II SA/BD 95/23

II SA/Bd 95/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1967
art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. dnia [...] października 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2022 r. [...] Wójt Gminy [...], odmówił M. L. (skarżącej) przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 24 ust. 1, 2 i 26 oraz art. 27g ust. 1 ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z zaistniałą sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 – dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), jak i art. 25 Kodeksu cywilnego oraz art. 12 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1073 – dalej "ustawa ROD"), organ stwierdził, że skarżąca jest osobą zamieszkującą na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych, a od strony formalnej domek lub altana na tej działce nie może stanowić miejsca zamieszkania, skoro funkcją ogródka działkowego jest prowadzenie upraw ogrodniczych, wypoczynek i rekreacja. Wnioskowany dodatek nie może w ocenie organu zostać przyznany osobie deklarującej prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku niemieszkalnym.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe na terenie ogródka działkowego, nie jest członkiem ROD pod Murowańcem, ale członkiem Stowarzyszenia Pod Bocianami, którego adres znajduje się pod tym samym adresem co adres ROD. Wskazała, że jest współwłaścicielem gruntu, na którym zamieszkuje, ma pełne prawo do tego zamieszkania i meldunku. Podniosła nadto, że dom ogrzewa drewnem kominkowym, które w obecnej chwili jest bardzo drogie.
Decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w ustawie mowa jest o miejscu zamieszkania, które zgodnie z Kodeksem cywilnym stanowi miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie definicją zawartą w ustawie ROD działka służy zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji, zaś altaną jest obiekt budowlany służący wykonywaniu tej funkcji. W ocenie SKO budynek znajdujący się na terenie ogrodów działkowych nie spełnia funkcji mieszkalnej, przy czym nawet gdyby przyjąć, że skarżąca przebywa na stałe w domu na działce, to czyni to wbrew zakazowi zamieszkiwania wynikającemu z ustawy ROD – formalnie domek lub altana na działce nie może stanowić miejsca zamieszkania. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i nie ma wpływu na ocenę zdatności obiektu do wypełnienia funkcji mieszkaniowej.
M. L. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 24 ust. ust. 1, 2 i 26 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, art. 25 Kodeksu cywilnego oraz art. 12 ustawy ROD, poprzez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła za odwołaniem, że nie jest członkiem ROD i nie zamieszkuje na jego terenie, ale na terenie stanowiącą własność prywatnego podmiotu, w budynku pełniącym funkcję mieszkalną, jest tam zameldowana. W swojej ocenie skarżąca spełnia warunki dla przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania skarżącej dodatku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z zaistniałą sytuacją na rynku paliw (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią powołanego przepisu dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
3) kocioł olejowy
- zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia [...] sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy charakter prawny miejsca zamieszkania wnioskodawcy determinuje możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Organy obu instancji wywiodły, że skoro skarżąca wskazała jak miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego (miejsce zamieszkania) nieruchomość zlokalizowaną na terenie ogródków działkowych, to wnioskowany dodatek nie przysługuje, albowiem ogrody działkowe i nieruchomości na nich zlokalizowane nie służą formalnie funkcji mieszkalnej. Organy zgodnie powołały w tym zakresie definicje oraz zakaz zamieszkiwania zawarte w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (publ. jak wcześniej wskazano).
W ocenie Sądu, powyższy sposób wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z przepisami ustawy o ROD w sposób nieuzasadniony uzależnia możliwość przyznania wnioskowanego dodatku od tego, czy wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe w danym miejscu zamieszkania w sposób budzący wątpliwość co do legalności prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca deklaruje zamieszkiwanie na terenie ogródka działkowego, w budynku na tej działce pobudowanym. Działka zlokalizowana jest pod tym samym adresem, pod którym funkcjonuje Rodzinny Ogród Działkowy [...]. Skarżąca wskazuje, że pod tym samym adresem funkcjonuje Stowarzyszenie [...], którego jest członkiem. Jak wynika z informacji zawartych w ewidencji stowarzyszeń zwykłych, celem działania stowarzyszenia jest m.in. ochrona praw i obowiązków tego stowarzyszenia, będących posiadaczami działek rekreacyjnych na terenie miejscowości [...], oraz reprezentacja posiadaczy tych działek na zewnątrz (wydruk – k. 6 akt adm.). Bez wątpienia zatem miejscem zamieszkiwania skarżącej, według jej deklaracji, jest działka o funkcji rekreacyjnej, a więc grunt wykorzystywany w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. Taki charakter działki skarżącej potwierdza to, że zlokalizowana jest ona pod tym samym adresem co funkcjonujący Rodzinny Ogród Działkowy [...], na którego terenie znajdują się działki w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy ROD ("ilekroć w ustawie mowa o działce, należy przez to rozumieć należy przez to rozumieć podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji"). W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) ustawodawca wyróżnia zabudowę rekreacji indywidualnej jako przeznaczonej do okresowego wypoczynku, uzależniając od tak określonej funkcji formę zgody budowlanej wymaganej dla realizacji takiego obiektu (art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.). Całoroczne zamieszkiwanie na terenie działki rekreacyjnej w obiekcie przeznaczonym do okresowego wypoczynku jest zatem formalnie niezgodne z przepisami prawa materialnego (zwłaszcza na terenie działki rekreacyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego – vide art. 12 ustawy ROD).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić jednak należy, że nie legalność zamieszkiwania w danym miejscu, ale zasadność przyznania dodatku, o którym mowa w ustawie o szczególnych rozwiązaniach, winna stanowić przedmiot rozważań organów obu instancji. Jeżeli wnioskodawca spełnia zatem warunki opisane w art. 24 ust. 1 tej ustawy, dodatek winien zostać przyznany. Ocena zasadności wniosku w świetle ww. przepisu sprowadza się do ustalenia, czy pod wskazanym we wniosku adresem wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe oraz czy ogrzewa to gospodarstwo (głównie) którymś ze źródeł ciepła wymienionych w tym przepisie. Sąd za prawidłowy i aktualny w tym zakresie uznaje pogląd WSA w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 144/23 (na dzień rozstrzygania nieprawomocny, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażony w sprawie dotyczącej wnioskodawcy wskazującego miejsce zamieszkania na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. W wyroku tym wyjaśniono, że zamieszkiwanie w obu znaczeniach tego pojęcia: potocznym, jak i prawnym, często odbywa się czasem niezgodnie z przepisami prawa, np. w sytuacji, gdy lokal mieszkalny lub nawet nieprzeznaczony na cele mieszkalne zajmowany jest przez osobę nie mającą do niego tytułu prawnego, albo zamieszkiwanie dokonuje się na terenie r.o.d. Brak legalności zamieszkiwania sam w sobie nie powoduje, że zamieszkiwanie to nie występuje. W konsekwencji nie niweczy to też możliwości zameldowania - w orzecznictwie dopuszcza się meldunek na terenie r.o.d., albowiem decyduje o tym stan faktyczny w postaci faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a nie legalność tego faktu (vide: wyrok NSA z 14 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 238/07; wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1216/10; wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1245/17, dostępne jw.). Czym innym jest zatem fakt zamieszkiwania, a czym innym jest uznanie tego faktu za niedozwolony. Żaden akt normatywny zaliczający się do źródeł prawa, nie przewiduje - jako sankcji za niezgodne z prawem zamieszkiwanie na terenie działki rekreacyjnej - odmowy prawa do dodatku węglowego. Nie dochodzi bowiem do wyłączenia obowiązywania regulacji art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360), która stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak już wspomniano, ustawodawca nie postawił warunku legalności ww. przebywania. Pojęcia zamieszkiwania używa się zarówno na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, numeru domu i mieszkania (vide: Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023, Ciszewski Jerzy (red.). Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska doktryny i orzecznictwa, fakt zamieszkiwania przesądza się na podstawie dwóch elementów: - faktu fizycznego przebywania w danej miejscu (corpus) oraz - woli przebywania w niej (animus).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji niezasadnie oparły odmowę przyznania dodatku o własne rozważania co do legalności zamieszkiwania skarżącej na działce rekreacyjnej. Z perspektywy ustawy o szczególnych rozwiązaniach powyższe jest nieistotne dla wyniku sprawy administracyjnej w przedmiocie dodatku z art. 24 ust. 1 tej ustawy.
W sprawie nie pozostaje jednak rozstrzygnięte, czy w istocie wnioskowany dodatek skarżącej się należy. Organy winny poczynić szczegółowe ustalenia co do tego, czy we wskazanym we wniosku miejscu skarżąca w istocie prowadzi własne gospodarstwo domowe. Ustalić należy przykładowo, czy uiszcza ona opłaty za wywóz śmieci ze wskazywanej lokalizacji, czy fakt zamieszkiwania potwierdzają ewentualni sąsiedzi, czy może ubiegała się ona o inne świadczenia pomocowe (np. na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych lub o pomocy społecznej), w których wskazywała przedmiotową lokalizację jako miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego. Podkreślić bowiem należy, że sporny dodatek przyznawany jest do ogrzania nieruchomości, w której wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe (w której urządził swoje jedyne centrum życiowe), a nie jakiejkolwiek nieruchomości, do której wnioskodawca ma tytuł prawny, a z której korzysta okazjonalnie w różnych okresach roku. W celu rozwiania wszelkich wątpliwości co do wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, organ winien skorzystać z instrumentu procesowego opisanego w art. 24 ust. 22 ustawy ("jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.").
Reasumując, odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku jedynie na podstawie oceny, że zamieszkuje ona nielegalnie we wskazywanym we wniosku miejscu zamieszkania (na działce rekreacyjnej) stanowiło rozpoznanie sprawy z tego wniosku z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dla sprawy) oraz z naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni art. 24 ust. 1 i ust. 2. W konsekwencji doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 24 ust. 26 ustawy, poprzez przedwczesne jego zastosowanie.
Nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 438), albowiem nie miał on w sprawie zastosowania.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchyleniu decyzji obu instancji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.