej (ta ustalana jest w toku postępowania legalizacyjnego odrębnym zaskarżalnym postanowieniem – art. 49 ust. 2a p.b.). W sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. w sposób zarzucany przez Skarżącego – tj. w zakresie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Co więcej zauważyć należy, że organ odwoławczy nie poczynił odmiennych ustaleń faktycznych w sprawie, w pełni zaaprobował też ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną przez PINB, a co więcej nie zakwestionował kwalifikacji prawnobudowlanej przedmiotowego obiektu oraz zastosowanego trybu procedury uregulowanego – tj. określonego w art. 48 p.b. Z uwagi na oczywistą wadę rozstrzygnięcia PINB (powołania się na art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. mimo zakwalifikowania spornego obiektu jako nie spełniającego kryteriów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.) postanowienie organu I instancji podlegało uchyleniu. Jednakże organ odwoławczy, przy prawidłowo przeprowadzonym przez PINB postępowaniu wyjaśniającym i prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Uprawniony był natomiast do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego w zakresie prawidłowego określenia podstawy prawnej nałożonego na Inwestorów obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Działanie takie, z uwagi na utrzymanie charakteru nałożonego obowiązki i na istotę oraz charakter postanowienia podjętego w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b. (wstrzymanie budowy), nie narusza zakazu reformationis in peius. Tym samym nie dochodzi do pogorszenia sytuacji prawnej Inwestorów wskutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Niezasadny w ocenie Sądu jest także zarzut naruszenia art. 7a k.p.a.
W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem konieczność zastosowania normy zawartej ww. przepisie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości co do zastosowania określonych przepisów prawa w danej sprawie, nie chodzi nawet o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony dotyczy wątpliwości dotyczących treści danej normy prawnej. Biorąc zaś pod uwagę, że przepisy regulujące kwestie usuwania skutków prawnych samowoli budowlanej – w tym przepisy określające przypadki, w których organy nadzoru budowlanego zobligowane są do wstrzymania budowy (art. 48 p.b.) – są jasne, precyzyjne i nie nasuwają żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego na Inwestorów obowiązku.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.