II SA/BD 962/22

II SA/Bd 962/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /sprawozdawca/
Jarosław Szulc /przewodniczący/
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 9nb ust. 1, ust. 2 i ust. 3 a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO-433/38/22 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sadki z dnia 8 czerwca 2022 r., nr RR.6232.2.34.2022.KK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. przyznaje adwokat B. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 110,70 (sto dziesięć złotych 70/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nałożył na M. S. (dalej jako skarżący, strona), prowadzącego działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" M. S. z siedzibą w S. , administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, za opóźnienie w przekazaniu rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że skarżący jako podmiot zbierający odpady komunalne, zobowiązany jest na podstawie art. 9nb ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm.), dalej: "u.c.p.g.", do sporządzania i przekazywania rocznych sprawozdań, w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Natomiast sprawozdanie "zerowe" podmiotu zbierającego odpady komunalne za rok 2021, zostało złożone przez skarżącego za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, w dniu [...] lutego 2022 r., a więc z jednodniowym opóźnieniem. W związku z powyższym organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 9nb ust. 1, ust. 2, ust. 3a, art. 9xaa pkt 2, art. 9zb ust. 1aa i art. 9zf u.c.p.g.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, przy czym w myśl art. 9nb ust. 1 u.c.p.g., podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1 oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Na podstawie ust. 2 cyt. artykułu, sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Z kolei stosownie do art. 3a u.c.p.g., do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych
w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych (chodzi tu o tzw. sprawozdanie "zerowe").
Organ wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż Skarżący prowadzący działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" M. S.
z siedzibą w S. , opóźnił się ze złożeniem przedmiotowego sprawozdania "zerowego" o 1 dzień, ponieważ dostarczył to sprawozdanie w dniu [...] lutego 2022 r. tłumacząc się, że opóźnienie powstało z uwagi na awarię prądu.
Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje: po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej
w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W ocenie Kolegium oznacza to, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za jeden dzień opóźnienia w złożeniu wymaganego sprawozdania.
Organ odwoławczy podniósł, że przepisy rozdziału 4d (kary pieniężne) u.c.p.g. ustanawiają specyficzny typ odpowiedzialności prawnej określany w doktrynie mianem odpowiedzialności administracyjno-karnej. Charakter tej odpowiedzialności jest dwojaki. O administracyjnym charakterze odpowiedzialności określonej w przepisach art. 9x i nast. u.c.p.g. przesądza tryb wymierzania kar pieniężnych (tj. w drodze decyzji administracyjnej) oraz uniezależnienie wymierzenia kary pieniężnej od winy lub innych znamion podmiotowych (odpowiedzialność obiektywna). Wskazuje to także na odrębność tego rodzaju odpowiedzialności od odpowiedzialności za wykroczenia.
Zatem zdaniem SKO, usprawiedliwianie się przez skarżącego, że opóźnienie powstało ze względu na awarię prądu oraz że to było tylko jednodniowe opóźnienie, nie mogło odnieść pozytywnego skutku dla niego ze względu na ww. charakter przedmiotowej odpowiedzialności administracyjno-karnej.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540), dalej: "O.p.", z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Podniósł, że podobnie jak w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tak też w odniesieniu do kar pieniężnych ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, a różnica polega na tym, że przy opłatach stosuje się Ordynację podatkowej w całości (art. 6q u.c.p.g.), a przy karach pieniężnych - jedynie dział III Ordynacji podatkowej (art. 9zf u.c.p.g.). Dział III Ordynacji podatkowej obejmuje artykuły od 21 do 119, zatem pozostałe przepisy Ordynacji podatkowej nie odnoszą się do kar pieniężnych i nie podlegają art. 9zf u.c.p.g.
Kolegium zaznaczyło również, że stosownie do art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.
W analizowanej sprawie skarżący w swoim odwołaniu ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że odwołuje się "od decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r.
w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne".
W ocenie Kolegium, treść tak sformułowanego odwołania, choć lakoniczna, to jednak wypełnia dyspozycję normy prawnej z art. 128 k.p.a., a więc przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy stosownie do wszystkich wymogów proceduralnych i w zgodzie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący złożył skargę do tut. Sądu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Pełnomocnik ustanowiony z urzędu podtrzymała skargę skarżącego. Podniosła, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, zasady uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, która polega na tym, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Podkreśliła, że skarżący dopełnił obowiązku złożenia deklaracji, wyjaśnił powód 1-dniowego opóźnienia. Organ mając na względzie powyższe winien kierować się zasadą interesu obywateli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo
w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie
w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że decyzje organów
I i II instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2022 r., którą organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie "zerowego" sprawozdania za 2021 r.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 9nb ust. 1
w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. W myśl art. 9nb ust. 2 tej ustawy, sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Natomiast na podstawie art. 9nb ust. 3a tej ustawy, do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych. Stosownie do art. 9nb ust. 3a ustawy sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych
o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.
Nie jest w sprawie sporne, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" M. S. z siedzibą w S. , będąc podmiotem zbierającym odpady komunalne, był zobowiązany na podstawie art. 9nb ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.u.c.p.g. do sporządzania i przekazania rocznego sprawozdania, w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Sprawozdanie "zerowe" podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2021 r. zostało złożone przez skarżącego za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz
o gospodarce odpadami, w dniu [...] lutego 2022 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawozdanie to zostało złożone z jednodniowym opóźnieniem. Obowiązek złożenia tzw. sprawozdania zerowego został wprost przewidziany przez ustawodawcę w art. 9nb ust. 3a u.u.c.p.g.
Stąd rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w kontrolowanej sprawie,
w analizowanym okresie sprawozdawczym, na skarżącym ciążył obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb ust. 3a u.u.c.p.g. Skarżący tego nie kwestionuje, jednak wskazuje okoliczności mające usprawiedliwić jednodniowe opóźnienie.
Następnie należy zwrócić uwagę na przepis art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g., stosownie do którego podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa
w art. 9nb (sprawozdanie roczne) - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Na tej właśnie podstawie (art. 9xaa pkt 2) organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Rozstrzygając jednak powyższe zagadnienie należy uwzględnić, że uchwałą
z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.).
Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2
k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt
odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).
Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek
o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną
z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a.,
w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.
Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany
w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie
i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020r., sygn. akt II GSK 774/20 i II GSK 775/20).
Należy też podkreślić argument natury systemowej - przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika
z przytoczonego uzasadnienia projektu ww. ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.
Przepis art. 189f § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (art. 189f § 2). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3).
Zagadnieniem związanym ze stosowaniem art. 189f k.p.a. zajmowały się m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 548/21 oraz WSA
w Gliwicach w wyroku z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 576/22. Zaprezentowane w nich poglądy skład tut. Sądu podziela i posłuży się częściowo ich argumentacją. I tak podać należy, że powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:
- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej
i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona - we właściwym trybie - przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus,
w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania
w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX). Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się
z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za ustawy określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania
i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf.
Poszukując w przepisach rozdziału 4d u.u.c.p.g. materii zbieżnej treściowo (określającej przypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej)
z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf u.u.p.c.g. W świetle tego przepisu do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi
a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.
Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.
Z tych względów za Naczelnym Sądem Administracyjnym (ww. uchwała z dnia 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21) uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wobec powyższego, pominięcie przez organy rozważenia możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej
z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 7, art. 77
§ 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie oceniono o istocie sprawy w aspekcie okoliczności indywidualizujących sytuację skarżącego jako podmiotu, który uchybił obowiązkowi terminowego złożenia sprawozdania rocznego. Organy nie dokonały wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście art. 189 f k.p.a. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania jest przedwczesne. Organ odwoławczy, nie dostrzegając opisanych wyżej uchybień organu
I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję, orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja organu
I instancji nie narusza prawa.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S.. Ponownie rozpoznając sprawę
organ I instancji dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzą podstawy do
odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., w świetle dyspozycji art. 189f k.p.a., uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt SK 53/22 (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 350/23; WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wa 2399/20; WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 127/23). Przyznana Pełnomocnikowi kwota wynagrodzenia obejmuje VAT.
O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).