II SA/BD 945/23

II SA/Bd 945/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 705/24 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 lutego 2023 r. nr ŚW-ŚR.5731.159.2023, Burmistrz Koronowa odmówił M. R. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: bratem T. B.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność brata skarżącej nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciłaś, że wywodzenie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Decyzją z 31 maja 2023 r. znak SKO-411/713/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu okoliczności sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Stwierdził jednak, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym bratem nie wskazuje, by była to opieka stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a nadto nie zachodzi w przypadku skarżącej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością wykonywania przez nią opieki. W ocenie SKO, czynności sprawowane przez skarżącą nie wykraczają poza standardowe obowiązki domowe wykonywane przez osoby pracujące, przy czym niepełnosprawny jest osobą samodzielnie się poruszającą, skarżąca jako siostra wykonuje głównie czynności pomocnicze, niewykluczające podjęcia zatrudnienia. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej od 20 lat jest osobą nieaktywną zawodową (przepracowała 2 miesiące 20 lat temu).
M. R., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania wnioskowanego świadczenia z powodu niewystarczającego zakresu sprawowanej opieki oraz braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prejudykatem w zakresie zakresu koniecznej opieki jest w sprawie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności brata skarżącej, a pracownik socjalny nie posiada specjalistycznej wiedzy potrzebnej do oceny, czy niepełnosprawny wymaga lub nie wymaga opieki drugiej osoby. Wskazano, że w ocenie charakteru opieki należy brać pod uwagę również fakt, że brat skarżącej jest osobą chorą psychicznie i wymaga stałego dozoru, nieistotne jest przy tym to, że nie jest osobą leżącą. Podniesiono nadto, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad bratem, co nie zostało prawidłowo ocenione przez organ, który skupił się na stwierdzeniu braku przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca M. R. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ I instancji wskazał na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ drugiej instancji, negując stanowisko Burmistrza co do tego, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. mógł stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, przyczyny tej odmowy dopatrzył się w tym, iż w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad bratem, oraz że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia.
Jak wskazano, organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.
Przechodząc do aktualnej kwestii spornej stwierdzić należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (całkowita niemożnością zarobkowania z tego wyłącznie powodu). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co jest związane z obowiązkiem alimentacyjnym obciążającym osoby spokrewnione. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem osobiście sprawować konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że w tej indywidualnej sprawie opiekun wnioskujący o przedmiotowe świadczenie zrezygnował lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że konieczny jest taki zakres sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, który wyklucza mu możliwość wykonywania aktywności zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem ustalenie realnego aktualnego związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Niesporna pozostaje okoliczność, że brat skarżącej T. B. (ur. [...] grudnia 1976 r.) jest osobą legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z 2002 r. (niewidoczna data) stwierdzającym jego znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, wraz ze wskazaniem koniczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 kwietnia 2002 r.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego brata (w aktach sprawy) wynika, że podopieczny zamieszkuje razem ze skarżącą i jej rodziną w domu jednorodzinnym. Zajmuje pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Od czasu wypadku komunikacyjnego kilkanaście lat temu ma problemy z pamięcią, nie pamięta faktów ze swojego życia. Skarżąca pomaga bratu prowadzić gospodarstwo domowe: robi zakupy, pierze, sprawuje kontrolę nad przygotowaniem posiłków (zdarza się, że podopieczny zostawia włączony gaz). Skarżąca pomaga bratu w załatwianiu spraw urzędowych, kontroluje podopiecznego przy czynnościach pielęgnacyjnych (m.in. przypomina o myciu). Podopieczny porusza się samodzielnie.
W aktach sprawy, poza protokołem z wywiadu środowiskowego, znajdują się też oświadczenia skarżącej złożone w toku postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z "oświadczenia dotyczące formy i zakresu opieki" wynika, że skarżąca pilnuje podopiecznego w wykonywaniu czynności z zakresu higieny, pomaga w ubieraniu, gotuje i podaje posiłki bratu, sprząta, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy i realizuje recepty, towarzyszy bratu na spacerach, dba o ogrzewanie domu oraz wykonuje czynności na obejściu (odśnieżanie, czynności ogrodnicze). Ponadto (rzadko) czyta podopiecznemu prowadzi z nim ćwiczenia rozwijające czytanie, mówienie, pisanie i myślenie (vide: oświadczenie dotyczące formy i zakresu opieki, w aktach adm. sprawy). Z oświadczenia z dnia 29 marca 2023 r. złożonego wraz z wnioskiem (w aktach adm. sprawy) wynika, że skarżąca przejęła opiekę nad bratem po śmierci ojca trzy lata temu, musi kontrolować czynności pielęgnacyjne przy bracie, pomaga załatwiać sprawy urzędowe, pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robi zakupy, sprawuje kontrole nad przygotowywaniem posiłków, pierze jego rzeczy. Skarżąca w ww. dokumencie wskazuje, że zawodowo pracowała 2 miesiące ok. 20 lat temu.
Sąd zważył, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności sprawy pod kątem koniecznego i wymaganego zakresu sprawowanej opieki, a nadto istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad bratem a niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje bowiem, że nie zachodzi sytuacja, w której można byłoby przyjąć, iż skarżąca sprawuje opiekę wykluczającą podjęcie przez nią zatrudnienia, a nadto z powodu konieczności sprawowania tej opieki nie podejmuje zatrudnienia.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, dostępne jw.).
Zasadnie przyjęło SKO, że konieczny zakres sprawowanej opieki nad bratem nie uniemożliwia skarżącej wykonywania działalności zarobkowej, a to z uwagi na intensywność tej opieki. Wskazać najpierw należy, że okoliczność, iż zobowiązana do alimentacji wykonuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej opieki wyklucza możliwość wykonywania przez jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Nie zawsze bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską jakiegokolwiek i w jakimkolwiek wymiarze zatrudnienia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że brat skarżącej jest osobą zasadniczo samodzielną, samodzielnie się porusza, przygotowuje posiłki, wykonuje czynności higieniczne. Skarżąca kontroluje jedynie poprawność i terminowość wykonywanych przez niepełnosprawnego czynności. Sprawowana przez skarżącą opieka nad bratem polega na wykonywaniu czynności mających charakter raczej asysty niż opieki (ubieranie, robienie zakupów, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych), a które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Wskazane czynności są wykonywane również przez osoby pracujące w porach poza wykonywaniem pracy zarobkowej. Na możliwość ich pogodzenia z zatrudnieniem pozwoli właściwe zorganizowanie harmonogramu dnia. Nie mogą być one uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, zwłaszcza, że nie są one związane z opieką nad osobą niesamodzielną, leżącą, niezdolną do prawidłowego wykonania czynności higienicznych, fizjologicznych, niezdolną do przygotowania posiłków i ich zjedzenia. Z ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca raczej przypomina bratu o konieczności wykonania czynności higienicznej, czy o prawidłowym wykorzystaniu sprzętu gotującego, nie jest zaś niezbędna dla ich wykonania.
Zdaniem Sądu wskazany zakres opieki uzasadnia stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącej w sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym bratem, aby nie można było pogodzić jej z wykonywaniem pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres rzeczywiście realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec brata nie wykraczał poza kategorię codziennych czynności wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące. Opieka ta nie polega na wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych wobec całkowicie niesamodzielnej osoby, ale czynności o charakterze raczej usługowym, pomocy świadczonej przez najbliższą rodzinę zgodnie z obowiązkiem moralnym i ustawowym (alimentacyjnym).
Nie da się również nie dostrzec, że pomoc w kontroli nad poprawnością wykonywanych przez podopiecznego skarżącej czynnościami mogą w razie potrzeby sprawować pozostali członkowie rodziny skarżącej, którzy zamieszkują w tym samym lokalu mieszkalnym. Potwierdza to, że skarżąca nie jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Konieczność wykonywania opieki o takim charakterze, jak wyżej opisano, nie powoduje niemożności podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą. Rację ma skarżąca, że w jej przypadku nie należy koncentrować się tylko na zasadniczo bezspornej okoliczności braku rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad bratem. Akta sprawy i zawarte tam oświadczenia nie pozostawiają bowiem wątpliwości co do tego, by skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki. Skarżąca jest osobą, która od 20 lat nie pracuje, przepracowała zawodowo tylko 2 miesiące, i wolę zatrudnienia porzuciła na długo przed momentem, gdy rozpoczęła opiekę nad bratem (t.j., jak oświadczyła, trzy lata temu, po śmierci dotychczas sprawującego tę opiekę ojca skarżącej). Powyższe niewiarygodnym czyni stanowisko wyrażone w skardze, że od momentu objęcia opieki nad bratem u skarżącej zaistniała wola podjęcia zatrudnienia, które to podjęcie blokowane jest obecnie całkowicie koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Okoliczności sprawy sugerują raczej, że ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne jest motywowane chęcią podreperowania domowego budżetu skarżącej i nie jest związane z powstrzymywaniem się od podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej i długotrwałej opieki nad bratem. Niezależnie od powyższego powtórzyć należy, że sprawowana opieka nie nosi tych cech (opieki długotrwałej i stałej), co samo w sobie wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Sąd zauważa, że obowiązek świadczenia pomocy jest tak ustawowym, jak i moralnym obowiązkiem rodzeństwa niepełnosprawnego członka rodziny zgodnie z kolejnością alimentacji wskazanym w art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359). Obowiązek ten nie musi być przy tym spełniany poprzez sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Spełnienie tego obowiązku może przybrać formę finansową poprzez opłacenie usługi osoby zawodowo zajmującej się opieką nad ludźmi tej opieki wymagającymi. Rzeczą skarżącej będzie wybór, czy woli ona kontynuować osobiste wykonywanie dotychczasowych czynności pomocniczych wobec brata, czy zdecyduje się na podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu i pogodzi tę pracę z czynnościami pomocniczymi wobec brata, czy może podejmie pracę w pełnym wymiarze czasu pracy i w zależności od potrzeb opłaci usługę opiekuńczą dostosowaną swym zakresem do stanu zdrowia brata.
Reasumując, zdaniem Sądu organy zgromadziły w wymaganym zakresie dokumentację obrazującą sytuację faktyczną skarżącej i jej brata, która pozwoliła na odniesienie tej sytuacji do warunków ustalonych przepisami prawa. Prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.