II SA/Bd 974/21

II SA/Bd 974/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w B..
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik działający w imieniu [...] s.c. B. M., J. M. (dalej "Inwestor") zwrócił się do Prezydenta B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Organ I instancji zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W związku z tym Inwestor w dniu [...] lutego 2020 r. przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, który w toku postępowania kilkukrotnie uzupełniał na wezwanie organu – pismami z dnia [...].05.2020 r. oraz z dnia [...].09.2020 r. Po analizie ww. raportu organ I instancji uznał, że zastosowanie zaproponowanych w raporcie rozwiązań powinno zapewnić ochronę środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji na etapie jej realizacji i eksploatacji. W związku z powyższym, Prezydent – pomimo społecznego sprzeciwu dla planowanej inwestycji, wskazał, że brak akceptacji społeczeństwa nie może blokować wydania decyzji, gdy spełnione są wszystkie warunki do wydania takiej decyzji – i ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, o czym orzekł w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: Z. N.-L., L. M., A. G., D. K. oraz L. W. (powoływany dalej jako "Skarżący"). Odwołujący się zarzucili przede wszystkim pogorszenie komfortu życia w związku z realizacją planowanej inwestycji; naruszenie przez organ obowiązku dostosowania się do funkcji obiektów już istniejących na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego, którymi w tym przypadku jest gęsta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przyjęcie błędnej koncepcji przez organ, że w domu D. K. była prowadzona działalność usługowa polegająca na przyjmowaniu pacjentów, czemu ww. zaprzeczył.
Skarżący, we wniesionym odwołaniu, w którym domagał się również uchylenia postanowienia RDOŚ z dnia [...].11.2020 r., zarzucił natomiast naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 86 Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, a także do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co polegało na braku uzupełnienia przez organ z urzędu materiału dowodowego o dowód z przesłuchania stron (mieszkańców nieruchomości na działkach o nr ew. [...]) na okoliczność ustalenia rodzaju terenu podlegającego ochronie akustycznej oraz dopuszczalnych poziomów hałasu,
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania przez organ z urzędu biegłego z dziedziny ochrony i inżynierii środowiska celem: zweryfikowania dokumentacji przedstawionej przez Inwestora (raportu o oddziaływaniu na środowisko) pod kątem przyjętych tam metod badań, analiz i poprawności wnioskowania; oceny przez biegłego skuteczności, prawidłowości i adekwatności zaproponowanych przez Inwestora rozwiązań mających zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu; ustalenia wpływu spornego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność w zakresie potencjalnych i rzeczywistych zagrożeń;
- art. 7, art. 10 § , art. 13 § , art. 77 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ z urzędu rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania (oraz biegłego i ewentualnie rozprawy otwartej dla społeczeństwa);
- art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom niekorzystającym z profesjonalnej pomocy prawnej, co do konieczności podjęcia przez strony postępowania stosownej inicjatywy dowodowej celem wykazania swoich twierdzeń (tj. zgłoszenie wniosku dowodowego o powołanie biegłego);
- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę raportu oddziaływania na środowisko;
- art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 i art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych do tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, a także poprzez błędne określenie przez organ terenów przyjętych do dokonywania oceny z zakresu ochrony akustycznej, co poskutkowało błędnym przyjęciem, iż teren podlegający ochronie akustycznej jest terenem zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a nie terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W uzasadnieniu odwołania Skarżący podkreślił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony do akt sprawy jest wadliwy, ponieważ nie został w nim spełniony wymóg wariantowości przedsięwzięcia. Wariant racjonalny nie może mieć bowiem charakteru pozornego, tj. nie może sprowadzać się do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych. Natomiast wybrany przez wnioskodawcę wariant, co zostało zatwierdzone przez organ, i zaproponowane w tym zakresie rozwiązania mające minimalizować negatywne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest bardziej uciążliwy dla środowiska pod kątem emisji hałasu, gdyż wymaga budowy wyższego ekranu akustycznego. Strona zarzuciła też organowi I instancji błędne ustalenie, że sąsiednie względem inwestycji tereny, są to "tereny faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniowo-usługową", gdy w rzeczywistości faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tych terenów świadczą o tym, że są to "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jak wskazał, nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem organu, że podanie przez przedsiębiorcę adresu miejsca zamieszkania przedsiębiorcy jedynie dla celów rejestracyjnych w CEIDG, powoduje, że nieruchomość tę należy traktować jako teren mieszkalno-usługowy. Strona odwołująca się podkreśliła również, że w sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania okoliczności - należy je wyjaśnić i nie można w takiej sytuacji uznać, by celem protestów było nieuzasadnione zablokowanie inwestycji. Zdaniem strony, w sytuacji istnienia tak wielu zagrożeń związanych z planowanym przedsięwzięciem, m.in. w zakresie zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia gleby oraz wód powierzchniowych i gruntowych, emitowania hałasu, a także ryzyka wystąpienia awarii przemysłowej oraz katastrofy budowlanej, organ był zobligowany do powołania biegłego celem merytorycznej weryfikacji raportu i jego uzupełnień w zakresie kwestionowanym przez strony postępowania i społeczeństwo.
Po rozpoznaniu ww. odwołań SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta uznając ją za odpowiadającą przepisom prawa. SKO wskazało w szczególności, że - jak wynika z treści dokumentacji - wnioskowana inwestycja zostanie wykonana z uwzględnieniem wszystkich wymogów dla tego typu obiektów, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 zezm.), a organ I instancji przed wydaniem decyzji uzyskał wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia organów współdziałających. Jednocześnie Kolegium wskazało, że postanowienie RDOŚ, którego uchylenia domagał się Skarżący odpowiada prawu i nie ma podstaw do jego uchylenia lub zmiany, tym bardziej, że strona nie wskazała na konkretne argumenty poddające się ocenie. Ponadto organ II instancji wskazał że raport przedłożony przez Inwestora zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wymienione w art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako "u.o.u.i.o.ś."), nie zawierając przy tym istotnych błędów, nieścisłości czy nieprawidłowości. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, Skarżący nie przedstawił kontrraportu, a jedynie wskazał na gołosłowne zastrzeżenia. Również niepowołanie w sprawie biegłego zdaniem Kolegium nie może być traktowane w kategoriach błędu, gdyż to cyz istnieje potrzeba jego powołania jest zależy od uznania organu. Zdaniem SKO kwalifikacja terenu przez organ I instancji została dokonana prawidłowo, a zatem teren objęty planowaną inwestycją oraz tereny sąsiednie kwalifikuje się jako teren "zabudowy mieszkaniowo-usługowej", a nie teren "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Według SKO organ I instancji zbadał tę kwestię w sposób dogłębny - poprzez analizę dostępnych rejestrów i baz danych (CEIDG) oraz podczas przeprowadzonej wizji lokalnej przed wszczęciem postępowania, a zatem nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego o dowód z przesłuchania stron. Twierdzenia stron, iż w budynkach położonych na działkach sąsiadujących z planowanym przedsięwzięciem, nie była nigdy prowadzona działalność, organ drugiej instancji uznał za niewiarygodne i sprzeczne z ideą funkcjonowania CEIDG (z uwagi na domniemanie prawdziwości oświadczeń złożonych przez przedsiębiorców przy składaniu wniosku o wpis do rejestru). Organ podniósł, iż kwalifikacji terenu dokonuje się dla całego obszaru sąsiadującego z inwestycją, a tereny położone na północ od ul. [...] i na wschód od ul. [...] są terenami usługowymi i mieszkalno-usługowymi. Organ I instancji, zdaniem SKO, nie był zobowiązany także do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż żaden przepis prawa nie został naruszony w związku z projektowaną inwestycją, tym bardziej, że żadna ze stron nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto zdaniem Kolegium Prezydent nie naruszył również art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., gdyż organ nie ma obowiązku świadczenia stronom pomocy prawnej, udzielania im porad prawnych czy instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Również zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę raportu o oddziaływaniu na środowisko nie znajduje zdaniem SKO uzasadnionych podstaw, gdyż raport ten był poddany rzetelnej, wnikliwej i kompleksowej ocenie przez zespół specjalistów Urzędu M. B., jak i RDOŚ w B., PPIS w B., a także przez PGW Wody [...]. W ocenie Kolegium należy uznać, że przedstawiona w raporcie analiza wariantowa spełnia wymogi wynikające z art. 66 ust. 1 u.o.u.i.o.ś., zaś przedstawiony racjonalny wariant alternatywny bez myjni z ograniczeniem powierzchni terenu inwestycji do działki nr [...], obręb [...], nie może być traktowany jako wariant pozorny. Przedstawione w raporcie warianty zawierały analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, która wykazała, że w obu przypadkach oddziaływanie związane z eksploatacją stacji paliw zamknie się w granicy terenu objętego inwestycją oraz dochowane zostaną standardy emisyjne. SKO zaznaczyło też, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nałożył na Inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku w porze dnia i nocy, która ma służyć weryfikacji rzeczywistego oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Podsumowując SKO, mając na uwadze, że decyzja środowiskowa jest decyzją związaną, uznało, że skoro ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, a w tym z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnień wynika, że planowane przedsięwzięcie zostanie wykonane z uwzględnieniem wszystkich wymogów dla tego typu obiektów określonych w przepisach obowiązującego prawa - zasadnym było wydanie decyzji pozytywnej.
Powyższą decyzję L. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...].11.2020 r. Zarzucił przy tym naruszenie:
- art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 i art. 114 ust. 2 stawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.; dalej jako: u.p.o.ś.) oraz załącznika "Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku" - Tabela nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na nieprawidłowym utożsamianiu przez organy faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu ze wskazaniem jego adresu jako stałego miejsca wykonywania działalności wyłącznie dla celów rejestracji przedsiębiorcy w rejestrze CEIDG, a także stwierdzeniu braku konieczności badania w związku z tym przez organ faktycznego stanu występującego na danym terenie oraz poprzez błędne określenie, iż przeważający charakter w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia mają tereny mieszkaniowo-usługowe, co poskutkowało błędnym przyjęciem, iż teren podlegający ochronie akustycznej jest terenem zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a nie terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niższych dopuszczalnych poziomach hałasu;
- art. 7 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 85 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w celu ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiadujących z planowanym, co polegało w szczególności na braku: przesłuchania stron, przeprowadzenia oględzin wewnątrz budynków, pozyskania przez organ informacji z jawnych i publicznie dostępnych rejestrów, a także ustalenia stawki opodatkowania podatkiem od nieruchomości terenów (gruntów, budynków lub ich części) sąsiadujących z planowaną inwestycją i objętych ochroną akustyczną,
- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie danych z CEIDG za wiarygodne i rozstrzygające dla ustalenia miejsca wykonywania przez strony działalności gospodarczej, podczas gdy dane z rejestru mają charakter jedynie deklaratoryjno-informacyjny, a strony przedstawiły dokumenty, w tym o charakterze urzędowym, z których wynikało, że działalność gospodarcza stron (D. K. i E. W.) prowadzona mogła być tylko w zakładzie podmiotu leczniczego,
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5-7, pkt 8, 9 i art. 62 ust. 1 pkt l-2a oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 u.o.u.i.o.ś. poprzez dowolną ocenę i weryfikację raportu oddziaływania na środowisko polegającą na uznaniu go za wiarygodny, rzetelny, kompletny i poprawny, podczas raport ten nie spełniał ustawowych wymogów (brak oceny ryzyka wystąpienia katastrofy budowlanej związanej z wybudowaniem ekranów akustycznych, brak racjonalnego wariantu alternatywnego), zawierał zaniżone dane dotyczące emisji zanieczyszczeń do powietrza, jak również zawierał istotne braki w zakresie analizy oddziaływania akustycznego (brak ustalenia, że stan akustyczny terenów podlegających ochronie przed hałasem przemysłowym już nie spełnia wymogów jakości standardów środowiska dotyczących hałasu drogowego, brak oceny łącznego oddziaływania na tereny akustyczne emisji hałasu przemysłowego i drogowego), co w konsekwencji doprowadziło także do błędnego przyjęcia przez organy współdziałające i organy obu instancji stanowiska o braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na ludzi;
- art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia Skarżącego przez organ I instancji o charakterze dowodu z raportu oddziaływania na środowisko i konieczności przedłożenia dowodu o charakterze kontrraportu w sytuacji, gdy organ uznawał ustalenia raportu za wiarygodne, a kontrraport za jedyny dopuszczalny środek dowodowy służący kwestionowaniu tych ustaleń,
- art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ treści pism (petycji, protestów, wniosków) stron i społeczeństwa kierowanych do organu, w których strony i społeczeństwo domagały się osobistego spotkania z Prezydentem M. B., jako wniosku o przeprowadzenie rozprawy (z udziałem społeczeństwa),
- art. 89 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy, podczas gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale stron i biegłego, a także potrzeba dokonania przez organ oględzin budynków położonych na terenach chronionych akustycznie, co uniemożliwiło Skarżącemu skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 95 § 1 k.p.a. a w konsekwencji także: 80 art. 142 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].11.2020 r., znak: [...]. w pełni odpowiada obowiązującym przepisom prawa, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia na podstawie art. 142 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 i 2a k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ew. [...] przy ul. [...] w B..
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.u.i.o.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 ustawy o.o.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji determinuje zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, co oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. W myśl art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Są nimi:
1) niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej);
2) odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej);
3) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej;
4) wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej);
5) wykazanie, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 68 pkt 1, 3 i 4 (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej).
W ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ustala się i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa wyżej, dostępność do złóż kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu (art. 62 u.o.u.i.o.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.u.i.o.ś.).
Podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca zakreślił kazuistycznie w art. 66 u.o.u.i.o.ś. elementy, które winien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. Raport nie spełniający, bądź to wymagań materialnych, ustalonych w art. 66 ustawy, bądź też wymagań formalnych z art. 75 k.p.a., nie może być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem, a tym samym niemożliwym jest zarówno ustalenie, że inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku przedłożenia takiego raportu, a w konsekwencji, niemożliwym jest także wydanie prawidłowej decyzji środowiskowej, gdyż nie można przeprowadzić bez raportu niewadliwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (patrz: art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a i art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej).
W realiach niniejszej sprawy należy także wskazać, że z obowiązku wnikliwiej weryfikacji przez organ danych zawartych w raporcie nie zwalnia uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2156/18 – dostępny w bazie jw.). Do zakwestionowania przez organ wiarygodności i rzetelności raportu nie zawsze konieczne jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego lub przedłożenie przez stronę przeciwną - względem inwestora - prywatnych ekspertyz (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2032/16 oraz wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1686/18 – dostępny jw.). Dotyczy to zwłaszcza tych przypadków, gdy wady raportu są skutkiem wadliwej wykładni przepisów prawa przez autora raportu lub niepełność lub nierzetelność raportu może być stwierdzona w oparciu o zasady logiki, doświadczenie życiowe oraz wiedzę ogólną, którą powinny posiadać osoby wydające rozstrzygnięcia na etapie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym (art. 80 k.p.a.). Raport, jakkolwiek powinien być opracowaniem eksperckim, to jest dokumentem prywatnym i nie korzysta z domniemań przewidzianych w art. 76 k.p.a. ani nie posiada wzmocnionej mocy dowodowej na równi z opinią biegłego wykonaną na zlecenie organu (art. 84 k.p.a.). W szczególności, to inwestor decyduje o wyborze autora raportu oraz finansuje prace nad raportem. Brak jest tu zatem charakterystycznej dla dowodu z opinii biegłego przesłanki obiektywizmu. Organ jest więc nie tylko uprawniony, a wręcz zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny, czy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze za organem I instancji uznało, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera wszystkie wymagane prawem materialnym elementy, jest kompletny, spójny i logiczny i prawidłowy pod względem formalnym. Stanowisko to kwestionuje strona skarżąca, podnosząc, że przedłożony do sprawy raport jest niekompletny i zawiera informacje nieprawdziwe.
Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe (a co najmniej przedwczesne), albowiem rację ma Skarżący wskazując, że przedłożony do sprawy raport jest niekompletny.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że spór pomiędzy stronami koncentruje się na kwestii ochrony akustycznej terenów leżących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organy obu instancji zaakceptowały twierdzenia autora raportu, że realizacja spornego przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na sąsiadujące z terenem inwestycyjnym nieruchomości, przyjęły bowiem, że na obszarach chronionych akustycznie hałas emitowany z terenu stacji paliw nie będzie powodował przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Organy ustaliły, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występują tereny podlegające ochronie akustycznej, przy czym sporny pozostaje charakter tych terenów. Kluczowe dla oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko jest ustalenie, czy działalność stacji paliw (stacji paliw wraz z myjnią samochodową) będzie oddziaływać na tereny objęte ochroną akustyczną w taki sposób, że doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu obowiązującego na danym terenie.
W tym miejscu należy zatem wskazać na przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., który określa rodzaje terenów objęte ochroną akustyczną i wśród nich wymienia tereny faktycznie zagospodarowane:
a) pod zabudowę mieszkaniową,
b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,
c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
d) na cele uzdrowiskowe,
e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Przepis art. 115 u.p.o.ś. przewiduje, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten wskazuje, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
W tym kontekście Skarżący zarzuca, że poza terenem działki inwestycyjnej większość działek wokół tej działki to tereny o faktycznym zagospodarowaniu mieszkaniowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organy przyjęły zaś, że tereny, na które oddziaływać będzie hałas emitowany ze stacji paliw to tereny użytkowane jako mieszkaniowo – usługowe, w sąsiedztwie inwestycji znajdują się też tereny usługowe. Organ odwoławczy zaprezentował nadto stanowisko (str. 20 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalane nie dla pojedynczych działek, ale dla całego terenu znajdującego się w sąsiedztwie inwestycji – z uwzględnieniem zatem też terenów usługowych (których nota bene nie określono poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych) nie korzystających z ochrony akustycznej zgodnie z ww. art. 113 ust. 2 u.p.o.ś.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 115 odsyła wyraźnie do art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., w którym wymienione są konkretne rodzaje terenów objętych ochroną akustyczną w tym tereny pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Ustalenie, że w obszarze oddziaływania akustycznego występuje jeden z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar niewymagający ochrony akustycznej, np. przemysłowy czy przemysłowo-usługowy, usługowy czy też rolny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 398/17 – dostępny w bazie LEX nr 2342037). Zagadnienie to przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2012 r., II OSK 1028/11. Wskazał, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u. p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu.
W ocenie Sądu ustalenia organu obu instancji, że najbliżej położone działki są faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (dla której ustalono odmienne dopuszczalne poziomy hałasu niż dla zabudowy mieszkaniowej) zostały poczynione co najmniej przedwcześnie, bez dokładnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia te zostały oparte bowiem wyłącznie na danych wynikających z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej, z pominięciem oświadczeń stron i dowodów składanych przez stronę skarżącą – co zdaniem Sądu nie było wystarczające dla dokonania prawidłowych ustaleń w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. .
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), wpisowi do CEIDG podlegały: adres zamieszkania przedsiębiorcy, adres do doręczeń oraz adresy, pod którymi wykonywana była działalność gospodarcza. Tak ujawnione w CEIDG ww. dane, stosownie do art. 33 powołanej ustawy korzystają z domniemania ich prawdziwości, która stanowi przejaw zasady jawności rejestru i oznacza, że dane wpisane do rejestru odpowiadają stanowi faktycznemu. Także przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2022 r. poz. 541) w art. 16 ust. 1 zd. 1 stanowią o domniemaniu, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13 – dostępne w bazie LEX nr 1572566).
Trzeba zatem podkreślić, że każde domniemanie może zostać obalone poprzez kontrdowody. Domniemanie wynikające z wpisu w CEIDG jest domniemaniem wzruszalnym, co zdaje się pomijać organ odwoławczy. Dopuszcza się przedstawienie dowodów, które wskazują, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne z rzeczywistością (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17, LEX nr 253194; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 484/21, LEX nr 3187614; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2021 r., I SA/Bk 293/21, LEX nr 3207239). Wbrew stanowisku organu odwoławczego - oznacza to zatem, że można przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (CEIDG) i podważać aktualność danego wpisu, np. co do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Brak odniesienia się do oświadczeń stron, jak i dokumentów zaproponowanych przez Skarżącego – tj. wydruku z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą doprowadziło do naruszenia w konsekwencji art. 115 u.p.o.ś. w sposób mający wpływ na wynik postepowania, a tym samym do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucał również, że pomiary poziomu hałasu przeprowadzone na potrzeby sporządzenia raportu nie uwzględniają hałasu z dróg – z ul. [...]. Odnośnie tego zarzutu wskazać, należy, że w trakcie pomiarów hałasu należy uwzględniać pomiary z tła akustycznego, które tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Wynika to w sposób jasny z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2286) – załącznik nr 7. Jak wynika z raportu (k. 266v – strona 20 części B "Oddziaływanie na klimat akustyczny") pomiary w stosunku do każdego ze zidentyfikowanych źródeł hałasu przeprowadzono z pominięciem tła akustycznego. Z tego powodu Sąd uznał zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia hałasu z dróg za w pełni uzasadniony. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje wskazywana przez autora raportu trudność w obliczeniach kumulacji hałasu przemysłowego i komunikacyjnego. Trudności te nie mogą bowiem, zdaniem Sądu, doprowadzić do sytuacji, w której w okolicy terenów chronionych akustycznie (i to niezależnie, czy są to tereny zabudowy mieszkaniowej, czy mieszkaniowo-usługowej) powstanie inwestycja, której skumulowane oddziaływanie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na tych terenach. Ma to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zgodnie z uwagami ze strony uczestników postępowania (konsekwentnie podnoszonymi w toku postępowania) hałas generowany przez ruch pojazdów na ul. [...] będzie kumulował się ze źródłami hałasu związanymi z pracą stacji paliw i myjni samochodowej, a prognozowany poziom hałasu na granicy istniejących terenów chronionych akustycznie jest bliski wartości dopuszczalnej (przy zakwalifikowaniu tych terenów jako mieszkaniowo-usługowych) lub je przekracza (w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej) – co wynika z zestawienia wyników obliczeń w przyjętych punktach obserwacyjnych (k. 265 raportu – strona 21 części B).
Pominięcie przez organy weryfikacji raportu pod kątem możliwej kumulacji oddziaływania planowanej inwestycji z inwestycja drogową, w ocenie Sądu, prowadzi do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem, raport powinien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływanie mogą prowadzić do skumulowania się oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. W ocenie Sądu Inwestor powinien być wezwany do uzupełnienia raportu o analizę kumulacji planowanej inwestycji ze zrealizowaną inwestycją drogową – drogą gminną przy ul. [...], tym bardziej, że strona skarżąca podnosiła w odwołaniu i w toku postępowania, że wyniki oddziaływania na tereny mieszkaniowe samej drogi są na granicy dopuszczalnych, a zatem rozważenie kumulacji tych inwestycji jest konieczne w rozpoznawanej sprawie.
W dalszej części Sąd stwierdza, że weryfikacja raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kontroli wariantowości przedsięwzięcia, także nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Organ I instancji pominął zupełnie ten aspekt, a organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że wariant proponowany przez Inwestora (z myjnią samochodową) "daje możliwość maksymalnego zabezpieczenia mieszkańców przed ponadnormatywną emisją", a "sama myjnia nie została ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" Organ odwoławczy naruszył tym samym wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwukrotnego rozpoznania sprawy. Jak mowa wyżej przeprowadzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, weryfikacja raportu powinna dotyczyć w pierwszej kolejności wariantowości przedsięwzięcia i oceny czy wariant przyjęty do realizacji jest przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 66 ust 1 pkt 6a u.o.u.i.o.ś., wariantem najkorzystniejszym. Nawet gdyby organ I instancji weryfikację tę przeprowadził prawidłowo (sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zaistniała, o czym wspomniano powyżej), nie zwalnia to organu II instancji od ponownej weryfikacji raportu i dokonania oceny czy wariant przyjęty do realizacji jest wariantem najkorzystniejszym.
Sąd podkreśla, że rzeczą organu nie jest jedynie kontrola czy raport zawiera wymagane prawem warianty przedsięwzięcia, ale czy dokonany wybór wariantu jest optymalny oraz czy sam raport jest dokumentem wiarygodnym, dającym podstawę do wydania decyzji, czy też wymaga uzupełnienia gdyż np. przedstawione w nim warianty mają charakter pozorny. Żadnej oceny organ w tym zakresie nie przeprowadził. Jest to tym bardziej rażące, że w licznych uwagach kwestionowano właśnie wariant przewidujący budowę myjni z uwagi na przewidywane wybudowanie dłuższego i wyższego ekranu akustycznego i to w niewielkiej odległości od budynków mieszkalnych. W sytuacji, w której zarzuty skarg dotyczą wysokości i długości ekranów akustycznych, a więc przyjętego do realizacji wariantu a organ odwoławczy jednym zdaniem ustosunkowuje się do tych zarzutów, że przyjęty wariant nie budzi jego żadnych zastrzeżeń w ocenie Sądu w poważnym stopniu narusza zasadę, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, także w kontekście złożonych odwołań i do tych odwołań się ustosunkowuje (to, że organ odwoławczy winien do zarzutów odwołania się odnieść nie budzi wątpliwości w judykaturze). Zwłaszcza zarzut "pozornego wariantowania" przedsięwzięcia był istotny i wymagał szczegółowego ustosunkowania się do niego, celem wariantowania przedsięwzięcia przy dokonywania oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, jest bowiem, umożliwienie organowi administracji dokonania wyboru wariantu najkorzystniejszego z trzech faktycznie różnych jakie w raporcie oddziaływana przedsięwzięcia na środowisko są przedstawione. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. II OSK 1871/17 (dostępny na stronie jw.) warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przytoczyć można także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r. IV SA/Po 1046/17 ( dostępny na stronie jw.) w którym wskazano, iż warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.u.i.o.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, ponieważ stanowią one jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 u.p.o.ś.
Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika w żadnym stopniu dlaczego przyjęty do realizacji wariant z budową myjni samochodowej i wyższym ekranem akustycznym jest wariantem najbardziej optymalnym. Mało tego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że opisując wariant alternatywny (tj. bez myjni samochodowej – strona 21 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy przyjął, że realizacja tego wariantu wiązać się będzie z koniecznością zastosowania dłuższego i wyższego ekranu akustycznego – co jest w oczywisty sposób sprzeczne z opisem wariantów zaproponowanym w raporcie. Podkreślić należy, iż raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem wysoce specjalistycznym. Strony postępowania w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych nie mając na ogół wiedzy pozwalającej na oceną wariantów przestawianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wybór jednego z tych wariantów przesądzi w przyszłości o zakresie inwestycji. Szczególnie, jeżeli chodzi o sporną inwestycję, której realizacja ma duże znaczenie dla mieszkańców z uwagi na jej lokalizację (bliskość względem zabudowy mieszkaniowej) oraz konieczność wybudowania ekranów akustycznych. Jeżeli napisany specjalistycznym językiem raport jest dla przeciętnej strony niezrozumiałym, strona ta ma prawo z decyzji środowiskowej dowiedzieć się, jakie argumenty (korzyści) przemawiały za przyjęciem tego a nie innego wariantu przedsięwzięcia. Z decyzji organów obu instancji wiedzy takiej nie sposób posiąść.
Zauważyć też należy, iż na str. 238-241 raportu (k. 6- części raportu załącznika nr 2) znajdują się wyniki analizy wariantów przedsięwzięcia i tabele – prezentujące trzy warianty przedsięwzięcia to jednak stwierdzenie zawarte w raporcie, że "wariant alternatywny (z myjnią samochodową) uzyskał notę nieznacznie wyższą do noty wariantu proponowanego przez Inwestora" pozostawia wątpliwości co do sprostania wymaganiom przedstawienia w raporcie trzech różnych wariantów projektowanego przedsięwzięcia. Z pewnością sytuacja ta wymagała pogłębienia analizy wariantowości przedsięwzięcia i szczegółowszego ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutu "pozorności" wariantu alternatywnego. Sąd zwraca uwagę, że jeżeli wariant proponowany przez Inwestora w raporcie pokrywałby się z wariantem alternatywnym (co sugerują wyniki analizy z raportu i zaprezentowane "noty"), w ocenie Sądu raport byłby wadliwy. Po to są bowiem warianty by proponowały alternatywne (różne) rozwiązania i zakres planowanego przedsięwzięcia nie pokrywały się. Brak wyznaczenia (w sensie realnym) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska stanowi o wadliwości raportu i jako taki nie powinien być przyjęty jako materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania decyzji. Jak zasadnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 507/18 (dostępny jw.) jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2019 r. II OSK 1216/19 podkreślono, iż opracowanie racjonalnego wariantu alternatywnego oprócz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru jest obowiązkiem ustawowym, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b u.o.u.i.o.ś. Można przyjąć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, LEX nr 2331249, z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/17, z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 507/18 – dostępne na stronie jw.).
Należy ponadto zauważyć, że przedstawiony do akt sprawy raport był kilkukrotnie uzupełniany i zawiera także pewne sprzeczności. I tak przykładowo: w raporcie na str. 48 wskazano na zastosowanie "równej nawierzchni z kostki betonowej i asfaltowej zabezpieczający przed wsiąkaniem wód deszczowych do gruntu i skuteczne odprowadzenie wód do systemu kanalizacji deszczowej do separatora i następnie do sieci kanalizacyjnej". Także w piśmie z [...] lipca 2020r. Inwestor stwierdził (uzupełniając po raz kolejny raport), że "odprowadzanie wód opadowych z nawierzchni dojazdów i miejsc postojowych odbywać się będzie do miejskiej sieci kanalizacyjnej". Jednocześnie na stronie 7 raportu wskazano, że wody opadowe z nawierzchni utwardzanych będą podczyszczane i odprowadzona do gruntu. Potwierdził to Inwestor w piśmie z [...] maja 2020r., wyjaśniając, że informacja o odprowadzaniu wód deszczowych do sieci kanalizacyjnej (przedstawiona w raporcie) zakłada jej wybudowanie. Inwestor wskazał nadto, że aktualnie brak jest jednak informacji o realizacji przedsięwzięcia (sieci ujęcia wód deszczowych) w najbliższym terminie. Niespójność ta wymagała wyjaśnienia zwłaszcza, że RDOŚ w postanowieniu z [...] listopada 2022r., uzgadniającym planowaną inwestycję, wskazał, że realizacja planowanej inwestycji nie naruszy osiągnięcia celów środowiskowych między innymi z uwagi na wyposażenie stacji paliw w sprawny układ kanalizacji deszczowej (k. 554 akt). W takiej sytuacji orzekanie przez organ pomimo braku dysponowania jednym dokumentem stanowiącym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko bez wyjaśnienia pojawiających się w nim sprzeczności należy także uznać za naruszenie ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).
Konkludując stwierdzić należy, iż organy nie przeprowadziły poprawnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uchyliły się bowiem, od weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie jego spójności, zupełności i rzetelności, a także kontroli przedstawionych w raporcie wariantów planowanej inwestycji tak pod względem formalnym tj. czy faktycznie są to trzy różne warianty a nie warianty pozorne (podobne) czy pokrywające się, oraz pod względem merytorycznym tj. czy proponowany do przyjęcia wariant jest faktycznie najkorzystniejszy dla środowiska. Ponownie rozpoznając sprawę organy stwierdzone wadliwości usuną, uwzględniając ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dodatkowo organ I instancji odniesie do zarzutu niewłaściwej kwalifikacji terenów objętych ochroną akustyczną i w razie konieczności organ nakaże złożenie stosownych wyjaśnień przez strony lub uzupełnienie raportu i przedstawienie go w spójnym dokumencie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia z 29 czerwca 2023r. - wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.