II SA/Bd 958/23

II SA/Bd 958/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 26 par. 1, par. 3a pkt 2, par. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. i R. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego A z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. i R. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 września 2020 r. nr PINB.530.18.2020 FM, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (PINB), na podstawie art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. i R. M. (skarżącym) – właścicielom lokalu usługowego znajdującego się w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na terenie działki nr ewid.[...], położonej w miejscowości W. , gm. K. - wykonanie w terminie do dnia [...] października 2020 r. niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków ingerencji, które uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, poprzez przywrócenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu B. i K. J.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na skutek przeprowadzonych prac remontowych w lokalu usługowym mieszczącym się w ww. budynku zlikwidowano część instalacji c.o., którą doprowadzane było ciepło ze zlokalizowanej w odrębnym budynku kotłowni zarówno do lokalu usługowego (stanowiącego własność p. M. ) jak i do lokalu mieszkalnego (stanowiącego własność p. J. ). Wskazano, że w lokalu usługowym następował rozdział instalacji na lokal usługowy i mieszkalny. W wyniku likwidacji części instalacji, związanej z instalacją ogrzewania podłogowego z wykorzystaniem pompy ciepła w lokalu usługowym, lokal mieszkalny pozbawiony został możliwości ogrzania. W decyzji wskazano, że nie jest możliwe przywrócenie instalacji centralnego ogrzewania do stanu poprzedniego z uwagi na wykonany zakres robót, a nakaz obejmuje roboty budowlane polegające na wykonaniu odcinka instalacji c.o. w taki sposób, aby przywrócić zasilanie w lokalu mieszkalnym.
Upomnieniem z [...] maja 2021 r. PINB wezwał A. M. i R. M. do wykonania ww. decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia.
W dniu 6 marca 2023 r. PINB wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze (o numerach PINB.55.1.2023.FM) wobec A. M. i R. M.. Nadto postanowieniem z 6 marca 2023 r. o tym samym numerze – na podstawie art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 119, art. 20 § 1 pkt 4, art. 122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 – dalej "u.p.e.a.") – wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do A. M. i R. M. i nałożył jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł (pkt 1), ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł (pkt 2), wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 16 czerwca 2023 r. (pkt 3).. Organ wskazał także sposób i termin oraz konsekwencje nieuiszczenia nałożonej uiszczenia grzywny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że z uwagi na brak wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z 30 września 2020 r., nr PINB.530.18.2020 FM, organ przystąpił z urzędu do egzekucji obowiązku wobec zobowiązanych na podstawie art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Wyjaśnił przesłanki zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. M. i R. M. zarzucili, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji. Podjęli bowiem wszelkie możliwe czynności w celu wykonania postanowienia PINB w zakresie nałożonego obowiązku w decyzji z 30 września 2020 r. i nie pozostają w zwłoce.
Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. znak WINB-WOP.7723.8.2023.MB2, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB), uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie rozstrzygnął o nałożeniu na skarżących grzywny w wysokości 2500 zł; w punkcie drugim rozstrzygnięcia utrzymał w mocy postanowienie PINB w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, organ odwoławczy potwierdził formalną prawidłowość doręczenia tytułów wykonawczych zobowiązanym, oraz formalną prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że w obliczu większej dolegliwości dla zobowiązanych środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego zasadnym było nałożenie na grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji ostatecznej. WINB stwierdził, że z uwagi na determinację zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku, o której świadczy zainicjowanie postępowanie w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości (będące nadal w toku po wyroku tut. Sądu z 3 marca 2023 r., sygn. II SA/Bd 705/22, uchylającym podjęta w tym przedmiocie decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego), oraz wynikająca z akt sprawy wola zobowiązanych do wykonania tego obowiązku, uzasadnia obniżenie kwoty grzywny do 2500 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie A. M. i R. M. wnieśli o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanego do zastosowania tego przepisu, a to z uwagi na to, że w ocenie skarżących stan faktyczny sprawy nie upoważniał organów do nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że skarżący podjęli próby niezwłocznego wykonania obowiązku opisanego w decyzji, jednak z uwagi na postawę p. J. (nieudostępnienie lokalu wykonawcom prac, nieodbieranie korespondencji i telefonów) okazało się to niemożliwe. Przywołali, że zainicjowane przez nich postępowanie w przedmiocie niezbędności wejścia do lokalu pozostaje w toku z uwagi na wyrok tut. Sądu z dnia 3 marca 2023 r., sygn. II SA/Bd 705/22, dlatego pomimo woli wykonania obowiązku nie mają oni możliwości wyegzekwowania wejścia do lokalu pozbawionego ogrzewania. Podkreślili, że nie mają wpływu na brak wykonania obowiązku określonego w decyzji, a obecny stan jest wynikiem uporu p. J. i błędów organów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że obowiązek nałożony decyzją ostateczną pozostaje niewykonany, co stanowi samoistną podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na przyczyny niewykonania tego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 6 marca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te Sąd uwzględnił z urzędu, na podstawie art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.").
Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiot skargi stanowi postanowienie K-PWINB z 5 czerwca 2023 r., którym organ ten na podstawie art. 123, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 119 oraz art. 122 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie PINB w Bydgoszczy z 6 marca 2023 r. orzekł: "uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i jednocześnie w tym zakresie postanowił: 1. wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do Państwa Anny i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 2500 zł, w pozostałej części utrzymać postanowienie organu pierwszej instancji w mocy".
Ww. rozstrzygnięciem z 6 marca 2023 r. PINB postanowił: 1. wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do państwa A. i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł, 2. ustalić opłatę za wydanie niniejszego postanowienia o należeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł, 3. na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w nieprzekraczalnym terminie do 16.06.2023 r. oraz określił sposób i termin uiszczenia grzywny i opłaty.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Takim obowiązkiem jest obowiązek określony w ostatecznej decyzji PINB z dnia 30 września 2020 r. (znak PINB.530.18.2020 FM), polegający na wykonaniu niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków dokonanej przez skarżących ingerencji w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na terenie działki nr ewid.[...], położonym w miejscowości W. , gm. K., uniemożliwiającej prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, a która to ingerencja spowodowała zaburzenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym. Został on nałożony na skarżących na podstawie przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., tj. art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186).
Zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień (pkt 4). Art. 22 § 5 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustala się - w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych - według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie organem egzekucyjnym przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest bez wątpienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, podlegający instancyjnie Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
PINB jest w niniejszej sprawie również wierzycielem, tj. - zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. - podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c (zastrzeżenie nieistotne w sprawie – przyp. Sądu).
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.
W myśl ust. 3a art. 26 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą: 1) doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym; 2) nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (...) Z kolei wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą określoną w ust. 5, w szczególności z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt 1).
Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie PINB w Bydgoszczy jako wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym prowadzi z urzędu celem wyegzekwowania wykonania przez skarżących A. i R. M. (jako współwłaścicieli lokalu usługowego w budynku mieszkalno-usługowym położonym na terenie działki nr ewid.[...] w miejscowości W. ) obowiązku określonego we wskazanej wyżej ostatecznej decyzji administracyjnej z 30 września 2020 r. wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego - wykonanie niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków ingerencji, które uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, poprzez przywrócenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu B. i K. J..
Zauważyć należy, że w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego - to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten jest nie spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej u.p.e.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, z dnia 20 maja 2020 r., II OSK 3075/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przeszkód by pogląd ten odnieść do innego rodzaju obowiązku niepieniężnego wywodzonego z przepisów prawa budowlanego, np. właściwego w niniejszej sprawie wykonania określonych robót budowlanych. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Obowiązek, w związku z niewykonaniem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, ma charakter indywidualny i konkretny i niczego w tym zakresie nie zmienia np. wystawienie jednego tytułu wykonawczego łącznie odnoszącego się do obojga zobowiązanych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 127/20, dostępny jw.).
Konsekwencją powyższego jest to, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1 u.p.e.a, art. 120 § 1 u.p.e.a. oraz art. 121 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nie bowiem charakteru zobowiązania solidarnego.
W niniejszej sprawie PINB upomnieniem z 4 maja 2021 r. PINB wezwał A. M. i R. M. do wykonania ww. decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia. Z akta sprawy wynika, że upomnienie doręczono 23 czerwca 2021 r.
W związku ze stwierdzonym niewykonaniem przez skarżących przedmiotowego obowiązku, co nie jest w sprawie sporne, PINB w dniu 6 marca 2023 r. wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze (o tożsamym numerze PINB.55.1.2023 FM) wobec każdego ze zobowiązanych. Wskazuje to na zamiar wierzyciela egzekwowania obowiązku od obojga zobowiązanych, co pozostaje w zgodzie z przepisami prawa.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ egzekucyjny nie może skutecznie przystąpić do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymogów określonych w przepisach u.p.e.a., w tym art. 27
Jak wskazano w myśl art. 26 ww. ustawy postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (ust. 1).
W ust. 3a pkt 2 ustawodawca określił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Oznacza to, że w przypadku nienadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowania go do egzekucji przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym - nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Elementy składowe tytułu wykonawczego określa art. 27 u.p.e.a., w tym datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (§ 1 pkt 7) i klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjne (§ 1 pkt 10). Zgodnie jednak z § 1b art. 27 u.p.e.a., tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w tym w postaci elektronicznej, może nie zawierać podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Nadanie klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej uznaje się za podpisanie tego tytułu przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela.
Zgodnie z delegacją ustawową, w aspekcie formalnym wzór urzędowy tytułu wykonawczego dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym określono w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzoru tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1856).
Tymczasem wystawione w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze wobec zobowiązanych A. M. (nr [...]) oraz R. M. (nr [...]), których kopie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, w części C, przy wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej rubryce 11 zawierają imię nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, datę i podpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. Z kolei w części D, dotyczącej informacji o nadaniu przez organ egzekucyjny klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, rubryka 1. w której należało wskazać nazwę i adres siedziby organu egzekucyjnego, który nadał klauzulę oraz 2. gdzie należy wskazać datę nadania klauzuli – pozostały niewypełnione.
Nie można zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić, aby PINB w Bydgoszczy jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny nadał ww. tytułom wykonawczym klauzule o skierowaniu tych tytułów do egzekucji administracyjnej – zgodnie z powyższymi przepisami prawa. W tej sytuacji nie doszło do prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec żadnego ze skarżących.
Po myśli art. 1a pkt 7 ustawy, pojęcie "organ egzekucyjny" – oznacza organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.
Oznacza to, że z powodu naruszenia powyższych przepisów postępowania, żadna z czynności egzekucyjnych podjętych przez PINB w następstwie wystawienia (jako wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym) ułomnego tytułu wykonawczego - nie mogła wywołać określonych w u.p.e.a. skutków prawnych.
W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi reformatoryjne postanowienie KPWINB z 5 czerwca 2023 r. częściowo zmieniające postanowienie PINB z 6 marca 2023 r. w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do skarżących i nałożenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku.
Jak wynika z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia, jest jednym w ustawowych środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepisy działu III rozdziału 2 ustawy szczegółowo regulują przesłanki, zasady i tryb stosowania tego środka egzekucyjnego, który nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 19 § 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Ustawodawca określił przy tym § 2, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
W myśl § 3, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
To rozróżnienie przez ustawodawcę środków zaskarżenia zasadniczo skutkuje wyodrębnieniem charakteru i przedmiotu postępowań nimi zainicjowanych. W sytuacji gdy zobowiązany składa kilka z tych środków zaskarżenia podlegają one odrębnemu procedowaniu na podstawie dotyczących ich przepisów. W konsekwencji w niniejszej sprawie zainicjowanej zażaleniem A. M. i R. M. na postanowienie PINB w Bydgoszczy z 6 marca 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy uprawniony był rozstrzygnąć sprawę jedynie w tym zakresie.
Również ocenie Sądu w tej sprawie podlega jedynie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a nie całego postępowania, które zdaniem skarżących, w związku z brakiem porozumienia co do sposobu wykonania obowiązku z właścicielami sąsiedniego lokalu mieszkalnego, doprowadzić miałoby do możliwości wykonania obowiązku nałożonego na nich ostateczną decyzją PINB w Bydgoszczy z 30 września 2020 r.
W świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ocena ta nie może jednak całkowicie pominąć chociażby skuteczności uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, które winno poprzedzać zastosowanie wobec skarżących przedmiotowego środka egzekucyjnego.
Jak już wskazano, z uwagi na fakt, że wierzyciela będący jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnych (tu PINB) nie nadał wystawionym przez siebie tytułom wykonawczych klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, nie doszło do skutecznego prawnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżących, w sposób zgodny z przepisem art. 26 § 1 in fine u.p.e.a. Można przypuszczać, że owo naruszenie wynikało z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ww. ustawy przez organy orzekające w sprawie. Zarówno PINB, jak i organ II instancji nie dostrzegły bowiem po pierwsze tego, że w takim przypadku z mocy prawa wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez PINB z urzędu następuje z mocy samego prawa - poprzez nadanie wystawionemu przez ten organ jako wierzyciela tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji.
W niniejszej sprawie jednak wbrew ww. przepisowi szczególnemu , a jednocześnie z naruszeniem art.122 § 2 u.p.e.a. PINB jako organ egzekucyjny, a następnie także organ odwoławczy, bez podstawy prawnej orzekły o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji w drodze postanowienia jednocześnie orzekając o nałożeniu grzywny. Podkreślenia wymaga, że w przypadku zastosowania przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia, wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez ten organ następuje uprzednią czynnością materialno-techniczną – poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Potwierdza to wprost przepis art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym - wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.
Już zatem z tych powodów Sąd z urzędu stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie K-PWINB z 5 czerwca 2023 r., jak również poprzedzające je postanowienie PINB w Bydgoszczy z 6 marca 2023 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że także pozostała treść (tj. poza wszczęciem postępowania egzekucyjnego wobec skarżących) zarówno rozstrzygnięcia PINB z 6 marca 2023 r., jak i z uchylającego je w części i zmieniającego w części pkt 1 postanowienia organu II instancji, nie odpowiadają treści normy prawnej zawartej w art. 122 § 2 u.p.e.a. PINB ww. orzeczeniem postanowił bowiem:
1. wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do państwa A. i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł,
2. ustalić opłatę za wydanie niniejszego postanowienia o należeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł.
3. na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w nieprzekraczalnym terminie do 16.06.2023 r.
Wskazał nadto, że "na podstawie art. 122 § 2 pkt 1 grzywnę jw. W całości należy wpłacić na konto PINB w Bydgoszczy o wskazanym numerze w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego. Na odwrocie przelewu należy podać znak sprawy oraz rodzaj opłaty, grzywna w celu przymuszenia , opłata za wydane postanowienie.
O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny (PINB). W przypadku niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze obowiązku przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W przypadku nieuiszczenia nałożonej grzywny w podanym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.)
Z kolei WINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżących na powyższe, zaskarżonym postanowieniem z 5 czerwca 2023 r.:
1. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1 i jednocześnie w tym zakresie postanowił: "1. Wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do Państwa A. i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 2500 zł", a w pozostałej części utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy (pkt 2).
Odnosząc powyższe do treści art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. należy stwierdzić, że ustawodawca z uwagi na jego szczególny charakter i cel określił jednoznacznie jakie elementy winno zawierać rozstrzygnięcie postanowienia o nałożeniu grzywny. Oznacza to, że oprócz wymogów dotyczących wszystkich postanowień wydawanych w trybie postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego, wynikających z przepisów art. 124, art. 125 § 3 w zw. z art. 126 i art. 107 § 2-5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 18 u.p.e.a. takich chociażby jak oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie i pouczenie, postanowienie o nałożeniu grzywny wybadane na podstawie art. 122 u.p.e.a powinno zawierać także:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie (...) w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Żadne z wydanych w tej sprawie postanowień o nałożeniu grzywny nie określa jednoznacznie strony lub stron, a treść samego rozstrzygnięcia również jest niejednoznaczna w stosunku do podmiotu zobowiązanego, w szczególności biorąc pod uwagę brak solidarności obowiązku podlegającego w tej sprawie egzekucji oraz uprzednie wystawienie przez wierzyciela dwóch tytułów wykonawczych. Oznaczać to winno zatem wszczęcie dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych wobec każdego ze zobowiązanych i w konsekwencji jednoznaczne określenie na kogo i w jaki sposób została nałożona grzywna. W pkt 1 organy wszczynają postepowanie egzekucyjne w stosunku do "Państwa A. i R. M. i nakładają grzywnę na "ww. zobowiązanych" ale nie wynika z rozstrzygnięcia czy grzywna ta ma charakter solidarny? Jednocześnie wszakże w pkt 3 rozstrzygnięcia na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 organ wezwał "zobowiązanego" (?) a nie zobowiązanych "do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym". Nie określił jednocześnie które ze wskazanych zobowiązanych ma wykonać ten obowiązek i z jakiego powodu tylko jedno z nich zostało do tego wezwane. Równie niejasne jest w tym kontekście wskazane zagrożenie, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie (nie określono w ogóle tego obowiązku w rozstrzygnięciu postanowień organów obydwu instancji) będzie orzeczone wykonanie zastępcze obowiązku "przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo".
Stwierdzić zatem należy, że wydane w tej sprawie postanowienia organów obydwu instancji w zakresie podmiotowym oraz treści rozstrzygnięcia są niejednoznaczne, budzą wątpliwości interpretacyjne i nie poddają się z tego powodu merytorycznej ocenie w zakresie zgodności z prawem oraz przesłanek którymi kierowały się organy nakładając sporną grzywnę w celu przymuszenia dwojga zobowiązanych z decyzji PINB z 30 września 2020 r.
Niejednoznacznie jest również określony termin uiszczenia grzywny "7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego" Organ nie wyjaśnił jak rozumie ten termin, ani jak określenie terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia – czyli środka egzekucyjnego, na 7 dni od uprawomocnienia się postanowienia miałoby służyć celowi realnego przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania robót budowlanych określonego w tytule wykonawczym. Dodać przyjdzie, że zgodnie z art. 17 § 2 u.p.e.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Z kolei zgodnie z art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione.
Z kolei w myśl art. 16 § 1 i 3 k.p.a. prawomocne są decyzje ostateczne (czyli takie od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie), których nie można zaskarżyć do sądu.
O ile sama skarga okazała się zasadna, bowiem zakwestionowano zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, to jej argumentacja okazała się chybiona. Skarżący wywodzą, że z uwagi na wskazane, przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia okoliczności, obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 30 września 2020 r., nr PINB.530.18.2020 FM, jest w istocie niewykonalny. Tak w ocenie Sądu należy kwalifikować podnoszony przez skarżących brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie niezbędności wejścia do lokalu p. J., postawa ww. utrudniająca sporządzenie szczegółowego planu robót i ich wykonanie. Wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy (rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia), jak i sąd administracyjny (rozpatrując skargę o postanowienia organu odwoławczego) nie są uprawnieni do analizowania i rozstrzygania kwestii niewykonalności obowiązków przez stronę, na której obowiązek ciąży. W brzmieniu u.p.e.a. obowiązującym do 29 lipca 2020 r. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła stanowić podstawę wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, co zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa wyłączało możliwość podnoszenia powoływania tej okoliczności w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w myśl zasady wyłączności środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym. W obecnym stanie prawnym, ukształtowanym ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest już podstawą zgłoszenia zarzutu w oparciu o art. 33 u.p.e.a., ale stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego, o czym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie m.in. zobowiązanego (art. 59 § 4 u.p.e.a.) i służy na nie zażalenie (art. 59 § 5 u.p.e.a.). Przesłanka niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest zatem badana wyłącznie w powyższym trybie i – podobnie jak było to w poprzednim stanie prawnym – nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine u.p.e.a., będąc środkiem dotyczącym zarzutów o charakterze procesowym, może bowiem kwestionować jedynie procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny, np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy.
Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., 1634) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, z uwagi na zaistniałe w sprawie naruszenia art. 26 § 1, § 3a pkt 2 i § 5 pkt 1, art. 122 § 2 u.p.e.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny obowiązany z urzędu do skutecznego egzekwowania obowiązków nałożonych własnymi decyzjami administracyjnymi, uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności uwzględniając aktualny stan faktyczny sprawy określony decyzją z 30 września 2020 r. (znak PINB.530.18.2020), do którego wykonania zobowiązani są w całości zarówno A. M. jak i R. M. został wykonany, czy istnieje nadal konieczność przymuszenia do jego wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. W dalszej kolejności w zależności od wyników postępowań toczących się np. w sprawie zarzutów konieczne będzie prawidłowe zaopatrzenie tytułów wykonawczych w klauzulę o skierowaniu ich do egzekucji oraz prawidłowe i zgodne z wymogami art. 122 wydanie wobec konkretnych osób zobowiązanych postanowienia lub postanowień o nałożeniu grzywny. Postanowienie takie winno odpowiadać przepisom prawa a jego rozstrzygnięcie w szczególności treści art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., zwłaszcza jednoznaczne oznaczenie podmiotu, lub podmiotów na które organ nakłada grzywnę, określenie wysokości grzywny, wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym jednoznacznie terminie, z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; a nadto wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (organ winien ten obowiązek wskaz wprost w wezwaniu) i wskazać termin wykonania tego obowiązku adekwatny do jego charakteru, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie ewentualne inne pouczenia o charakterze technicznym, czy też wymagane przepisami prawa nie powinny stanowić modyfikacji treści samego rozstrzygnięcia
Nadto mając na uwadze argumenty podnoszone w zażaleniu i skardze oraz znaną Sądowi z urzędu treść uzasadnienia prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 705/22 uwzględniającego skargę B. J. i K. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 11 maja 2022 r. (nr WIR.VIII.7840.1.46.2022.AM) uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z 8 marca 2022 r. (nr WB.6742.1.2021), Sąd zwraca uwagę na znaczne i uzasadnione trudności w określeniu sposobu wykonania i egzekwowaniu obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego określonego decyzją PONB.530.18.2020 FM z 30 września 2020 r. jako: "wykonanie niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków ingerencji, które uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, poprzez przywrócenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu Państwa B. i K. J.". Niezależnie zatem od innych toczących się postępowań (w tym w ramach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym), mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego jak i postępowania egzekucyjnego w administracji PINB, który wydał ww. decyzję może również rozważyć wszczęcie z urzędu lub na wniosek, którejś ze skonfliktowanych stron postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W zależności od wyników innych postępowań, ewentualna zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1, poprzez skonkretyzowanie samego obowiązku jak i technicznego sposobu jego wykonania czyli zakresu koniecznych prac, w ocenie sądu mogłoby wówczas przyczynić się do skuteczniejszego i sprawniejszego wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku z rozważeniem w trybie administracyjnym ewidentnie spornych interesów stron tego postępowania.