II SA/Bd 964/14

II SA/Bd 964/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Małgorzata Włodarska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 391
art. 4, art. 5
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Gminy Zbiczno z dnia 28 grudnia 2012r. nr XX/139/2012 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2, § 3, § 4, § 6, § 14, §23, § 24, § 25 załącznika zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Z.
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w B. wniósł pismem z dnia 29 lipca 2014r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 1, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 4 ust. 2 i ust. 3, § 6, § 14, § 23 ust. 1, § 24 załącznika do uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...], twierdząc, że zostały wydane one z istotnym naruszeniem prawa. W szczególności zaś zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
1) naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.) w zw. z § 137, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie w § 1 regulaminu regulacji art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.), do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo;
2) naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.) poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie regulaminu § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 4 ust. 2 i 3, § 14, § 23 ust. 1, § 24, w których nałożono nowe obowiązki albo powielono lub rozszerzono nałożone innymi ustawami obowiązki, doprowadzając niejednokrotnie do ich modyfikacji, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo;
3) naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.) poprzez ustalenie w § 6 minimalnej wielkości wywarzanych odpadów komunalnych niesegregowanych (zmieszanych), do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przez co wskazany powyżej przepis prawa miejscowego istotnie narusza prawo.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, cytując przepisy prawa, w tym zwłaszcza art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.), a także poglądy doktryny na temat stosowania postanowień rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , że akty prawa miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała, mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej oraz, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi znajdować oparcie w obowiązującym prawie i że podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu.
Prokurator wskazał, że jako przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy traktować rozdział 1 regulaminu i jego § 1, który stanowi powtórzenie regulacji art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oceniając dopuszczalność oraz skutki recypowania zapisów ustawowych do aktów niższego rzędu, pomocniczo posługując się zasadami techniki prawodawczej, określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które mają zastosowanie zarówno do przepisów prawa ogólnego jak i prawa miejscowego, stwierdził, że wynika z nich jednoznaczna zasada zakazu przepisywania unormowań aktów ustawowych do aktów niższego rzędu. Zwrócił też uwagę, że na tle dopuszczalności powtarzania zapisów ustawowych w aktach stanowionych przez organy samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - wyrażano pogląd, iż stanowi to istotne naruszenie prawa i wskazywano, że w sytuacji zastosowania w uchwale powtórzeń unormowań ustawowych należy liczyć się z tym, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Prokurator wskazał także, iż w zaskarżonej uchwale lokalny prawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe, nieprzewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązki i zakazy, bądź też powtórzył obowiązki i zakazy wynikające z ustawy upoważniającej i innych aktów prawnych, a niekiedy zmodyfikował ich treść, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. W związku z tym wyjaśnił, że zgodnie z § 137 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw (w tym upoważniającej), ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń oraz przepisów innych aktów normatywnych. Treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 wymienionego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów stanowi, iż w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Na podstawie zaś § 116 i § 136 w zw. z § 143 tegoż rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała Rady Gminy Z. zawiera regulacje pozostające w sprzeczności ze wskazanymi przepisami rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Jako przekroczenie delegacji ustawowej należy, jego zdaniem traktować nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki dwunastu rodzajów odpadów komunalnych. W ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku. Rada gminy nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów. Nałożenia takiego obowiązku przede wszystkim nie przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). W odniesieniu do odpadów komunalnych system selektywnego zbierania musi objąć co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Przepis ten nie upoważnia gminy do nałożenia obowiązku wynikającego z § 2 ust. 1 regulaminu. Ponadto żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do nakładania obowiązków na odbierających odpady. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może określać obowiązków podmiotów zajmujących się wywozem odpadów i nieczystości. Przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach dają bowiem podstawę tylko do nakładania obowiązków w tym zakresie na właścicieli nieruchomości. Tymczasem w § 2 ust. 1 zdaniem skarżącego, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia Rada Gminy Z. nałożyła na odbierających odpady obowiązek obierania określonych w tym przepisie rodzajów odpadów, przez co również we wskazanym zakresie przepis ten istotnie narusza prawo.
Za przekroczeniem delegacji ustawowej należy także zdaniem skarżącego uznać regulację § 2 ust. 2 regulaminu nakazującego selektywne zbieranie odpadów z częstotliwością określoną w rozdziale 5 regulaminu. W istocie bowiem nie można nikomu nakazać zbierania odpadów w określonej częstotliwości, albowiem odpady wytwarzane są i zbierane przez właścicieli nieruchomości w sposób ciągły. Określenie częstotliwości może dotyczyć odbierania odpadów, a nie ich zbierania, Prawodawca miejscowy nie może posługiwać się zamiennie pojęciami, którym ustawodawca nadał konkretne znaczenie. Natomiast w § 3 ust. 1 regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego rozszerzono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, który to obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym obowiązek ten został rozszerzony poprzez wskazanie miejsc odkładania błota śniegu i lodu. Ponadto obowiązek ten rozszerzono poprzez brak wyłączenia - jak ma to miejsce w art. 5 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy - z tego obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przedmiotowy obowiązek wskazany w ustawie został bez podstawy prawnej zmodyfikowany poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 terminów uprzątnięcia błota, śniegu i lodu - niezwłocznie po ustaniu opadów, a w przypadku opadów w godzinach nocnych od godziny 22:00 do godziny 6:00 - najpóźniej do godziny 6:30. Abstrahując od możliwości wykonania tego rozszerzonego obowiązku skarżący podkreślił, że rada gminy nie może modyfikować obowiązków wskazanych w ustawie, a określenie częstotliwości wykonywania obowiązków nie zostało przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy.
Skarżący wskazał ponadto, że w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu dopuszczono mycie pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem nie zanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 18.07.2001 r. -Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu bez podstawy prawnej ograniczono możliwość mycia pojazdów samochodowych wyłącznie do nadwozia samochodu. Za niezgodny z prawem uznał także zapis § 4 ust. 2 i 3 regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Ponadto uzależnienie możliwości napraw pojazdów od niepowodowania zanieczyszczeń wód lub gleby oraz braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 44 Kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Ponadto z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 6 regulaminu rada gminy ustaliła minimalne wielkości wytwarzanych odpadów komunalnych niesegregowanych (zmieszanych), do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia. Z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz drogach publicznych, warunków rozmieszczenia i utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwie domowym bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. W ocenie skarżącego rada gminy nie została upoważniona do ustalenia minimalnych wielkości wywarzanych odpadów komunalnych niesegregowanych (zmieszanych), a więc regulacja w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
W § 14 regulaminu, zaś obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez stała naprawę nieszczelności, a także w odpowiednim stanie sanitarnym w szczególności poprzez ich dezynfekcję i dezynsekcję każdego roku stanowi, zdaniem skarżącego rozszerzającą modyfikację obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 1). Powyższy przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zatem nałożenie tego samego obowiązku w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację przez nałożenie obowiązku utrzymania czystości pojemników poprzez ich dezynfekcję i dezynsekcję oraz wskazanie częstotliwości wykonania powyższego obowiązku.
W § 23 ust. 1 regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy Z. zobowiązała utrzymujących zwierzęta gospodarskie do utrzymywania tych zwierząt w osób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości. Skarżący podkreślił, że kwestie immisji na nieruchomości sąsiedniej należą do sfery prawa cywilnego. Zgodnie z treścią art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ uchwałodawczy nie ma zatem, zdaniem skarżącego kompetencji do stanowienia przepisów administracyjnych regulujących zagadnienia w powyższej materii.
Odnośnie § 24 regulaminu skarżący wskazał, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy treści art. 4 ustawy wynika, zdaniem skarżącego, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin nie odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Z powyższych względów § 24 regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowa deratyzacja na terenie całej Gminy Z. zostaje przeprowadzona w następujących terminach: od 1 kwietnia do 30 kwietnia oraz od 1 października do 30 października jest sprzeczna z prawem.
Podsumowując skarżący stwierdził, że kwestionowane zapisy załącznika do uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...]. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem Rada Gminy Z. nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydała przepisy prawa miejscowego z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie autora skargi brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, bowiem część jego postanowień (niekiedy całe rozdziały) wolna jest od wad prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, zarazem odnosząc się do zarzutów skargi, że zapisy § 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z., w zakresie o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, nie mogą prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, gdyż zapisy te zawarte są w rozdziale pierwszym zatytułowanym "Postanowienia Ogólne" i jako takie mają jedynie charakter porządkowy i sygnalizacyjny określający jakie istotne treści ustawy powinny się w regulaminie znaleźć.
Natomiast zawarty w § 2 ust. 1 regulaminu obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki dwunastu rodzajów odpadów komunalnych związany jest z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, który upoważnia Radę do określania wymagań w zakresie utrzymania i czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym pozostających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon a także odpadów zielonych. W ocenie organu termin "określenie wymagań" jest jednoznaczne z nałożeniem obowiązku w zakreślonym przez ustawodawcę zakresie. Termin "wymaganie" - zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego jest to warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać a zgodnie z wikisłownikiem jest to wymóg, żądanie, stanowcza potrzeba. Organ wskazał w związku z tym, że cyt. "obowiązek taki został nałożony na właścicieli nieruchomości w obrębie których w gospodarstwach domowych wytwarzane są odpady komunalne w tym prowadzenia selektywnej zbiórki tych odpadów". Wobec tego, zdaniem organu nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze, iż przepis ten nie upoważnia gminy do nałożenia takowego obowiązku i że stanowi to przekroczenie prawa.
Również zapisy dotyczące obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego poprzez wskazanie miejsc gdzie powinny być usuwane, w ocenie organu nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej. Zapis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mówi o wymaganiach obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego i jest to zapis na tyle szeroki, iż daje prawo do wskazania miejsc gdzie te zanieczyszczenia mają być suwane. W innym wypadku regulująca rola regulaminu nie miałaby miejsca. W ocenie Rady zezwala na to norma generalna z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy. Podobnie ma się rzecz z wyznaczeniem terminów uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń.
W § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu w ocenie skarżącego, bezpodstawnie ograniczono możliwość mycia pojazdów samochodowych wyłącznie do nadwozia samochodu. Organ wyjaśnił, że przepis art. 4 ust. 2 lit. c ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, upoważnia do określania w regulaminach zasad mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości i Rada z tej możliwości skorzystała ograniczając zakres mycia i naprawy do nadwozia pojazdu, natomiast zakres napraw ograniczono do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu pod warunkiem ich wykonywania w obrębie własnej nieruchomości jak również brakiem zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy w zakresie ustalenia w § 6 regulaminu minimalnych wielkości wytwarzanych odpadów komunalnych niesegregowanych, do której regulacji Rada Gminy nie miała upoważnienia, to w ocenie Rady zarzut ten jest również bezzasadny. Art 4 ust. 2 pkt 2 ustawy daje upoważnienie dla Rady Gminy do określenia (...) minimalnej wielkości pojemników przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwie domowym bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Tak więc określenie minimalnych wielkości wytwarzanych odpadów komunalnych wydaje się być jedynym kryterium, które pozwala określić rodzaje pojemników i minimalną wielkość pojemników i zapis ten, zdaniem organu nie narusza postanowień art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Zapis § 14 regulaminu mówiący o obowiązku utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez stałą naprawę nieszczelności, a także w odpowiednim stanie sanitarnym w szczególności poprzez ich dezynfekcje i dezynsekcje każdego roku, w ocenie organu, nie stanowi rozszerzającej modyfikacji obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowi on wykonanie przedmiotowego zapisu poprzez szczegółowe uregulowanie tego zapisu w przypadku gdy obowiązków tych nie przejęła gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu, nie stanowi to w żadnym wypadku powtórzenia ustawowego.
Z kolei zarzut, iż w § 23 ust. 1 regulaminu, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, Rada Gminy zobowiązała utrzymujących zwierzęta gospodarskie do utrzymywania tych zwierząt w sposób nieuciążliwy dla sąsiedzkich nieruchomości też wydaje się być bezzasadny. Pomimo, iż kwestie immisji na nieruchomości sąsiedzkie uregulowane są Kodeksem cywilnym to należy stwierdzić, zdaniem organu, iż norma generalna z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy w brzmieniu "realizację innych obowiązków określonych w regulaminie" zezwala na uregulowanie tą istotną z punktu widzenia uchwałodawcy kwestie w regulaminie.
Trudno też, zdaniem organu zgodzić się z argumentacją prokuratora dotyczącą regulacji § 24 regulaminu. Art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie Rady brak tu jest sprzeczności, gdyż równie dobrze obszarem tym może być cała gmina jak i jej fragmenty, a próba ograniczania możliwości swobodnego określania zakresu deratyzacji stanowić może naruszenie zapisów ustawy.
Reasumując organ wskazał na rolę regulaminu w środowisku wiejskim, gdzie konstrukcja jego ma być na tyle prosta, czytelna i spójna aby każdy z mieszkańców mógł się z nim zapoznać bez potrzeby posiadania wykształcenia prawniczego czy też podpierania się przy rozumieniu jego treści innymi aktami prawnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał przedmiotową skargę za uzasadnioną co do większości zarzutów strony skarżącej.
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.), dalej powoływanej jako ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulującą tą problematykę, ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dalej powoływana także jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wszystkich spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 tejże ustawy, tj.
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,
2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;
5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akta wykonawczy, oznacza że Rada Gminy Z. uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Z.) nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak, jako że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji oraz, że nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę i, że w związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie, zdaniem Sądu mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.
Oceniając zaś konsekwencje stwierdzenia w w/w zakresie niezgodności z prawem przepisów uchwały stanowiącej regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, należy wskazać, iż z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej powoływanej jako "ppsa") wynika, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy zgodzić się przyjdzie z wszystkimi zarzutami i wnioskami skargi oprócz zrzutu opisanego w pkt II ppkt 1 skargi. Dotyczy on § 1 spornego regulaminu, którego treścią jest treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w dosłownym jego brzmieniu. W ocenie Sądu wierne przytoczenie treści tego artykułu w rozdziale I regulaminu zatytułowanym "Postanowienia ogólne", choć nie jest może szczególnie trafnym zabiegiem redakcyjnym (raczej w tych kategoriach należy to traktować), to jednak z uwagi na jednoznaczne i konsekwentne odizolowanie tego zapisu od pozostałych przepisów regulaminu, nie stanowi zagrożenia, na jakie wskazywał Prokurator w skardze. A mianowicie nieuzasadnione są w tej sytuacji obawy co do możliwości interpretowania § 1 regulaminu wbrew intencjom ustawodawcy, ze względu na kontekst, w jakim go umieszczono. Przepisy zawarte w następnych rozdziałach regulaminu zawierają bowiem regulacje osobne i nie nawiązują w żaden sposób do treści rozdziału I. Nie będąc więc typowym recypowaniem (przejęciem) przepisów ustawowych, sporny zapis § 1 regulaminu nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy.
Pozostałe zarzuty skargi należy zdaniem Sądu uznać za trafne, a przytoczoną na ich poparcie argumentację, jako mającą uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa Sąd uznaje za własną.
I tak stwierdzić należy, że nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki dwunastu rodzajów odpadów komunalnych nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków, chemikaliów itp. Chodzi więc o to, aby Rada Gminy między innymi zapisami regulaminu dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Z treści tego artykułu nie wynika natomiast upoważnienie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również do nałożenia obowiązków na odbierających te odpady, co także w § 2 regulaminu uczyniono. Ustanowienie obowiązku zbierania dwunastu rodzajów odpadów komunalnych z określoną częstotliwością (§ 2 ust. 2 regulaminu) jest także przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto kłóci się z zasadami logiki ponieważ odpady, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy mogą być zbierane z częstotliwością zależną od ich indywidualnie zróżnicowanego wytwarzania w gospodarstwach domowych, czego nie da się przewidzieć. Trafnie skarżący wskazał w skardze, że określenie częstotliwości może dotyczyć odbierania odpadów, a nie ich zbierania, a także że ustanawiając przepisy miejscowe lokalny prawodawca nie powinien posługiwać się zamiennie pojęciami, których znaczenie jest różne.
W § 3 regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy rozszerzono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w stosunku do zapisów art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez wskazanie sposobu miejsca zbierania tych zanieczyszczeń oraz nie wyłączenie z tego obowiązku tych odcinków chodnika, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (ust. 1 § 3), a także zmodyfikowano go poprzez wskazanie terminów uprzątnięcia zanieczyszczeń (ust. 2 § 3). Należy wyjaśnić, iż ustawodawca uregulował kwestię utrzymywania czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej, obligując właścicieli tychże nieruchomości do uprzątnięcia z nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Brak jest w związku z tym podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy do nałożenia na nich obowiązku podejmowania dodatkowych działań takich, jak umieszczanie zanieczyszczeń w ściśle określonym miejscu i we wskazany sposób, a także określenia czasu wykonania tych czynności.
W § 4 regulaminu niezgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, powielając istniejące regulacje ustawowe, a także z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określono zasady dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Dotyczy to ustanowienia obowiązku "niezanieczyszczania środowiska" jako zbyt ogólnie określonego, a przez to trudnego, wręcz niemożliwego do wyegzekwowania, oraz " odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego" i "dokonywanie tych czynności w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji" jako kwestii częściowo uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858), ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) i przepisach wykonawczych takich jak rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984), z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej, oraz nieuprawnionego ograniczenia mycia pojazdów samochodowych do mycia "wyłącznie nadwozia samochodu". Podobna jest sytuacja w przypadku ustalenia zasad naprawy pojazdów samochodowych. Uzależniając możliwość naprawy od "nie spowodowania zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości" wkroczono w materię prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 ustawy Kodeks cywilny, a ponadto warunek nie zanieczyszczania wód lub gleby jest niemożliwy do dochowania przez adresatów regulaminu ze względu na jego zbytnią ogólnikowość. Także ograniczenie napraw do drobnych, związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu przez swą ogólnikowość nie może przynieść zamierzonego skutku.
Istotnym naruszeniem upoważnienia ustawowego jest zapis § 6 regulaminu, w którym określono minimalne wielkości wytwarzanych odpadów komunalnych niesegregowanych, w sytuacji gdy z art. 4 ust. 2 pkt 2 wynika obowiązek określenia zasad dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych z uwzględnieniem jedynie średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników. W ustawie brak jest upoważnienia dla lokalnego prawodawcy do nakładania obowiązku na poszczególne grupy mieszkańców gminy wytwarzania ściśle określonej minimalnej ilości odpadów komunalnych.
Powtórzenie regulacji ustawowej i nieuprawnioną jej modyfikacje stanowi zapis § 14 regulaminu. Przepisem tym nałożono bowiem obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, który to obowiązek został już określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy, a ponadto rozszerzono bezpodstawnie ten ustawowy obowiązek nakazując stałą naprawę szczelności oraz dezynfekcję i dezynsekcję pojemników każdego roku.
Istotnie naruszając upoważnienie ustawowe określono w § 23 regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Naruszenie to związane jest przede wszystkim z tym, że nie zawężono tych obowiązków tylko w stosunku do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, które to ograniczenie wyraźnie zaznaczone zostało w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Generalnie cały zapis § 23 regulaminu nie odpowiada intencjom ustawodawcy, który nakazał wprowadzenie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, czego w regulaminie w ogóle nie uregulowano. W zamian w § 23 znalazły się regulacje dotyczące zakazu immisji na nieruchomości sąsiednie należące do sfery prawa cywilnego.
Za wykraczającą poza upoważnienie ustawowe uznać należy także regulację § 24 i § 25 regulaminu. We wskazanych przepisach organ określił, iż obszar podlegający deratyzacji, obejmuje teren całej gminy, oraz że deratyzację przeprowadza się we wszystkich obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości. W ocenie Sądu celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie do objęcia tym obowiązkiem całej gminy, wszystkich obiektów znajdujących się na terenie poszczególnych nieruchomości i w konsekwencji wszystkich właścicieli nieruchomości na jej terenie.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 2, § 3, § 4, § 6, § 14, § 23, § 24, § 25 przedmiotowego regulaminu uznając, że zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa przez w/w przepisy regulaminu, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie, dotyczącym zarzutu naruszenia § 1 regulaminu, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa, jako nieuzasadnioną.