II SA/Bd 961/23

II SA/Bd 961/23 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Izby Architektów
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] w Szczepanowie na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie wyłączenia części obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie A. z siedzibą w [...] pismem
z 16 lipca 2023 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność materialno-techniczną [...] Konserwatora Zabytków dotyczącą wyłączenia części obiektu , [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków ( [...]) i karty ewidencyjnej, a następnie włączenia nieruchomości do ewidencji jako teren dawnego cmentarza ewangelickiego.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 §1 i art. 9, art. 10 § 1 w zw.
z art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art.4 pkt 1 i 2 , art. 6 ust.1 pkt 1f oraz art. 22 ust. 2) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (§ 14 ust. 1 w zw. § 14a ust. 2), wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności i dokonania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że o podjęciu czynności wyłączenia karty ewidencyjnej cmentarza dowiedziało się z pisma z [...] czerwca 2023 r. (wpływ [...] czerwca 2023 r.)
Uzasadniając posiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, Skarżący wyjaśnił, że głównym celem działania stowarzyszenia jest ochrona dóbr kultury materialnej [...]. Zaznaczono, że w postępowaniu, [...], Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony .
W odpowiedzi na skargę [...] Konserwator Zabytków wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie wskazując, że pismem z [...] czerwca 2023 r. zawiadomił o wyłączeniu karty ewidencyjnej terenu cmentarza [...] z ewidencji zabytków [...] właścicieli działek oraz poinformował Burmistrza [...]. Zawiadomienie umieszczono również na stronie BIP organu w dniu [...] czerwca 2023 r., a skarga została wniesiona [...] lipca 2023 r.
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków (Dz.U. z 2021 r. poz. 56) określa wyłącznie obowiązki informacyjne wobec właścicieli nieruchomości i posiadaczy zabytków i konkretnie wskazanych podmiotów i nie przewiduje udziału związków wyznaniowych w podejmowanych przez organ czynnościach materialnoprawnych.
W wykonaniu zobowiązania Sądu o podanie w jakim trybie doszło do wyłączenia karty z ewidencji, organ wskazał na § 14a. Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi Sąd bada jednak dopuszczalność jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia wymaga odrzucenia skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia.
Legitymacja skargowa została określona w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna jest zatem uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa powyższe warunki. Niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., II FSK 562/05; postanowienie WSA w Warszawie z 21 lipca 2005 r., III SA 3014/03 – dostępne w bazie Legalis). Wprowadzenie wymogu uczestnictwa organizacji społecznej na prawach
strony w postępowaniu administracyjnym (poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne) pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesioną przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej należy uznać za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienia NSA: z 21 listopada 2017 r., sygn. akt
II OSK 2903/17, z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 74/12; z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13; z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 3011/14; z dnia 27 listopada
2019 r., sygn. akt II OSK 3408/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji, zastosowanie ma art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5a) skarga jest niedopuszczalna. Pod pojęciem "innych przyczyn" można rozumieć m.in. brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę.
Przedmiotem zaskarżenia jest czynność polegająca na wyłączeniu z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego [...]. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) zobowiązany do przeprowadzania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego ani w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji zabytków ani w przedmiocie rozpatrywania wniosków o wyłączenie karty danego obiektu z ewidencji zabytków.
Sposób prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków określony został w rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 56). Zgodnie z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Przepisy te konstruują istotny wymóg dotyczący zapewnienia właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości udziału w wymienionych w nim czynnościach. Spełnienie tego wymogu stanowi warunek legalności tych czynności.
Stosownie do § 14a ust.1 rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych, wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.
Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku (ust.2).
Generalny Konserwator Zabytków włącza nową kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Wyłączenie karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie ww. przepisu, na gruncie utrwalonego stanowiska judykatury, traktowane jest jako czynność materialno-techniczna organu administracji, o której mowa ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie bądź wyłączenie obiektu z ewidencji zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków również nie odbywa się w ramach postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednak wyjaśnić, że akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli ma:
- charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
- indywidualny,
- władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną,
- dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ ewidencyjny [...] zaskarżoną czynnością dokonał jedynie rejestracji zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym danych zawartych w karcie ewidencyjnej cmentarza [...] przez korektę błędu określenia przynależności wyznaniowej cmentarza w istniejącej karcie ewidencyjnej przez sporządzenie nowej karty uwzględniającej zmiany. Nie odbywa się to jednak w ramach klasycznego postępowania jurysdykcyjnego.
Legitymacja procesowa organizacji społecznej jest jednak ograniczona. Jej udział dotyczyć może tylko postępowań uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wydawane są zaskarżalne do sądu akty administracyjne jakimi są decyzje i postanowienia. Tak więc organizacja nie może zaskarżyć innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności ponieważ w takim postępowaniu nie jest w ogóle przewidziany udział organizacji społecznej – co odnosi się do czynności ujęcia lub wyłączenia karty obiektu z ewidencji zabytków, czy zastąpienia istniejącej, która jest podejmowana wyłącznie z udziałem właściciela lub posiadacza zabytku i to udziałem ograniczonym do uzyskania informacji o zamiarze ujęcia lub wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku.
W konsekwencji uznać należało, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie wobec oczywistego brzmienia przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 14a i §15 ust. 1 rozporządzenia MKiDN. Oczywisty brak po stronie Stowarzyszenia legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu spowodował niedopuszczalność skargi, skutkując jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i w konsekwencji pominięciem odniesienia się do zarzutów dotyczących wadliwości zaskarżonej czynności.