II SA/Bd 964/20

II SA/Bd 964/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Joanna Janiszewska-Ziołek /przewodniczący/
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 154/22 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 3,  art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent M. B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego P. F. z dnia [...] grudnia 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2020 r., odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanych we wniosku ulic, celem umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku o szczegółowy plan sytuacyjny, pouczając go jednocześnie, że podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie urządzeń reklamowych w pasach drogowych, zobowiązany jest do uzyskania zgody na ich umieszczenie – zlokalizowanie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływanej również jako "udp") oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 udp. Jak wskazał organ, skarżący pismem z dnia [...] lutego 2020 r. uzupełnił wniosek o niezbędne mapki, jednak nie złożył wniosku o zlokalizowanie w pasach drogowych przedmiotowych słupów reklamowych. Z uwagi na powyższe, organ powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne zważył, że brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, ponieważ wniosek o zajęcie pasa przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a ponadto zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ podniósł również, że strona legitymowała się ważną decyzją na lokalizację przedmiotowych słupów reklamowych na okres od [...] września 2018 r. do [...] września 2018 r., a od [...] października 2018 r. nie posiadała już decyzji uprawniającej ją do lokalizacji przedmiotowych słupów.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli oraz naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania wynikające z nieuwzględnienia przez organ faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych,
2) art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. nieuwzględnienie faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowych słupów,
3) art. 77 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu – ustalonych w ramach innych postępowań toczących się z udziałem skarżącego, w szczególności akt postępowania znak: [...] oraz [...].
W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ wbrew własnym działaniom w innym postępowaniu przyjął, że strona nie wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zlokalizowanie wnioskowanych słupów reklamowych w pasie drogowym. Wskazał przy tym, że jak wynika z doręczonych stronie pism organu z dnia [...] marca 2020 r. oraz [...] marca 2020 r., organ prowadził postępowanie wyjaśniające, w tym dowodowe, w sprawie zlokalizowania w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. Skoro zatem organ uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zależy od posiadania przez skarżącego pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, winien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu, gdy wydana zostanie decyzja w postępowaniu o zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym, o którym mowa w pismach organu z dnia [...] marca i [...] marca 2020 r. Zarzucił także, że uchybienia organu są wynikiem braku jednolitej uporządkowanej formuły prowadzenia spraw zainicjowanych wnioskami składanymi przez skarżącego i stosowaniem podwójnych standardów w toku prowadzonych postępowań. Wobec powyższego w ocenie skarżącego wydana decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem, tym bardziej że rzekomy brak wniosku o zezwolenie na lokalizację stanowi jedyną przesłankę uzasadniającą zdaniem organu wydanie decyzji odmownej.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji, pisma z dnia [...] i [...] marca 2020 r. zostały wytworzone przez organ omyłkowo, przy czym dodatkowo pismo [...] nie zostało w ogóle podpisane. Podkreślił jednocześnie, że w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. strona jednoznacznie oświadczyła, że w podaniu z dnia [...] grudnia 2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych, lecz oczekuje wyłącznie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto SKO pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wezwało pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania żądania czy wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczył wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam czy też wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam, czy też wydania obu tych decyzji. Jednocześnie, jak zaznaczyło SKO, pouczono stronę że nieprzedłożenie żadnych wyjaśnień będzie skutkowało przyjęciem, że w sprawie brak jest stosownego wniosku strony o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, a w konsekwencji przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, m.in. że wcześniej podnoszony zarzut na gruncie analogicznych spraw dotyczących dowolnego przekwalifikowania przez organ postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych, jest uzasadniony i wskazał, że przez wiele lat organ załatwiał wnioski skarżącego poprzez wydawanie decyzji zarówno zezwalającej na lokalizację reklamy w pasie drogowym jak i na zajęcie pasa drogowego, przy czym skarżący podkreślił, że dysponując pierwszą decyzją lokalizacyjną wnioski formułował jedynie w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podniósł również, że dopiero w lipcu 2019 r. organ wezwał go do złożenia dwóch oddzielnych dokumentów, zawierających wniosek o lokalizację i wniosek o zajęcie pasa drogowego, co jak wskazał, wypełnił zgodnie z wolą organu. Zaznaczył także, że ograniczenie decyzji lokalizacyjnej terminem jest błędne. Z powyższej odpowiedzi skarżącego na wezwanie, w ocenie SKO, wynika zatem jednoznacznie, że strona w podaniu z [...] grudnia 2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, wobec czego organ uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, uchylił uprzednią decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność rozpoznania sprawy jako wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto SKO wskazało, że zarzucana przez skarżącego zmiana praktyki załatwiania spraw przez organ nie może zostać uznana za uzasadniony zarzut, ponieważ zmiana sposobu postępowania przez organ I instancji w znaczącym stopniu była podyktowana zmianą stanowiska samej strony oraz wytycznymi WSA w Bydgoszczy. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie jest analogiczny, jak w kilkudziesięciu innych postępowaniach z udziałem skarżącego zakończonych decyzjami pozytywnymi, a zarzuty naruszenia art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 i 4 kpa są niezasadne. SKO wskazało także, że skarżący w odwołaniach kierowanych do organu odwoławczego w innych postępowaniach wyraził jednoznaczne stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, skoro skarżący jednoznacznie wskazuje, że nie wnosi o ich wydanie, a organy są związane treścią żądania strony, która jest dysponentem postępowania prowadzonego na jej wniosek. Wobec tego, w ocenie organu czynienie zarzutu w zakresie zmiany praktyki załatwiania spraw nie może być uznane za uzasadnione. Nieprawidłowością w sprawie, jak przyznało SKO, było skierowanie do strony załączonych do odwołania pism z dnia 18 i [...] marca 2020 r., lecz nastąpiło to omyłkowo, a naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ustosunkowując się natomiast do stanowiska skarżącego, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację reklamy w pasie drogowym ma charakter jednorazowy, organ II instancji zaznaczył, że decyzja Prezydenta M. B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], nie została zaskarżona przez stronę i aktualnie nie występuje w obrocie prawnym.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zarzucając naruszenie:
1) art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez zaakceptowanie wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
2) art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa poprzez przyjęcie błędnego założenia, że wniosek o udzielenie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie obejmował wniosku o zezwolenie na lokalizację, podczas gdy skarżący złożył wniosek o treści analogicznej do poprzednio składanych przez niego wniosków zgodnie z wieloletnią praktyką i na tej podstawie spodziewał się, że zostanie wydana decyzja lokalizacyjna oraz o zajęcie pasa drogowego, tym bardziej, że po złożeniu wniosku nie został wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków;
3) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez: błędne przyjęcie, że stan faktyczny i prawny sprawy nie jest analogiczny jak w kilkudziesięciu innych postępowaniach zakończonych decyzjami pozytywnymi, podczas gdy skarżący złożył wniosek o treści tożsamej, jak we wcześniejszych postepowaniach; niewzięcie pod uwagę, że organ od lat na wniosek skarżącego wydawał zarówno decyzje lokalizacyjną, jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego; uznanie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony, podczas gdy strona w wyniku wezwania SKO nie stwierdziła jednoznacznie, że nie składała wniosku o lokalizację, lecz jedynie opisała praktykę organu I instancji, uzasadnione oczekiwania skarżącego oraz wyjaśniła przyczynę sformułowania wniosku przez stronę w sposób dotychczasowy; pominięcie, że skarżący na etapie składania wniosku nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia braków wniosku; bezzasadne uznanie, że strona w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. jednoznacznie oświadczyła, że w podaniu z dnia [...] grudnia 2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, lecz oczekuje wyłącznie na wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy skarżący nie sformułował ww. stwierdzeń, a wyłącznie wyjaśnienie braku sformułowania we wniosku w sposób literalny wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym reklam, którego powodem było złożenie wniosku w treści dotychczasowej w uzasadnionym wieloletnią praktyka organu I instancji przekonaniu, że w wyniku tak złożonego wniosku uzyska tak jak dotychczas decyzje lokalizacyjną oraz decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał ponadto na niekonsekwencję skarżącego w toku prowadzonych postępowań, w tym również przedmiotowego i wskazaniu w kierowanych do organu odwołaniach – wnoszonych wobec odmownych decyzji lokalizacyjnych - że organ bezpodstawnie przekwalifikował wniosek i wydał negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie słupów drogowych. Z powyższego w ocenie organu jednoznacznie wynika, że skarżący nie domagał się wydania decyzji lokalizacyjnej, lecz jedynie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Niemniej jednak, jak wskazało SKO, mimo to wezwano skarżącego do sprecyzowania wniosku z [...] grudnia 2018 r., a w odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że podtrzymuje zarzut w zakresie bezpodstawnego przekwalifikowania przez organ I instancji postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego na postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto jak podkreślił organ, w niniejszej sprawie zachowana została zasada informowania, a skarżący w wezwaniu z dnia [...] listopada 2018 r. został właściwie pouczony o tym, że decyzja lokalizacyjna warunkuje możliwość wydania decyzjo o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "ppsa"), wykazała, że decyzja ta odpowiada prawu, w związku z czym wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości uznania przez organy, że skarżący wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane we wniosku słupy reklamowe w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r., nie legitymował się decyzją o lokalizacji tych urządzeń we wskazanych miejscach, co stanowiło przyczynę wydania odmownej decyzji w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący kwestionuje powyższe podnosząc, że jego wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. (uzupełniony dnia [...] lutego 2020 r.) winien być odczytany jednocześnie jako wniosek o zezwolenie na lokalizację określonych tam urządzeń w pasie drogowym, a to ze względu na dotychczasową, wieloletnią praktykę takiego załatwiania przedmiotowych spraw przez organ, którą to w sposób nieuzasadniony zmienił on w roku 2019.
W pierwszej kolejności należy zatem wskazać na konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 udp) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 udp), co podkreśla się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r. sygn. II GSK 735/08, z 30 września 2020 r. sygn. II GSK 226/18 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. Wymóg uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym przed ubieganiem się o decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wynika z systemowo odczytywanych regulacji art. 39 ust. 3 oraz art. 40 udp. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 udp in principio w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 udp in principio zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Konsekwencją powyższego jest zasadnicze dla niniejszej sprawy stwierdzenie, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest tożsamy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym i winien on być złożony dopiero w sytuacji, gdy strona dysponuje już zezwoleniem na lokalizację urządzenia w pasie drogowym (szerzej chociażby w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, dostępny jw.). Decyzja o udzielaniu zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 udp), określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008 – dostępny jw.).
Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty winna być udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Z kolei ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Zwrócić jednak należy uwagę na to, że wyżej opisana sytuacja stanowi modelowy system udzielania zgód na podstawie art. 39 i art. 40 udp. Natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja lokalizacyjna (art. 39 udp) była wydawana, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jedynie na okres miesiąca, co implikowało to, że konieczne było powtarzanie co miesiąc całej opisanej wyżej procedury. W związku z powyższym wskazać trzeba, że, zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok NSA z 17.09.2019 r., II GSK 2222/17 – dostępny jw.). Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku z [...] grudnia 2018 r. żądanie wydania decyzji zezwalającej na cyt. "zajęcie pasa drogowego" i "naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego", to organ nie był władny do jego przekwalifikowania z naruszeniem art. 61 § 1 kpa na postępowanie o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym (patrz wyroki WSA w Bydgoszczy: z 2.02.2021, II SA/Bd 962/20, II SA/Bd 961/20, II SA/Bd 806/20, z 9.12.2020 r., II SA/Bd 807/20, z 3.12.2019 r., II SA/Bd 792/19, z 10.09.2019 r., II SA/Bd 283/19 i 17.12.2019 r., II SA/Bd 794/19 – dostępne jw.).
Niemniej jednak, SKO, będąc świadomym stanowiska wyrażonego w ww. wyrokach, również wydawanych w sprawach skarżącego, i de facto w analogicznym stanie faktycznym, wezwało pismem z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania treści jego wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, pouczając przy tym, że "pozytywna decyzja lokalizacyjna warunkuje możliwość wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy". Z odpowiedzi na powyższe pismo, udzielonej, co należy szczególnie podkreślić, przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), pismem z dnia [...] listopada 2019 r. w żaden sposób nie można wywnioskować, że wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r., uzupełniony pismem z dnia [...] lutego 2020 r., obejmuje również żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej. Pełnomocnik pomimo jasnej treści ww. pisma SKO i zawartego tam pouczenia nie wskazał, że ww. wniosek obejmuje żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej. Od profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego należy oczekiwać wyjątkowo wysokiego standardu znajomości przepisów prawa i skutków nieprawidłowego sformułowania wniosków i pism składanych do organów administracji publicznej. Sąd, podobnie jak organy, nie może dokonywać oceny wniosku odmiennie, niż to wynika wprost z ich treści, ich interpretacji. Z uwagi na powyższe, zważyć należy, że organ II instancji prawidłowo ustalił zakres prowadzonego postępowania ograniczając je wyłącznie do kwestii wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uznając jednocześnie, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej.
Bez wpływu na powyższe pozostaje również błąd organu polegający na skierowaniu do skarżącego pism z dnia [...] marca i [...] marca 2020 r. (postanowienia o dopuszczeniu zebranego materiału jako dowodu oraz postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego), w których treści wskazano na okoliczność prowadzenia postępowania w przedmiocie zlokalizowania w pasie drogowym słupów reklamowych objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r., co w ocenie skarżącego świadczy o prowadzeniu przez organ odrębnego postępowania (oprócz niniejszego) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację. Podkreślić należy w tym miejscu, że dla skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację obiektów w pasie drogowym konieczne jest jednak złożenie wniosku w tym przedmiocie, czego w tym przypadku – jak wynika z akt sprawy oraz ustaleń organów - zabrakło. Wobec tego ww. pisma, omyłkowo skierowane do strony skarżącej, nie wywierają jakichkolwiek skutków prawnych i nie przesądzają o istnieniu odrębnego postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wydana w przeszłości względem skarżącego decyzja lokalizacyjna jest jednorazowa i pomimo wskazania w niej okresu obowiązywania, może stanowić podstawę do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Co prawda istotą zgody na lokalizację urządzeń na podstawie art. 39 udp nie jest określenie terminu jej obowiązywania (decyzja ta, w przeciwieństwie do decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, może być wydana jednorazowo i stanowić podstawę następujących po sobie, terminowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). Jednak decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 kpa mogą zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takimi jak termin, warunek i zlecenie. Mogą one być składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia (art. 107 § 2 kpa). Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3a udp w decyzji lokalizacyjnej określa się m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zalicza się bez wątpienia termin tego umieszczenia. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje zatem, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. Ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od [...] do [...].09.2018 r. Z upływem zatem [...] września 2018 r. decyzja lokalizacyjna wygasła, co zrodziło po stronie wnioskodawcy obowiązek uzyskania nowego zezwolenia lokalizacyjnego, zgodnie z art. 39 ust. 3 udp. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres, co jest oczywiste i nie wymaga dalszego uzasadniania.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 8 kpa. W myśl jego § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie organ przez okres kilku lat z naruszeniem art. 61 § 1 kpa nieprawidłowo wydawał decyzje, w których wbrew treści wniosku wydawał jednocześnie decyzję lokalizacyjną oraz decyzję o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego. Pamiętać jednak należy, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji, związane są przede wszystkim obowiązującym prawem, co wynika to z art. 6 kpa oraz z art. 7 Konstytucji RP. W sytuacji zatem, gdyby okazało się (jak w niniejszej sprawie), że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Ta nieprawidłowa praktyka została dostrzeżona przez WSA w Bydgoszczy, który w szeregu wyroków zakwestionował ją, czemu dał wyraz, uchylając zaskarżone decyzje właśnie z tego powodu. Nie można zatem oczekiwać od organów, aby pominęły treść tych wyroków, w których wskazano na prawidłowy tryb postępowania, jakie winno być prowadzone podczas rozpatrywania kolejnych wniosków skarżącego. Niewątpliwie dostrzeżenie nieprawidłowego toku postępowania musiało wpłynąć na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zatem organ stosownie do cyt. art. 8 § 2 kpa odstąpił od utrwalonej praktyki z uzasadnionej przyczyny. Nie można zatem, jak zdaje się tego oczekiwać skarżący, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w sytuacji nieistnienia w obrocie prawnym uprzedniej decyzji o zezwoleniu na lokalizację danego urządzenia w pasie drogowym. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których pozytywne rozstrzygnięcie uwarunkowane jest okolicznością uprzedniego wydania zezwolenia innego, choć powiązanego rodzajowo. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. To, że w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego "zbiorczo", wydając na podstawie jednego wniosku dwie decyzje (o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) nie kreuje po stronie skarżącego roszczenia o uwzględnienie takiej praktyki przy aktualnym rozstrzyganiu spraw z jego wniosków. Dodać należy, że dalsze procedowanie wniosków skarżącego w dotychczasowy sposób mogłoby wiązać się z poszkodowaniem innych podmiotów, które składają wnioski w prawidłowy sposób przewidziany w art. 39 i art. 40 udp.
Podsumowując, wskazać należy, że z uwagi na relację pomiędzy decyzją zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego - skutkującą tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym - stwierdzony w sprawie brak decyzji lokalizacyjnej wykluczył a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, w związku z czym zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).