II SA/Bd 956/24

II SA/Bd 956/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...] Wójt Gminy Z. Kujawskie, działając na podstawie art. 219 i 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wydania L. W. zaświadczenia potwierdzającego, że Spółka jest adresatem decyzji Wójta Gminy Z. Kujawskie nr [...] z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, iż celem regulacji zawartej w art. 217 § 2 K.p.a. jest uniemożliwienie żądania przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób, tj. zgodny z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) - organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji w związku z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., dlatego przejęcie przez Spółkę [...], spółki [...], na którą została wydana decyzja o warunkach zabudowy, nie zastąpi postępowania administracyjnego, jakim jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy.
Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosła L. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym wyrażonej w art. 494 § 2 ustawy Kodeks spółek handlowych, podczas gdy art. 63 ust. 5 odnosi się wyłącznie do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w drodze sukcesji singularnej, której niniejsza sprawa nie dotyczy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przejście decyzji nr [...] na Spółkę z mocy prawa,
. art. 494 § 2 ustawy Kodeks spółek handlowych poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że połączenie spółek poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą w trybie 492 § 1 pkt 1 nie może zastąpić postępowania administracyjnego w zakresie przeniesienia decyzji, podczas gdy art. 494 § 2 wskazuje wyraźnie, że zasadą jest, iż decyzje administracyjne z dniem połączenia przechodzą na spółkę przejmującą, chyba że ustawa lub treść decyzji stanowią inaczej, a w niniejszej sprawie żaden z ww. wyjątków od zasady sukcesji uniwersalnej nie wystąpił,
. art. 217 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia, wobec stwierdzenia przez organ, że w niniejszej sprawie właściwa jest procedura, o której mowa w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wydanie zaświadczenia stałoby w sprzeczności z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., pomimo iż decyzja nr [...] przeszła z mocy prawa na Spółkę na podstawie art. 494 § 2 ustawy Kodeks spółek handlowych i ten stan prawny powinien zostać stwierdzony w drodze postanowienia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że "(...) jest możliwe wydanie zaświadczenia o prawach, czy obowiązkach konkretnego podmiotu jedynie na podstawie aktu normatywnego, bez uprzedniego skonkretyzowania treści tego przepisu decyzją administracyjną, ani innym aktem indywidualnym. Wydanie takiego zaświadczenia będzie dopuszczalne wówczas, gdy uprawnienie lub obowiązek powstały z mocy samego prawa, a sytuacja jest jasna i jej stwierdzenie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym - aktem woli (zatem w przypadku, gdy organ stwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku, które powstały z mocy samego prawa). Z decyzją administracyjną (deklaratoryjną) mamy do czynienia tylko wtedy, gdy chodzi o ustalenie tej sytuacji w sposób wiążący, tj. ustalenie w sposób wiążący, że w danych okolicznościach wynikają z mocy ustawy dla adresata aktu określone uprawnienia lub obowiązki. Wiążące ustalenie zaś powinno mieć miejsce wtedy, gdy okoliczności (przesłanki), z którymi przepis prawa wiąże powstanie określonych skutków prawnych ipso iure, są niejasne, gdy ich występowanie w konkretnym przypadku budzi wątpliwości, a zwłaszcza wtedy, gdy istnieje co do tego spór. Jeżeli natomiast fakt spełnienia przesłanek, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, jest oczywisty i bezsporny, wówczas nie może być mowy o rozstrzyganiu czegokolwiek, a zatem stwierdzenie istnienia stanu prawnego związanego ze spełnieniem takich przesłanek nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej, lecz zaświadczenia" (Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo 2004, z. 10, s. 61).
Wobec powyższego przyjmując, iż zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to zdaniem Kolegium należy uznać, że skoro problematyka, której dotyczy żądanie skarżącej jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organy administracji nie mogą wyjaśniać, czy w konkretnym wypadku nie zachodzą np. okoliczności ograniczające sukcesję uprawnień administracyjnoprawnych. Skoro istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia deklaratoryjnym aktem prawnym, Spółka zainteresowana nabyciem praw i obowiązków związanych z decyzją o warunkach zabudowy powinna złożyć wniosek o przeniesienie na nią praw i obowiązków wynikających z tej decyzji.
W skardze do Sądu L. W. wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za Organem I Instancji, że nawet przy zaistnieniu sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, wyrażonej w art. 494 § 2 KSH, należy złożyć wniosek o przeniesienie praw i obowiązków na spółkę przejmującą, podczas gdy art. 63 ust. 5 UPZP odnosi się wyłącznie do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w drodze sukcesji singularnej, której niniejsza sprawa nie dotyczy, co w konsekwencji prowadziło do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przejście decyzji WZ na Spółkę z mocy prawa;
2. art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych ("KSH") poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że połączenie spółek poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą (w niniejszej sprawie na Spółkę) w trybie art. 492 § 1 pkt 1) KSH nie może zastąpić postępowania administracyjnego w zakresie przeniesienia decyzji, podczas gdy art. 494 § 2 KSH wskazuje wyraźnie, że zasadą jest, iż decyzje administracyjne z dniem połączenia przechodzą na spółkę przejmującą, chyba, że ustawa lub treść decyzji stanowią inaczej, a w niniejszej sprawie żaden z ww. wyjątków od zasady sukcesji uniwersalnej nie wystąpił.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 217 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia, wobec stwierdzenia przez SKO, że żądanie Spółki dotyczy kwestii niejednoznacznych, wymagając przy tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia w postaci decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy okoliczność przejścia na Spółkę praw i obowiązków wynikających z decyzji WZ na podstawie art. 494 § 2 KSH jest oczywisty i bezsporny i ten stan prawny powinien zostać stwierdzony w drodze postanowienia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 KPA;
2. art. 218 § 2 KPA poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w żadnych
okolicznościach wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 1 KPA nie może być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, podczas gdy co innego wynika wprost z tego przepisu;
3. art. 138 § 1 ust. 1 KPA w zw. z art. 144 KPA, poprzez jego niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Wójta, podczas gdy SKO powinno było, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ab initio KPA, uchylić to postanowienie i - orzekając co do istoty sprawy - wydać zaświadczenie o żądanej przez Spółkę treści.
Zdaniem Skarżącej, interpretacja w zakresie właściwej procedury przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy przedstawiona przez SKO za Organem I instancji jest oczywiście błędna, jako że art. 494 § 2 KSH stanowi, że "na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej." Zasadą wobec tego jest, że m.in. wszelkie decyzje administracyjne z dniem połączenia automatycznie przechodzą na spółkę przejmującą, bez konieczności dokonywania żadnych dalszych działań w celu potwierdzenia takiego przejścia praw i obowiązków. Aby ogólna zasada sukcesji uniwersalnej wynikająca z art. 494 § 2 KSH nie miała zastosowania, konieczne jest wprowadzenie takiego ograniczenia w samej treści decyzji lub istnienie przepisu rangi ustawowej, który wykluczałby przejście decyzji administracyjnej z mocy prawa w przypadku połączenia spółek.
SKO w ocenie skarżącej zdaje się nie zauważać, że takim przepisem z pewnością nie jest art. 63 ust. 5 UPZP, który dotyczy wyłącznie przypadku przeniesienia praw i obowiązków administracyjnoprawnych na podstawie decyzji właściwego organu administracji (sukcesji singularnej), podczas gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uniwersalną sukcesją publicznoprawną do której doszło z dniem połączenia z mocy prawa poprzez przeniesienie całego majątku Spółki przejmowanej na Spółkę (połączenie poprzez przejęcie) w trybie art. 492 § 1 pkt 1) KSH i wstąpienie przez Spółkę we wszystkie prawa i obowiązki Spółki przejmowanej. Wprowadzenie w drodze odrębnych przepisów możliwości przeniesienia pojedynczych praw i obowiązków publicznoprawnych (sukcesja singularna) nie może być traktowane, jak to próbuje czynić SKO, jako ograniczenie sukcesji uniwersalnej przewidzianej w przypadku połączenia spółek.
Podobne stanowisko, zgodnie z którym w zakresie decyzji o warunkach zabudowy powinna znaleźć zastosowanie ogólna zasada sukcesji uniwersalnej wynikająca z art. 494 § 2 KSH, prezentowane jest – jak wskazuje skarżąca - także w orzecznictwie. Pośrednio potwierdził to na przykład WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 11.07.2014 r., II SA/Kr 233/14, LEX nr 1490594, wydanym w kontekście przepisów dot. przekształcenia spółek (które wprowadzają tożsamy mechanizm sukcesji publicznoprawnej jak ten wynikający z art. 494 § 2 KSH), twierdząc, że "(w) myśl zaś art. 553 § 2 k.s.h., spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. (...) Z przywołanych przepisów kodeksu spółek handlowych wynika zasada tzw. sukcesji uniwersalnej, w myśl której spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru, a Sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną co znaczy, iż następuje przekształcenie formy ustrojowej spółek przy jednoczesnej kontynuacji bytu prawnego. (...) W wyniku przekształcenia spółka przekształcana nie traci swej podmiotowości prawnej istniejąc nadal, tylko w innej już formie prawnej oraz będąc - zgodnie z zasadą kontynuacji - podmiotem tych samych praw i obowiązków co spółka przekształcona."
Skarżąca zwróciła uwagę, że podobieństwo przepisu art. 553 § 2 KSH do regulacji przewidzianej w art. 494 § 2 KSH zostało wielokrotnie potwierdzone przez polskie sądy, w tym m.in. w wyroku SA w Łodzi z 8.12.2017 r., I ACa 458/17, LEX nr 2461446, w którym stwierdzono, że "słusznie powołuje się, że analogiczne rozwiązanie, jeśli chodzi o regulację sukcesji generalnej, wynikającej z przepisu art. 494 § 2 K.s.h., przewiduje art. 553 § 2 K.s.h." Skarżąca przywołała pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym również w odniesieniu do pozwolenia na budowę powinna znaleźć zastosowanie ogólna zasada sukcesji uniwersalnej wynikająca z art. 494 KSH. Takie stanowisko wyrażone zostało np. w wyroku NSA z 24.08.2016 r., II OSK 2945/14: "Można zatem uznać, że w razie przejęcia spółki, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą uprawnienia i obowiązki związane z udzieleniem tego pozwolenia na budowę.". Porównanie to w przekonaniu skarżącej ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ w zakresie pozwolenia na budowę ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ("Prawo budowlane") przewiduje w art. 40 ust. 1 tożsamy do procedury określonej w art. 63 ust 5 UPZP tryb przeniesienia decyzji, a mimo tego, opinia orzecznictwa i doktryny na temat braku jego zastosowania w przypadku połączenia spółek i przejścia pozwolenia na budowę z mocy samego prawa jest stanowcza.
Analogiczna sytuacja w ocenie skarżącej dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mimo istnienia odrębnego trybu przeniesienia decyzji środowiskowej, uregulowanego w art. 72a ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "UOOŚ"), orzecznictwo wyraźnie opowiada się za stosowaniem w przypadku połączenia spółek zasady uniwersalnej sukcesji publicznoprawnej, wyrażonej w art. 494 § 2 KSH, aniżeli procedury przeniesienia decyzji na podstawie art. 72a ust. 1 UOOŚ. Rozwiązanie takie dopuścił WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z 30.03.2022 r., II SA/Łd 713/21, w którym sąd ten jednoznacznie wskazał: "Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu należało przyjąć, że wobec przejęcia spółki B Spółki z o.o. przez A Spółkę z o.o. doszło do sukcesji pełnej sukcesji uniwersalnej. Zgodnie bowiem z art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.". Co istotne, podobnie jak w przypadku art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 72a ust. 1 UOOŚ przewiduje taką samą procedurę przeniesienia decyzji jak art. 63 ust. 5 UPZP.
Wobec wykazanych podobieństw w brzmieniu powyższych przepisów, w ocenie skarżącej trudno jest przyjąć, aby w przypadku decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie miały zupełnie inne zasady niż w przypadku pozwolenia na budowę, czy decyzji środowiskowej, co do których istnieje bogate orzecznictwo i dorobek doktryny wskazujące na przejście tych decyzji na spółkę przejmującą z mocy prawa z dniem zarejestrowania połączenia.
Ze względu na to, że w przypadku połączenia spółek zasadą jest uniwersalna sukcesja publicznoprawna, wszelkie od niej wyjątki w ocenie skarżącej powinny być wprowadzone wprost i wyraźnie w przepisie ustawy oraz w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Potwierdza to m.in. NSA w wyroku z 4.02.2020 r., II GSK 3025/17, LEX nr 2786036: "Z zacytowanego przepisu wynika, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg. Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub zapis decyzji wyłączający sukcesję musi być wyraźny, a nie dorozumiany."
Wobec powyższego, aby wyłączenie stosowania art. 494 § 2 KSH miało miejsce, w przekonaniu skarżącej ustawodawca winien wskazać, że dane prawo lub obowiązek nie przechodzi z mocy prawa ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą, a do przejścia niezbędna jest decyzja właściwego organu administracji.
Przykładem takiego podejścia jest art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który jednoznacznie stanowi, że "organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 lub 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie: 1) (uchylony); 2) połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych". Stosowania zasady sukcesji uniwersalnej w zakresie ww. zezwoleń zostało literalnie wyłączone, na rzecz procedury ich przeniesienia w drodze decyzji administracyjnej.
Podobne rozwiązanie, zdaniem skarżącej, znajduje się w regulacji art. 27b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, zgodnie z którym "prawa wynikające z pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, lub uzgodnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, nie przechodzą na podstawie przepisów: 1) tytułu IV ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467, 1488, 2280 i 2436), w przypadku łączenia się, podziału lub przekształcenia spółek prawa handlowego".
W przypadku natomiast art. 99 ust. 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne przepis ten wprost odwołuje się do braku zastosowania art. 494 § 2 KSH: "Do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów: 1) art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18 i 96); (...)".
Przywołane powyżej przykłady zdaniem skarżącej spółki stanowią wyjątki od ogólnej zasady sukcesji uniwersalnej w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych i wyłącznie o takim wyraźnym wyłączeniu przez przepisy ustawy przejścia decyzji administracyjnych na spółkę przejmującą mowa w zdaniu drugim art. 494 § 2 KSH.
W celu dalszego wyjaśnienia tego, czy art. 494 § 2 KSH, odnoszący się wprost jedynie do "zezwoleń, koncesji oraz ulg", w ogóle obejmuje swoim zakresem przejście z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca podkreśliła, że przepis ten wskazuje jedynie przykładową listę rodzajów uprawnień, które z dniem połączenia przechodzą na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną. Wyliczenie to ma charakter katalogu otwartego (z uwagi na użycie w przepisie sformułowania: "w szczególności") i można przyjąć, iż wszelkie decyzje administracyjne, wydane na rzecz spółki przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się, przechodzą na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną (chyba, że decyzja lub przepis ustawy wprost stanowią inaczej).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej nie sposób nie zauważyć, że okoliczność przejścia na Spółkę decyzji o warunkach zabudowy wraz z zarejestrowaniem połączenia Spółki przejmowanej ze Spółką, powinna być bezsporna, a zaprezentowana przez Spółkę argumentacja ma na celu jedynie podkreślenie tego faktu, a nie przekonanie tut. sądu do przyjęcia jednej z kilku możliwych interpretacji.
W odniesieniu do naruszenia przez SKO z art. 217 § 2 pkt. 2 KPA, skarżąca zwróciła uwagę, że zaświadczenie wydaje się jeżeli "osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Przedmiotem zaświadczenia może być zatem nie tylko potwierdzenie pewnych faktów, ale także potwierdzenie stanu prawnego. W ww. wniosku z dnia [...].06.2024 r. Spółka wskazała stan prawny, o którego urzędowe potwierdzenie wnioskuje, tj. okoliczność, że Spółka jest adresatem decyzji WZ w związku z wejściem na podstawie art. 494 § 1 KSH we wszystkie prawa i obowiązki Spółki przejmowanej oraz przejściem na Spółkę wszystkich decyzji administracyjnych wydanych pierwotnie na Spółkę przejmowaną, w tym decyzji WZ na mocy art. 494 § 2 KSH. Spółka wykazała się także interesem prawnym w uzyskaniu ww. zaświadczenia, powołując się na konieczność przedłożenia zaświadczenia wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec tego, przesłanki wymienione w art. 217 § 2 pkt. 2 KPA zostały spełnione.
Skarżąca jednocześnie wskazała, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.10.2015 r. (sygn. akt II OSK 155/14), nie ma podstaw, aby uznać, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w tym brak jest w ramach ww. postępowania ograniczeń dowodowych odnośnie do np. możliwości skorzystania z informacji ujętych w rejestrach prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. Na zasadzie analogii należy więc przyjąć, że dozwolone jest w ramach postępowania będącego przedmiotem skargi, skorzystanie z danych zawartych w powszechnie dostępnym rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, z których wynika, iż Spółka przejmowana (będąca oryginalnym adresatem decyzji WZ) uległa połączeniu ze Spółką poprzez przeniesienie całego majątku Spółki Przejmowanej na Spółkę (połączenie poprzez przejęcie) w trybie art. 492 § 1 pkt 1) KSH w następstwie czego, Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki Spółki przejmowanej (sukcesja uniwersalna), a w konsekwencji, na podstawie art. 494 § 2 KSH, Spółka stała się z mocy prawa adresatem decyzji WZ.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skargę jako bezzasadną należało oddalić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji/postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli, decyzja/postanowienie może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a).
Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Zostało ono uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. a jego istotą jest wyłącznie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.
Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie może zatem organ w ramach tego postępowania kreować nowych faktów i okoliczności. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).
Organ administracji publicznej wydając zaświadczenie, działa zatem tylko w granicach określonych wskazanymi przepisami. Jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu.
Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi. Nie stanowią one oświadczeń woli, lecz są oświadczeniami wiedzy i nie mają charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego jego wydania.
Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie ww. przepisów jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Z kolei zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
Wydawanie zaświadczeń oparte jest zatem co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1518/12, z 28 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 605/12). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach i obowiązkach, jak też nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1201/23).
W konsekwencji uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy też zbioru danych innego rodzaju. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 493 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 18, dalej jako "k.s.h."), połączenie spółek następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej, albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, z uwzględnieniem art. 507. Wykreślenie z rejestru spółki przejmowanej ma charakter deklaratoryjny, formalny (art. 493 § 5 k.s.h.), natomiast skutek materialnoprawny w postaci utraty bytu prawnego przez tę spółkę następuje w dacie dokonania wpisu połączenia (art. 493 § 2 k.s.h.). Efektem zatem połączenia jest wykreślenie spółek przejmowanych lub spółek łączących się przez utworzenie nowej.
W badanej sprawie skarżąca domagała się potwierdzenia przez organ tego, że na skutek przejęcia innej spółki prawa handlowego w trybie 492 § 1 pkt 1 k.s.h., stała się w istocie także adresatem decyzji Wójta Gminy Z. Kujawskie nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy wskazując, że zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.
Jak wynika z wniosku, skarżąca zaświadczenie to zamierza wykorzystać przy złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.
W istocie zatem skarżąca oczekuje od organu potwierdzenia, iż skutek, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. nastąpił w odniesieniu do wydanej przez organ uprzednio na rzecz spółki przejmowanej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji musiałby zatem dokonać oceny prawnej skutków połączenia skarżącej ze spółką przejmowaną, a w konsekwencji potwierdzić, czy dokonana czynność prawna doprowadziła do wejścia skarżącej w prawa spółki przejętej.
Zdaniem Sądu wydanie takiego zaświadczenia pozostaje poza kompetencjami organu przede wszystkim ze względu na treść art. 218 § 1 k.p.a. Potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego musi bowiem wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Pierwotnym źródłem danych objętych wnioskiem są też dane z Krajowego Rejestru Sądowego.
Krajowy Rejestr Sądowy, (dalej jako "KRS") zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 979 – t.j., dalej jako "u.k.r.s."), prowadzą w systemie teleinformatycznym sądy rejonowe (sądy gospodarcze), zwane dalej "sądami rejestrowymi". Nie jest to zatem rejestr prowadzony przez organ, który jest adresatem wniosku.
Stosownie do art. 2 ust. 2 przywołanej ustawy gminy, jako zadania zlecone, wykonują czynności związane z prowadzeniem Rejestru, polegające na zapewnieniu zainteresowanym:
1. wglądu do Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD);
2. urzędowych formularzy wniosków wymaganych ustawą umożliwiających rejestrację spółek jawnych;
3. dostępu do informacji o wysokości opłat, sposobie ich uiszczania oraz o właściwości miejscowej sądów rejestrowych.
Jakkolwiek gminy mają dostęp do zasobów KRS, to jednak jest on ograniczony wyłącznie do czynności wskazanych w u.k.r.s. i rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie sposobu wykonywania przez gminy czynności związanych z prowadzeniem Krajowego Rejestru Sądowego oraz współpracy między sądami rejestrowymi i zarządami gmin (Dz. U. z 2000 r., Nr 118, poz. 1248). Gmina nie dysponuje ani zasobami rejestru, ani składanymi do niego dokumentami, w szczególności tymi składanymi przez podmioty w celu ujawnienia zmian w KRS, wynikających z podejmowanych przez podmioty obrotu gospodarczego czynności prawnych.
Wydanie zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącą, wykraczałoby poza formułę zaświadczenia, nie byłoby ono bowiem zwykłym potwierdzeniem stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez gminę dokumentów, ale zawierałoby element oceny skuteczności czynności prawnych podjętych przez skarżącą i spółkę przejętą, czego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organowi, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, robić nie wolno.
Nie ma racji skarżąca wywodząc, iż skoro w postępowaniu o wydanie zaświadczenia dopuszcza się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ograniczonym zakresie, to możliwe jest skorzystanie przez organ z powszechnie dostępnego rejestru i potwierdzenie wystąpienia skutku, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. W ocenie Sądu nie ma bowiem podstaw do tego, aby organ administracji publicznej dokonywał oceny skutków czynności sądu rejestrowego, w drodze zaświadczenia.
W orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r. II GSK 3027/17; wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., II GSK 1133/18; wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., II GSK 2001/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. W prawie administracyjnym powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo są one nieprzenoszalne. Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h. Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016).
Wprawdzie konstrukcja art. 494 k.s.h. zawiera katalog otwarty przypadków, to jednocześnie stanowi, że "chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". W tych warunkach, w ocenie Sądu wymagane jest ustalenie wzajemnych relacji przepisu art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do art. 494 k.s.h., co wyklucza dokonanie tej analizy w ramach rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia wyrażającego chęć potwierdzenia nabycia przez skarżącą uprawnień z decyzji o ustalenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, uzyskanej przez przejętą spółkę.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.