II SA/BD 947/19

II SA/Bd 947/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska-Ziołek
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1692/20 - Wyrok NSA z 2020-10-13
I OSK 1549/21 - Wyrok NSA z 2025-02-25
II SA/Gd 183/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-04-01
I SA/Wa 1962/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-15
I OSK 1962/20 - Wyrok NSA z 2022-01-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S., P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] Starosta T., odmówił W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. (zwani dalej "skarżącymi") zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], zapisanej w KW nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przejęta na podstawie aktu notarialnego, w którym dokonuje się zbycia w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.). Cel nabycia nieruchomości został określony w § 3 aktu jako III rozbudowa Elany. Starosta podkreślił, że rozbudowa Elany odbywała się wieloetapowo, a obiekty związane z tą inwestycją w liczbie kilkudziesięciu fizycznie istnieją i mają swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne, dlatego usytuowano je w terenie oddalonym od osiedli mieszkaniowych. Co więcej, zintegrowany charakter inwestycji polega na tym, że posadowienie obiektów III rozbudowy Elany spowodowało konieczność zapewnienia im strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość działania zakładu. Starosta T. zwrócił także uwagę, że sprawa zwrotu części nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...], jako działek, na których zrealizowano ZRID-owską inwestycję drogową, rozstrzygnęła się samoistnie, gdyż zwrot ich w naturze jest niemożliwy, a to ze względu na art. 11 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.).
Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie, w którym powołali się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 247/08 oraz z [...] czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 248/08, które, jak podkreślono, choć w niniejszej sprawie nie wiążą organu, to jednak powinny znaleźć merytoryczne odniesienie w zaskarżonej decyzji.
Ponadto Polski Związek Działkowców - Okręgowego Zarządu [...] w T., w odpowiedzi na odwołanie wywiódł, że na jaw wyszły nowe okoliczności - odszukano brakujące dokumenty, które obalają domniemanie, że dwóch wymaganych prawem dokumentów nie było tj. koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej oraz planu realizacyjnego strefy. Wskazano na decyzję w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH ,,Chemitex-Elana" zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. nr [...] z [...] lipca 1976 r. (decyzja WDRMiOW w T. z [...] maja 1976 r. znak: [...], co można uznać za wypełnienie warunku dotyczącego przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, oraz decyzję zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh ,,Chemitex-Elana" oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków (decyzją WDRMiOW w T. z [...] września 1977 r. znak: [...], co można uznać za wypełnienie warunku dotyczącego przedłożenia do zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania strefy. Zaznaczono, że decyzje te zostały wydane po terminie, lecz terminy wskazane w decyzji WDRMiOW w T. z [...] września 1975 r. znak: [...] są wyłącznie terminami instrukcyjnymi, a nie terminami prawa materialnego wynikającymi z ustawy. Wskazano, że nie jest prawdą, iż w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. W zgromadzonej dokumentacji znajduje się bowiem decyzja z [...] stycznia 1976 r. znak: [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i O. Wiejskich w T. pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych w T. na terenie III rozbudowy ZWCH ,,Chemitex-Elana" w T. oraz decyzja z [...] września 1977 r. Urzędu Miejskiego w T. znak: [...] pozwolenie na budowę ogrodzenia pracowniczych ogródków działkowych w T..
Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że do zgromadzonego materiału dowodowego dołączono nowe dokumenty, w tym archiwalne, oraz opinię biegłego, co należy uwzględnić przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt objęcia części nieruchomości wskazanej we wniosku o zwrot decyzją ZRID.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest we wskazanym w tym wyroku zakresie niezgodny z Konstytucją RP.
Organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była inwestycja polegająca na III Rozbudowie Elany, co należy rozumieć jako rozbudowę samych obiektów budowlanych zakładu, ale także, co istotne dla przedmiotowego postępowania, wyznaczenie i zagospodarowanie właściwej strefy ochronnej, jako integralnej części całej inwestycji. Inwestycja polegająca na III Etapie Rozbudowy Elany przebiegała wieloetapowo, a w ramach całego procesu wybudowano wiele obiektów wraz z towarzyszącą infrastrukturą (decyzja z [...] stycznia 1976 r. znak: [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i O. Wiejskich w T. pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych w T. na terenie III rozbudowy ZWCH ,,Chemitex-Elana" w T.).
Wojewoda podniósł, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy Elany, miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną. Co prawda, w terminach wskazanych w decyzji z dnia [...] września 1975 r., nie przedłożono koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, która powinna zostać dostarczona do [...] grudnia 1975 r. oraz nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy, co powinno mieć miejsce w terminie do [...] czerwca 1976 r, to jednak nie oznacza to, że dokumenty te nie zostały w ogóle przedłożone, jednak w terminach późniejszych. Terminy te miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego.
Organ II instancji podał, że w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano następujące dokumenty: decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak: [...] w sprawie ,,zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH Chemitex - Elana i oczyszczalni ścieków", decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] września 1977r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh ,,Chemitex Elana".
Wojewoda wskazał, że dnia [...] września 1976 r. inwestor wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i O. Wiejskich dnia [...] września 1976 r. wydała żądaną informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], zgodnie z warunkami, jak w załączniku nr [...]. W powołanym załączniku zapisano, że ,,zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej ,,Elany" teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że ,,od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Co więcej, pismem z dnia [...] czerwca 1977 r. inwestor przesłał do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich do zatwierdzenia realizacyjny plan zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], który opracowano na podstawie informacji o terenie nr [...].
Zgodnie z punktem 5 załącznika nr [...] do ww. informacji o terenie nr [...] Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w T. pismem z dnia [...] września 1977r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował ,,Z.T.E. Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej Z.W.CH. ,,ELANA" i oczyszczalni ścieków". W dniu [...] września 1977r. wydano decyzję znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia ogródków działkowych w T. ul. [...].
Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że strefa ochronna była realizowana zgodnie z przyjmowanymi dokumentami. Dopuszczono przy tym lokalizację i funkcjonowanie ogródków działkowych.
Wojewoda wskazał, że opracowano opinię biegłego w przedmiocie ,,stanu zagospodarowania terenu w rejonie ulic: [...] i [...] w T. [...] w świetle decyzji z dnia [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych ,,Chemitex-Elana". We wnioskach wskazano, że cel III Rozbudowy ZWCh ,,Chemitex-Elana" określony w decyzji z dnia [...] września 1975r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, że cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy ZWCh ,,Chemitex-Elana" został osiągnięty ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na ,,zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy ,,uprawy roślin".
Organ odwoławczy nadmienił, że w latach 1983-89 zrealizowano w ramach III rozbudowy ZWCh ,,Chemitex-Elana" planowane zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez nasadzenie blisko 20 tyś. drzew i ponad 10 tyś. krzewów (na terenie zakładu) oraz rekultywację i obsadzenie roślinnością ok. 10 ha (na zewnątrz zakładu). Prace te wskazują na właściwy i zgodny z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy miast i O. Wiejskich w T. z dnia [...] września 1977 r. kierunek zagospodarowania strefy ochronnej. Kończąc biegły stwierdził, że obecnie strefa ochronna ZWCh ,,Chemitex-Elana" pozostaje czytelnym w przestrzeni miasta pasem zieleni, zróżnicowanym wiekowo, wysokościowo i w zakresie struktury (zieleń izolacyjna wysoka zwarta i ażurowa, zieleń niska i średniowysoka ogrodów działkowych), co wskazuje na etapowe jej zagospodarowanie zgodnie z postępem rozbudowy zakładu w latach 70-tych i 80-tych XX wieku.
Wojewoda wskazał, że działki objęte wnioskiem o zwrot tj. działki nr [...] i [...] (numery przed podziałem) położone w T. przy ul. [...], na podstawie decyzji ZRID Prezydenta M. T. z dnia [...].10.2010r. nr [...], znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji drogowej pn: ,,Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od węzła przy ulicy [...] do ulicy [...] w T.". Powołana decyzja od [...] grudnia 2010 r. jest ostateczna. Zgodnie z jej ustaleniami na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] zaplanowano drogę publiczną. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności specustawy drogowej. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały jej przepisy. Stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 cyt. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Rozpoznając skargę skarżących wyrokiem z [...] lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 425/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] w zakresie dotyczącym opisanych w powyższych decyzjach działek o numerach [...], w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 zasądził od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozważając jaki był cel wywłaszczenia należało wziąć pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z dnia z dnia [...] sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana ,,z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych ,,Chemitex – Elana" w T.. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej, jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o ,,obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej).
Zdaniem Sądu przy dalszej analizie decyzji z [...] września 1975 r., należało wziąć pod uwagę, że ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych ,,warunków" nałożono na inwestora obowiązki:
– przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., ,,do akceptacji", ,,koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz
– przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., ,,do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.
Mając na względzie obowiązek ścisłego interpretowania ,,celu wywłaszczenia" powyższych zapisów nie można pominąć. Określając ,,cel wywłaszczenia" nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w ,,koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w ,,planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia ,,do akceptacji" i ,,do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, ,,zaakceptowane" i ,,zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów (,,zaakceptowanych" i ,,zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie ,,celu wywłaszczenia".
Sąd podał, że akta przedmiotowej sprawy zawierają - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...] w sprawie ,,zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH ,,Chemitex – Elana" i oczyszczalni ścieków", oraz - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh ,,Chemitex- Elana". Jak wskazał organ odwoławczy, akta zawierają też wydaną [...] września 1976 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i O. Wiejskich, żądaną przez inwestora informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], zgodnie z warunkami, jak w załączniku nr [...]. W powołanym załączniku zapisano, że ,,zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej ,,Elany" teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że ,,od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjne".
Jakkolwiek organ odwoławczy wskazał na powyższe dokumenty, to jednak, ani nie odniósł ich do decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]), ani też nie określił celu wywłaszczenia nieruchomości. Stwierdził, co prawda, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy Elany, miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną, jak też stwierdził, że zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych, to jednak rolą organu w przedmiotowej sprawie winno było być niepoprzestanie na przytoczeniu treści ww. dokumentów, lecz dokonanie ich analizy, której efekt powinien wskazywać cel wywłaszczenia nieruchomości, których dotyczy wniosek.
Ponadto, skoro z ww. aktu notarialnego oraz z decyzji z [...] września 1975 r., wynika, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych (III Rozbudowa Zakładów Chemicznych ,,Chemitex – Elana" w T.), ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej, niezbędne w przedmiotowej sprawie było określenie w sposób precyzyjny, czy objęte wnioskiem nieruchomości są położone w strefie dotyczącej rozbudowy samych obiektów budowlanych zakładu, czy też w strefie ochronnej, a jeżeli w tej ostatniej, to określenie celu wywłaszczenia wymagało nie tylko ustalenia, czy miał on być utożsamiony z urządzeniem ogrodów działkowych, czy też urządzeniem zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej, czy też z dwoma ww. kompleksami, tym bardziej, że jak wskazał organ, miejsca położenia projektowanych zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej są różne od miejsc projektowanych ogrodów działkowych, co zresztą wynika też z planu miejscowego z 1975 r. (Dz.Urz.WRN w Bydgoszczy nr 4/75, poz. 31), w którym dla obszarów: M18ZD przewidywano pracownicze ogrody działkowe, a dla obszarów M19ZC przewidywano zieleń izolacyjną, zakaz zabudowy, a istniejącą zabudowę przeznaczono do rozbiórki.
Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia zawarte w wyroku WSA B. w sprawie II SA/Bd 248/08, że stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r., nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił.
Sąd wskazał, że przy analizie przesądzenia faktu powstania takiej strefy należy wziąć pod uwagę nie tylko postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w latach realizacji takiego celu, ale i możliwość utożsamienia takiej strefy z ogrodami działkowymi. Z samej definicji strefa ochronna ma służyć zmniejszeniu ilości (lub likwidacji) zanieczyszczeń emitowanych przez zakład, w celu ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że w strefie ochronnej mogą przebywać ludzie i to przez dłuższy okres czasu (wielu użytkowników ogrodów działkowych przebywa na ich terenie przez cały okres letni, a nawet dłużej).
Sąd przywołał treść przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14 poz. 87), a następnie wskazał, że problem ten wymaga analizy organów, skoro zabudowanie strefy ochronnej ogrodami działkowymi stoi w sprzeczności z celem takich stref, w których co do zasady nie mogą przecież przebywać ludzie. Zatem analiza ta powinna rozstrzygnąć, czy w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornych nieruchomości, sprzedaż ta mogła, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, mieć na celu realizację na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, budowy ogrodów działkowych, skoro stanowiłoby to naruszenie powyższych przepisów.
Sąd wskazał, że z decyzji z [...] września1975 r. dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy, wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do [...] grudnia 1975 r., a do [...] czerwca 1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających dostosowanie się do zaleceń wynikających z ww. decyzji, co również wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją dopiero w 1978 r. Z treści informacji o terenie z 30 września1976 r. wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, że Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Sąd wskazał, że z realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1977 r. dotyczącego ogrodów działkowych przy ul. [...] autorstwa Miejskiego Zespołu Usług Projektowych wynika, że analizowany teren znajduje się w strefie ochrony sanitarnej i lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej strefy. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w treści wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z [...] marca 1976 r. Z wyrysu powyższego wynika, że jedynie w niewielkiej części będące przedmiotem umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1978 r. działki znajdują się na terenie oznaczonym jako M18.ZD – pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M19ZL – ,,zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Powyższa rozbieżność między treścią realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego a wyrysem może wynikać z tego, że plan ten dotyczy w rzeczywistości innego terenu, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym ogrody działkowe. Należy podkreślić, że do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...] maja 1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, a więc wprost wynika z tego, że, biorąc pod uwagę treść ww. planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.
Sąd podkreślił, że również z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. (k. 540 akt adm.) obowiązującego od 1986 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako M.14 ZP – ,,Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej Elany (...)". Z decyzji z [...] czerwca 1977 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...] z [...].03.1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [...]. Nie dołączono jednak do akt załącznika nr [...] obejmującego plan realizacyjny. Z decyzji tej nie można zatem wywnioskować, że obejmuje ona teren, który został sprzedany na podstawie umowy z [...] sierpnia 1978 r. Decyzją z [...] września 1977 r. dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr [...] stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia dla sprawy decyzja z [...] września 1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych. Odwołuje się ona do wyżej opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] marca 1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna. Skoro z ww. planu wynika, że prawie cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, można wnioskować, że ww. decyzja dotyczy innego terenu.
Sąd uznał, że na przeszkodzie zwrotowi skarżącym nieruchomości nie stoją przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością niewątpliwą i niesporną w przedmiotowej sprawie był fakt objęcia działek [...], nr [...], nr [...], inwestycją drogową (zaplanowano drogę publiczną), co wynika z decyzji ZRID Prezydenta M. T. z dnia [...].10.2010r. nr [...]. Powołana decyzja od [...] grudnia 2010 r. posiada walor ostateczności. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na uwadze fakt objęcia ww. działek decyzją ZRID tj. decyzją wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 ww. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2318/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 425/17.
NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że zawiera sprzeczności w zakresie stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny nie pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej jakie okoliczności stanowiły podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym opisanych w powyższych decyzjach działek o numerach [...]
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał jaki był cel wywłaszczenia, kiedy rozpoczęto realizację omawianego celu, nie określił położenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, jak i kiedy został on zrealizowany.
Zdaniem NSA wbrew powyższym twierdzeniom Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wskazał, że ,,nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną" (str. 5). Na okoliczność zrealizowania tej strefy i terminów jej realizacji organ powołał szereg dowodów oraz dowód z opinii biegłego. NSA zauważył, że odnośnie celu wywłaszczenia sam Sąd pierwszej instancji przesądził, że ,,jakkolwiek organ nie dokonał precyzyjnego ustalenia, co było tym celem, to niewątpliwie cel ten jest związany z powstaniem strefy ochronnej" (k. 15v uzasadnienia).
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zauważył, że rozważając jaki był cel wywłaszczenia należało wziąć pod uwagę zapisy decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych ,,Chemitex – Elana" w T.. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o ,,obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej). Przy dalszej analizie decyzji z [...] września 1975 r., należało wziąć pod uwagę, że ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych ,,warunków" nałożono na inwestora obowiązki:
– przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., ,,do akceptacji", ,,koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz
– przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., ,,do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnosząc się właśnie do wyżej wskazanych okoliczności, a także uzasadniając stanowisko, że w strefie ochronnej mogły być lokalizowane ogrody działkowe, organ nadzoru powołał się na następujące dowody:
- decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] maja 1976 r., [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh Chemitex-Elana i oczyszczalni ścieków;
- decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] września 1977 r., znak: [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh Chemitex-Elana oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;
- pismo z [...] stycznia 1976 r., [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji ,,Chemitex";
- decyzję z [...] września 1976 r., nr [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich;
- pismo z [...] czerwca 1977 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich;
- pismo z [...] września 1977 r, [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w T.;
- opinię biegłego W. T..
Organ odwoławczy wskazał również, że ustalone w decyzji z [...] września 1975 r. terminy mają charakter instrukcyjny. Nie określono bowiem, że upływ terminów, wskazanych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wygaśnięcie decyzji. Ponadto, organ nadzoru zauważył, że również strony ww. terminy traktowały jako instrukcyjne, a co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] stycznia 1976 r., [...].
NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych twierdzeń organu, nie przeprowadził wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji. Nie dokonał również oceny, czy powyższe dowody pozwalają na stwierdzenie, że dopuszczalna była lokalizacja w strefie ochronnej pracowniczych ogródków działkowych. Sąd meriti nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i nie wskazał, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały one zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że dokumenty w postaci opisu technicznego oraz planu realizacyjnego z maja 1977 r. nie mogą stanowić dowodu na okoliczność zagospodarowania strefy ponieważ pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Brak jest jednak uzasadnienia tego stanowiska, chociażby wskazania, w oparciu o które przepisy Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji uznał, że w owym czasie do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego konieczne było wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością. Sąd nie odniósł się również do pisma B. S.A. – następcy prawnego ZWCh. ,,Chemitex- Elana" z [...] maja 2005 r., które wymienia obiekty zrealizowane w toku Trzeciego Etapu rozbudowy Elany oraz protokołu z wizji lokalnej z [...] czerwca 2007 r.
NSA zauważył, że w zaskarżonym wyroku wskazano, iż w aktach sprawy brak załącznika nr [...] do decyzji z [...] września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Tymczasem z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr [...], do wyżej wskazanej decyzji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten nie został objęty analizą Sądu pierwszej instancji, co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.
NSA podał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu odwołuje się do ustaleń i ocen zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 248/08. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2211/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 424/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W powyższym wyroku NSA uznał, że ww. wyroku z 23 czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to termin prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także, jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. Jednocześnie NSA uznał, że terminy wskazane w decyzji z [...] września 1975 r. mają charakter instrukcyjny.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
W rozpatrywanej obecnie sprawie istotne jest to, że była już ona wcześniej przedmiotem oceny zarówno tutejszego Sądu, jak i przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w ww. wyroku z dnia z dnia 5 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2318/18.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. ,,Związanie", o którym mowa w ww. przepisie ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązania mają na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowania. Komentowany przepis ma na celu zapewniać również jednolitość orzecznictwa (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 577). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w niniejszym składzie nie tylko nie miał podstaw do odstąpienia od oceny prawnej oraz faktycznej wyrażonej w poprzednio podjętym w tej sprawie przez NSA wyroku z dnia 5 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2318/18, ale wręcz, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tego wyroku był nią związany. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone we wskazanym wyroku.
Sąd jednocześnie wskazuje, że NSA w sprawie sygn. akt I OSK 2211/18 zajął już tożsame stanowisko, a następnie WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 903/19 z dnia 10 grudnia 2019 r. oddalił skargę skarżących. Sąd w niniejszej sprawie podziela w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.
Przedmiotem sporu jest ustalenie, czy działki wymienione w umowie z dnia [...].08.1978 r., zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia w niej wskazany, uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w wyroku NSA.
Uznając, wobec braku dowodu przeciwnego, że sporne działki zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w zaistniałych warunkach, spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ulokowanego w 6 rozdziale dział III u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak stanowi ust. 6, przepisy ust. 3-3b stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne zatem jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie strony zawarły umowę, stąd ona stanowi przedmiot analizy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku I OSK 667/18 z dnia 13 listopada 2019r. (opublikowanym w CBOIS) , że nie jest rolą sądu ocena, czy przyjęty w umowie cel wywłaszczenia był możliwy do zrealizowania. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego badania przez sąd administracyjny umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego.
Podaną w akcie podstawą wywłaszczenia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982r., Nr 11, poz. 79). Przepis ten stanowi, że ,,ubiegający się o wywłaszczenie" obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości". Strony skorzystały z tej procedury.
Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie [m.in.] art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
Wskazanie w przepisie art. 216 ust. 1 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznacza, że dopuszcza się pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można więc w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące na własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych
Jak wskazuje się w orzecznictwie - wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest dokonanie ustaleń i obiektywna ocena okoliczności, jakiemu celowi miało służyć pozbawienie prawa własności wywłaszczanej nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie, podstawą do pozbawienia prawa własności była umowa z [...] sierpnia 1978r., w której powołano art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie tej zaznaczono również, że okazano decyzję z [...] września 1975r.
Do stycznia 1976 r. nie został złożony do akceptacji plan zagospodarowania strefy ochronnej, co wynika wprost z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r., [...], adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji ,,Chemitex , przypominającego o upływie terminu - [...] grudnia 1975r., wynikającego z decyzji z [...].09.1975r. (zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy ZWCh "Chemitex-Elana") o konieczności akceptacji koncepcji planu zagospodarowania strefy ochronnej.
NSA w wyroku z 5 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2211/18 wskazał, że w wyroku z 23 czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to terminy prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r.
Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednak, że powyższe terminy mają charakter instrukcyjny. NSA stwierdził, że nie doszło do wygaśnięcia decyzji z [...].09.1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy, tym samym nie można uznać, że a priori mamy do czynienia ze stanem równoznacznym ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zaznaczając, że w umowie sprzedaży z [...].08.1978r. konkretnie określono cel wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że w decyzji z [...] września 1975 r. nie określono natomiast, że upływ terminów, wymienionych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wygaśnięcie decyzji i wystąpienie skutków w postaci zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tak też terminy te były traktowane przez strony, co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] stycznia 1976 r., [...].
W tym kontekście należy więc ocenić skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. W konsekwencji, konieczne stało się uwzględnienie opisanych przez NSA dokumentów, przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r.
NSA w szczególności zwrócił uwagę na konieczność oceny następujących dokumentów:
- decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r., [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh Chemitex-Elana i oczyszczalni ścieków;
- decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] września 1977r., znak: [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh Chemitex-Elana oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;
- pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r., [...] adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "Chemitex, w którym przypomina się, że w dniu [...] grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej.
- opinii biegłego W. T..
Okolicznością bezsporną jest, że na spornym terenie obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzony zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...].03.1976 r. i na tym terenie w części obejmującej strefę ochronną znajdowały się działki poprzedniczki prawnej skarżących.
Fakt realizacji strefy ochronnej wynika z szeregu dokumentów m.in. treści decyzji z [...].05.1976 r. Nr [...] dotyczącej zagospodarowania strefy ochronnej. Decyzja z [...].05.1976 r. Nr [...] odnosi się do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975r., zatem można ją potraktować jako spełnienie warunku przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.
Jednocześnie, z treści informacji o terenie z [...].09.1976 r. (w zw. z wnioskiem inwestora o lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych) wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe i jest zgodny z zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody z [...].03.1975r. ogólnym planem na cele lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych. Także w zał. nr [...] do informacji o terenie z [...].09.1976 r. zaznaczono, że zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej Elany, teren przeznaczony jest pod pracownicze ogrody działkowe. Oznacza to w ocenie Sądu, brak sprzeczności między określonym celem wywłaszczenia, a sposobem zagospodarowania spornego terenu, gdyż w ramach III rozbudowy przewidziano strefę ochronną, a ta zgodnie z aktem planistycznym miała realizować kombinowaną funkcję zagospodarowania- pracowniczych ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej.
Sąd w poprzednim wyroku prezentował pogląd, że w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, gdyż Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Sąd nie podziela tego stanowiska, gdyż do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie było konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością i nie chodzi o spełnienie warunków na dzień zapytania lecz o możliwość realizacji w ramach III rozbudowy, ogrodów działkowych w strefie ochronnej. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy badać fakt realizacji celu wywłaszczenia, a nie prawo do określenia tego celu.
Dla realizacji celu wywłaszczenia w poprzednim porządku prawnym nie było ograniczenia czasowego, a nawet obecna regulacja zakłada możliwość realizacji celu wywłaszczenia w określonej perspektywie czasowej, zatem zarzut o braku faktycznej możliwości realizacji celu na dzień podpisania umowy nie jest przesądzający dla oceny, czy możliwe było wywłaszczenie z tego powodu zwłaszcza, że w postępowaniu o zwrot jak wskazano, nie należy oceniać, czy istniała możliwość wywłaszczenia, a tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Z pisma z [...].09.1977 r. wynika, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej, podkreślając równocześnie, iż należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie, dążąc do maksymalnego nasycenia zielenią o działaniu ochronnym terenów zakładów od strony wschodniej. Taka treść decyzji nie świadczy o bezwzględnej przeszkodzie do zagospodarowania terenu ochronnego ogrodami działkowymi.
Decyzją z [...].09.1977 r., zatwierdzono ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej. Jednocześnie zobowiązano inwestora do terminowego i równoległego z procesem realizacji III rozbudowy zakładów, przeprowadzenia procesu związanego z wykupem terenów objętych zasięgiem strefy ochronnej oraz realizacji robót związanych z zagospodarowaniem terenu. Z uzasadnienia decyzji wynika przekonanie, że pełne zagospodarowanie strefy ochronnej wytworzy skuteczną ochronę dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Realizacja strefy ochronnej była więc nierozerwalnie związana z III rozbudową ZWCh "Chemitex-Elana". Nie jest natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości czy strefa ochronna spełniła walor skutecznej ochrony dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Istotne jest bowiem ustalenie czy została zrealizowana ta strefa w związku z III rozbudową ZWCh "Chemitex-Elana".
W odniesieniu do faktu fizycznej rozbudowy w ramach III rozbudowy ZWCh "Chemitex-Elana" nawiązuje udzielenie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1976r. dotyczącego budowy magazynu gazów technicznych. Potwierdza to realizację III rozbudowy ZWCh "Chemitex-Elana", a tym samym świadczy o realizacji w jej ramach strefy ochronnej. Należy przy tym zaznaczyć, że poza przedmiotem niniejszej sprawy jest badanie legalności innych obiektów powstałych w ramach III rozbudowy.
Potwierdzeniem realizacji III rozbudowy jako elementu ściśle związanego z realizacją strefy ochronnej, a także terminu wpływającego na ocenę zasadności wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą być ustalenia zawarte w wyroku NSA z 10 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2182/11, w którym nie zakwestionowano ustalenia WSA w Warszawie z 22 lipca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 866/11 , że trzeci etap rozbudowy zakładu, dla którego to etapu przewidziane zostało utworzenie strefy ochronnej został zrealizowany już w latach 1976 – 1983. Wykonano wówczas 95% zaplanowanych zadań, budując m.in. wszystkie obiekty służące produkcji, a pomijając jedynie pomocnicze bądź takie, które dało się połączyć z innymi w ramach procesu technologicznego. Wykaz budowli mających zostać w ramach tej inwestycji zrealizowanych zawarty jest w załączniku graficznym do decyzji z [...] września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego III zabudowy ZWCH Chemitex - Elana w T.. Jak podał Sąd, potwierdza tę okoliczność także następca prawny przedsiębiorstwa (Elana S.A.). Wybudowane wówczas obiekty istnieją do chwili obecnej. Skoro więc inwestycja ta została faktycznie zrealizowana, to zdaniem Sądu, zgodnie z ówczesnymi decyzjami należało dla niej urządzić strefę ochronną.
Nie budzi wątpliwości, co już wyżej stwierdzono, wobec braku dowodu przeciwnego, że działki skarżących znajdowały się w granicach planowanej strefy ochronnej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych i sporne nieruchomości nie stały się na ten cel zbędne.
Dodatkowo, z decyzji z [...].06.1977 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym M. T., zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...] z [...].03.1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [...]. Decyzją z [...].09.1977 r. udzielono pozwolenia na ogrodzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Decyzja ta odwołuje się do opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975r., zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...].03.1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna.
Umowa zbycia nieruchomości z 24. 08. 1978r. określała jako cel wywłaszczenia III rozbudowę, a okazana decyzja zawierała odwołanie się do koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.
Niewątpliwie więc, w ramach strefy ochronnej miały być zorganizowane pracownicze ogrody działkowe. Taki cel określono w umowie i koresponduje on z decyzją zatwierdzającą plan zagospodarowania III rozbudowy. Zagospodarowanie wykupionych gruntów na cel pracowniczych ogrodów działkowych nastąpiło zgodnie z celem wykupu, gdyż obiekty w ramach III rozbudowy Zakładów Włókien Chemicznych "Chemitex Elana" miały być realizowane jednocześnie z zagospodarowaniem tzw. strefy ochronnej. Przedstawione dokumenty potwierdzają fakt III rozbudowy i towarzyszącej jej strefy ochronnej.
Niewątpliwie w latach osiemdziesiątych zakwestionowano fakt lokalizacji ogrodów działkowych. Nie ma to jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się zasadności celu wywłaszczenia. Ocenia się tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wywłaszczeniowa, czy umowa lub inne decyzje, powołane w umowie nie ma podstaw do ich kwestionowania.
Nie stanowi też przeszkody do rozpoznania sprawy wskazana przez pełnomocnika skarżących próba wzruszenia przez przez inne strony w tożsamych sprawach decyzji ostatecznych przez wystąpienie z wnioskiem stwierdzenie ich nieważności - decyzji z [...]. 09. 1975 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy ZWCh Chemitex-Elana, decyzji z [...] maja 1976 r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji (...) określającej warunki wykorzystania terenów strefy ochronnej i oczyszczalni ścieków oraz decyzji z [...]. 09. 1977r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej. Z tego powodu, Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tych postępowań. Należy też zwrócić uwagę, że w 1984r. wydano nową decyzję o ustanowieniu strefy ochronnej, ale wiązało się to z nową ustawą z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 września 1980r. w sprawie zasad tworzenia stref ochronnych.
Dopuszczono jednocześnie pozostawienie istniejących na części terenu strefy ogrodów działkowych, co pozostawało w zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi stref ochronnych, planem ogólnym M. T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...] z [...].03.1975 r. i zatwierdzeniem realizacji planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [...].
Analizowany teren był w granicach jednostek planistycznych o przeznaczeniu- pracownicze ogrody działkowe i zieleń izolacyjna. Takie przeznaczenie obowiązywało w okresie urządzania strefy ochronnej do 27. 01. 1986r. tj do uchwalenia nowego planu zagospodarowania Przestrzennego- uchwała nr X/58/86 MRN w Toruniu (Dz. Urz. Województwa Toruńskiego z 1991 nr 11 poz. 71). Bezspornie strefa ochronna była powiązana z III rozbudową, w ramach której przewidywano budowę szeregu obiektów technologicznych zakładów, magazynów i warsztatów. Jak ustalił biegły wybudowano 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu II Rozbudowy ZWCh "Chemitex- Elana".
Uznając zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w określonym przepisami terminie, nie wystąpiły przesłanki materialnoprawne do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Dodać również należy, że Sąd podziela dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 425/17 w przedmiocie braku możliwości zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] objętych inwestycją drogową wynikająca z decyzji ZRiD Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], które znalazły się w granicach rozgraniczających inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od węzła przy ulicy [...] do ulicy [...] w T." z uwagi na ostateczny charakter tej decyzji w świetle przepisów art.2 pkt 11 u.g.n. i art.11d ust.9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.).
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.