II SA/Bd 948/05

II SA/Bd 948/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Wiesław Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2006 na rozprawie sprawy sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 roku nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 marca 2003 r. U. J., właścicielka nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w stosunku do M. M. – właścicielki sąsiedniej, wyżej położonej nieruchomości znajdującej się przy ul. S. we W..
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) odmówił wydania w stosunku do M. M. nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie położonym we W. przy ul. S. do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Odwołując się od decyzji U. J. zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa"), a zwłaszcza pominięcie przedłożonego przez nią w toku postępowania dowodu w postaci orzeczenia technicznego nośności podłoża gruntowego pod budowę domu jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. O. (poprzednio przy ul. S.), a nadto nie uwzględnienie istotnego elementu jakim jest fakt usytuowania płotu bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego odwołującej, co powoduje, że woda zatrzymuje się wprawdzie na tym płocie, ale ostatecznie swoje ujście znajduje na ścianach jej budynku powodując zawilgocenie i uszkodzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2003 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, wskazując w uzasadnieniu, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy świadczy o tym, że występujące na gruncie strony wnoszącej odwołanie zmiany stanu wody nie zostały spowodowane przez właściciela gruntu sąsiedniego, gdyż wody z tej działki spływają zgodnie z kierunkiem nachylenia gruntu w stronę nieruchomości położonej niżej. Zmiana w zagospodarowaniu nieruchomości przeprowadzone przez M. M. tj. budynek hurtowni, czy zaadaptowany dla jej potrzeb plac manewrowy oraz takie elementy jak płot betonowy na granicy posesji, zlikwidowany murek oporowy oraz poziom wody w oczku wodnym - nie miały wpływu na nieruchomość odwołującej.
Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez U. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bd 3488/03) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Sąd wskazał, że organ administracji nie ustosunkował się w swojej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu i w pismach pełnomocnika skarżącej znajdujących się w aktach administracyjnych, popartych dokumentacją fotograficzną oraz opinią biegłego, wskazujących na zmiany stanu wód na gruncie należącym do M. M.
Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej M. M. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1421/04).
Prowadząc dalsze postępowanie administracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. [...]z dnia [...] 2003 r.
Powołując się na przepis art. 29 Prawa wodnego Kolegium stwierdziło, że zgromadzony przed organem administracji pierwszej instancji materiał dowodowy wskazuje na to, że organ ten nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy i jakie zmiany stanu wody na gruncie zostały spowodowane przez właściciela gruntu M. M. w taki sposób, że wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie tj. na grunty U. J. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji powinien w szczególności odnieść się do zmian w zagospodarowaniu nieruchomości M. M. tj. urządzenia posesji, zlikwidowania murka oporowego oraz poziomu wody w oczku wodnym i ich wpływu na stosunki wodne. W przypadku niemożności oceny we własnym zakresie materiału dowodowego ze względu na wymagane wiadomości specjalne organ pierwszej instancji powinien także rozważyć zwrócenie się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii stosownie do art. 84 kpa.
Kolegium wskazując na podniesiony w odwołaniu zarzut braku powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami pomimo przeprowadzania czynności po dniu 10 lipca 2003 r., zwróciło także uwagę Prezydentowi na konieczność przestrzegania z urzędu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady zgodnie z którą bezpośrednio przed wydaniem decyzji należy umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W skardze z dnia 5 września 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r.
Skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez brak rozpoznania całego materiału dowodowego tj. nie wzięcie pod uwagę treści protokołu z dnia 3 lipca 2003 r. z wizji lokalnej przeprowadzonej na nieruchomości przy ul. S. we W. oraz naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie, że w świetle tego przepisu, w sytuacji gdy przed wydaniem decyzji organ umożliwił już raz stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i strona faktycznie wypowiedziała się, organ ma ponownie obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że zostały ustalone i wyjaśnione okoliczności dotyczące urządzenia na jej gruncie hurtowni, placu manewrowego, ustawienia płotu betonowego na granicy posesji, zlikwidowania murka oporowego i poziomu wody w oczku wodnym oraz ich wpływu na stosunki wodne, o czym świadczy treść protokołu wizji lokalnej z dnia 3 lipca 2003 r. W trakcie tej wizji wzięto pod uwagę istnienie na nieruchomości skarżącej utwardzonej drogi o powierzchni 230 m2 i oczka wodnego, którego poziom, mimo wcześniejszych ośmiogodzinnych opadów, nie podniósł się. Biorący udział w wizji przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Inspektorat we W. stwierdził, że "wody opadowe na działce przy ul. S. wsiąkają w grunt i brak jest spływów powierzchniowych w kierunku przyległej działki. Oczko wodne nie wykazuje oznak przecieków, które mogłyby oddziaływać na grunty sąsiednie". Przy tak nieskomplikowanym, zdaniem skarżącej, stanie faktycznym i jednoznacznych ustaleniach wynikających z wizji lokalnej zbędne było powoływanie jeszcze dodatkowego biegłego celem wyjaśnienia czy i jakie zmiany stanu wody na gruncie zostały spowodowane przez M. M.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa skarżąca podniosła, że pełnomocnik wnioskodawczyni U. J. została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 14 lipca 2003 r. W odpowiedzi ów pełnomocnik w dniu 29 lipca 2003 r. wniosła o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków i oględzin nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. odmówiono dopuszczenia tych dowodów. Także w dniu 29 lipca 2003 r. pełnomocnik wnioskodawczyni złożyła pismo zatytułowane "Stanowisko strony". W dniu 1 września 2003 r. organ odmówił wnioskodawczyni dopuszczenia dowodu z opinii biegłego ds. postępowań wodnoprawnych. W końcu 10 września zapadła decyzja Prezydenta Miasta W. odmawiająca wydania nakazu w stosunku do M. M.. Tak więc pomiędzy 14 lipca a 10 września 2003 r. nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego, co wiązałoby się z koniecznością ponownego zawiadamiania stron o możliwości zapoznania się z aktami, natomiast wszystkie wydane w tym okresie postanowienia były doręczane pełnomocnikowi wnioskodawczyni. Skarżąca uznała, że ponowne powiadamianie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy byłaby wręcz czynnością niedopuszczalną, ponieważ stwarzałaby dla stron możliwość przedstawiania – przed wydaniem decyzji – swojego stanowiska w nieskończoność, a tym samym doszło by do przeciągania postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącej wymagające wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym także w treści protokołu z wizji dokonanej w dniu 3 lipca 2003 r. Protokół ten zawiera jedynie stwierdzenie, że oczko wodne nie wykazuje oznak przecieków, natomiast nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym zmian w zagospodarowaniu nieruchomości przez M. M. i wpływu tych zmian na stosunki wodne.
Na rozprawie uczestniczka postępowania U. J. wniosła o oddalenie skargi zwracając uwagę na istnienie i skalę jej konfliktu ze skarżącą M. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sprawa rozpatrywana przez organy administracji za swój przedmiot ma ustalenie, czy w stosunkach między właścicielami nieruchomości we W. (M. M. i U. J.) pojawiła się sytuacja opisana w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (aktualny tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019; zmiana: Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2255) tzn. czy M. M. spowodowała zmianę stanu wody na swoim gruncie szkodliwie wpływającą na grunt sąsiedni, będący własnością U. J.. Stwierdzenie, iż rzeczywiście doszło do zmiany mającej takie skutki powoduje, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Postępowanie dowodowe, prowadzone w celu ewentualnego potwierdzenia zaistnienia powyższej sytuacji musi się odbywać, jak na to zwrócił uwagę tutejszy Sąd w swoim wyroku z 29 kwietnia 2004 r., z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 kpa tzn. organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Zakres koniecznego postępowania dowodowego, które organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić w celu rozstrzygnięcia sprawy, wpływa na treść rozstrzygnięcia jakie może podjąć organ odwoławczy, do którego zostanie skierowane odwołanie od decyzji pierwszoinstanycjnej. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Prezydent Miasta W. słusznie przyjął w uzasadnieniu swojej decyzji, że zmiana wody na gruncie może być następstwem zarówno działań bezpośrednich (np. przekopania rowu dla ułatwienia spływu wody lub podsypania ziemi dla ochrony przed napływem nadmiaru wód), jak też działań pośrednich, których celem nie jest poprawa warunków wodnych na gruncie, ale gospodarcze wykorzystanie nieruchomości np. wzniesienie budynku na naturalnym spływie wód lub wykonanie ogrodzenia wstrzymującego spływ z nieruchomości wyżej położonej. W przedmiotowej sprawie istotnymi działaniami na nieruchomości M. M. mogącymi wpłynąć na możliwość stwierdzenia niekorzystnych zmian stanu wody było m.in. wzniesienie budynku hurtowni, wykonanie placu manewrowego, płotu betonowego na granicy posesji, likwidacja murku oporowego oraz istnienie na tej nieruchomości oczka wodnego.
Badając sprawę Prezydent stwierdził, że wzniesiony na granicy płot betonowy nie oddziałuje niekorzystnie na grunt U. J., wręcz przeciwnie - powoduje on spowolnienie spływu wód opadowych i zatrzymanie ich na posesji położonej wyżej tzn. na posesji M. M. Prezydent nie zbadał jednakże istotnej dla sprawy, a wskazywanej w przedstawionej przez U. J. opinii biegłego sądowego J. O. okoliczności, iż "przestrzeń pomiędzy dawną linią przebiegu muru oporowego a obecnie istniejącym płotem wypełnione jest ziemią z pozostałościami gruzu itp odpadów" (k. 132 akt administracyjnych - porównaj zdjęcie k. 136 akt administracyjnych z widoczną różnicą koloru ziemi przy płocie i w dalszej od niego odległości, mapę terenu przed zmianami dokonanymi przez skarżącą – k. 112 akt administracyjnych oraz treść protokołu oględzin z 12 maja 2003 r. – k. 60 akt administracyjnych), sam płot zaś znajduje się "w odległości kilku centymetrów" od ściany szczytowej budynku U. J., "a w niektórych miejscach na samej ścianie" (k. 133 akt administracyjnych), przy czym "na przestrzeni pomiędzy płotem a ścianą budynku stwierdzono zalegający śnieg i zamarzniętą wodę" które w okresie temperatur dodatnich wchłoną się w budynek p. J. Jak wskazuje dalsza część opinii biegłego, spowodowało to wytworzenie się "naturalnej studzienki kanalizacji deszczowej". W rozumieniu Sądu zdaniem tego biegłego doszło zatem do sytuacji, że wprawdzie ogrodzenie na granicy posesji M. M. wstrzymuje spływ powierzchniowy wód, jednakże wody te nie tylko spływają wzdłuż płotu (w poprzek naturalnego spadku terenu), ale również wsiąkają w głąb, wzdłuż pionowej przeszkody jaką jest płot i utrzymywany przez niego grunt wyżej położonej nieruchomości, a następnie mając kontakt z niżej położoną ścianą budynku U. J. – wsiąkają także w tą przeszkodę.
Co więcej zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych (pomiędzy k. 59 a k. 60) wskazują, że znajdujące się na granicy posesji ogrodzenie jest uszkodzone tak, że woda z nieruchomości M. M. przepływa powierzchniowo ponad podmurówką płotu na nieruchomość U. J.
Ponadto ogrodzenie to kończy się przy ścianie budynku U. J. (a nie za obrysem tegoż budynku), co może powodować, że zatrzymane przez ogrodzenie wody opadowe spływają jednym strumieniem na ścianę budynku (kopia zdjęcia k. 15 akt administracyjnych). Okoliczności te nie były badane i weryfikowane przez organ pierwszej instancji, w szczególności nie było powołany przez organ biegły, który mógłby potwierdzić lub zaprzeczyć wnioskom wynikającym z treści dokumentu prywatnego, jakim w istocie jest przedstawiona przez U. J. opinia biegłego sądowego. Należy przy tym zauważyć, że wbrew temu co twierdzi Prezydent w końcowej części uzasadnieniu swojej decyzji, w postępowaniu mającym na celu ustalenie zmian stanu wód na gruncie nie ma zakazu powoływania biegłych. Postępowaniem tym rządzą takie same reguły jak innymi postępowaniami administracyjnymi, ma zatem w nim zastosowanie także art. 84 kpa pozwalający na powołanie w sprawie biegłego, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.
Organ pierwszej instancji nie zbadał także zgłoszonej przez uczestniczkę U. J. okoliczności, iż M. M. przed oględzinami dokonanymi w dniu 3 lipca 2003 r. wypompowała część wody z oczka wodnego (k. 159 akt administracyjnych) oraz wpływu wykonanych utwardzeń gruntu (w tym jego nachyleń względem naturalnego ukształtowania terenu) na ukierunkowanie spływu wód opadowych, tzn. zebranie wód poprzednio spływających całą powierzchnią w mające większą siłę oddziaływania strumienie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można przyjąć, aby dokonane w dniu 3 lipca oględziny były wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego. Oględziny te były tylko częścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Treść protokołu zawiera dość ogólne stwierdzenia o braku rowów i zagłębień służących do odprowadzania wód powierzchniowych z posesji skarżącej M. M. oraz braku działań, które ukierunkowałyby wody opadowe na niżej położoną nieruchomość. Protokół dokładniej opisuje jedynie stan oczka wodnego. Nie wynika natomiast z niego, aby były badane wyżej opisane, istotne dla sprawy okoliczności związane z usytuowaniem i stanem betonowego ogrodzenia posadowionego na granicy posesji skarżącej i uczestniczki. Nie wiadomo także, w jakim charakterze (biegłego? obserwatora? przedstawiciela organu prowadzącego postępowanie? świadka?) występował przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej w Warszawie Inspektorat we W., a co za tym idzie – jakie znaczenie dla sprawy mają jego spostrzeżenia poczynione w trakcie oględzin.
Przy powyższych brakach postępowania dowodowego i ich zakresie Sąd uznał iż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym uznał, że słuszne było stanowisko Kolegium o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do możliwości przewidzianej przez art. 138 § 2 kpa.
Słusznym jest natomiast pogląd skarżącej, że w sytuacji gdy przed wydaniem decyzji organ umożliwił już raz stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i strona faktycznie wypowiedziała się, a następnie doręczono jej wszelkie rozstrzygnięcia podjęte po zapoznaniu się z aktami a przed wydaniem decyzji, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek innych czynności w postępowaniu – zbędnym jest ponowne zawiadamianie strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Przepis art. 10 § 1 kpa nakazuje organom administracji zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po zapoznaniu się pełnomocnika uczestniczki z aktami sprawy organ nie gromadził już żadnych dowodów czy materiałów, a jedynie wypowiadał się w kwestii żądań zgłoszonych przez stronę, za każdym razem doręczając swoją odpowiedź pełnomocnikowi U. J. Strona ta miała zatem zapewniony czynny udział w tej części postępowania. Kwestionowany pogląd Kolegium nie miał jednak wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, jego konsekwencją było bowiem tylko błędne wytknięcie organowi pierwszej instancji uchybienia, które w istocie nie wystąpiło. Organ pierwszej instancji dopuścił się jednak innych uchybień w sferze postępowania dowodowego, które Kolegium prawidłowo oceniło przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na marginesie zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia art. 10 § 1 kpa Sąd pragnie zauważyć, że niedopuszczalna w świetle tej zasady jest sytuacja, kiedy organ dokonując oględzin nieruchomości nie zapewnia w nich udziału pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego z powodu sprzeciwu strony przeciwnej – właścicielki nieruchomości poddanej oględzinom (por. treść protokołu k. 57 akt administracyjnych). Nie tylko osoby trzecie, ale także strony postępowania są zobowiązane do okazywania przedmiotu oględzin, a organ administracji jest zobowiązany egzekwować wykonanie tego obowiązku także za pomocą środków przymusu wskazanych w art. 88 kpa (patrz także G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, komentarz do art. 88). Przedmiot oględzin ma być okazany nie tylko organowi, ale także wszystkim stronom postępowania administracyjnego, tak bowiem realizuje się ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.