II SA/BD 945/22

II SA/Bd 945/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98a ust. 1a, ust. 1b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO-4214/16/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. L. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...], na podstawie na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej powoływana jako ugn) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz K. ustalił Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., obręb [...], stanowiącej działki o nr: [...], [...], [...] i [...], powstałe wskutek podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz umorzył postępowania w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek o numerach [...] i [...], położonych w K., obręb [...]. W toku postępowania Burmistrz powołał biegłego w zakresie szacowania nieruchomości do sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości objętych postępowaniem przed i po dokonaniu podziału. Decyzja Burmistrza K. z [...] lutego 2019 r., nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] marca 2019 r. W dniu tym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, stawka ta określona została w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z [...] marca 2022 r., z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł, wzrost wartości zatem wyniósł [...] zł. Uwzględniając powyższe, Burmistrz K., zaskarżoną decyzją ustalił dla Skarżącej opłatę adiacencką w kwocie [...] zł.
Od decyzji tej Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie:
art. 98a ust. 1a ugn poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej mimo nieobowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej;
art. 98a ust. 1 ugn poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nieuzasadnieniu uznania za stosowne skorzystania z możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej;
art. 98a ust. 1b ugn oraz § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 555, dalej powoływane również jako rozporządzenie) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na niezgodnym z tymi przepisami określeniem wartości nieruchomości;
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedokonanie należytej oceny operatu szacunkowego przedłożonego w sprawie;
art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania do organów władzy publicznej.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
Pismem z [...] czerwca 2022 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że:
1. Zgodnie z treścią rozporządzenia dokonał analizy rynku nieruchomości dla miasta K., w wyniku której przedstawił cechy różnicujące mające wpływ na wartość nieruchomości - dobór cech rynkowych wynika z przeprowadzonej analizy rynku oraz wywiadów przeprowadzonych w gronie ekspertów rynku nieruchomości, jak również doświadczeń rzeczoznawców majątkowych.
2. Opisana w pkt 3.2 operatu analiza rynku zawiera odpowiedź na kryteria podobieństwa w stosunku do przedmiotu wyceny. Przedmiotem analizy uczyniono ceny transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu inwestycyjnym (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługowo-mieszkaniową) w przedziałach o powierzchni do ok 0,2000 ha oraz o powierzchni powyżej 0,2000 ha. Ponadto zdefiniowano również obszar analizy oraz cezurę czasową. Dla obu stanów nieruchomości jako nieruchomości porównawcze wybrano po trzy nieruchomości, które zostały zidentyfikowane pod kątem ceny transakcyjnej, warunków zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dokładna identyfikacja nieruchomości nie jest możliwa, bowiem ujawnienie nadmiernych danych wkracza w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy.
3. Podczas oględzin nieruchomości odnotowano obecność napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia przebiegającej w osi wschód-zachód. Obecność ww. linii nie wyklucza całkowicie z zabudowy działek [...] i [...], jednak w wycenie pomimo korzystnego ukształtowania otrzymały oceną "średnie" w cesze walory organizacyjne, co dostatecznie odzwierciedliło wymienioną okoliczność.
4. Zbiór objęty analizą został podzielony na dwie części (do 0,2000ha i powyżej 0,2000ha), w ramach których wyróżniono trzy stany cech. Tak uściślone kryteria powierzchniowe pozwoliły na dokładne umiejscowienie przedmiotu wyceny pod kątem zbioru nieruchomości porównawczych.
5. Konieczność zastosowania współczynnika korygującego znalazła zastosowanie dla stanu po podziale nieruchomości, co znalazło szczegółowe uzasadnienie na s. 26 i 27 operatu, a wartość działek nie nadających się do samodzielnego zagospodarowania oraz wydzielonych pod drogi wewnętrzne została określona jak dla stanu przed podziałem, co powoduje że ich wartość jest neutralna dla wzrostu wartości nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, wskazało, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, prezydent, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Cyt. przepis zmieniony został przez art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 sierpnia 2017 r., i w związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Według art. 98a ust. 1b dodanego przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 sierpnia 2017 r., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Chociaż podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego, to jednak jest to tylko opinia, podlegająca ocenie według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe.
W myśl art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.
Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.
Analizą rynku objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu inwestycyjnym (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługowo-mieszkaniową) w przedziałach o powierzchni do około 0,2000 ha oraz o powierzchniach powyżej 0,2000 ha. Nieruchomości powyższe położone są na terenie K. Okresem badań objęto ceny od 2016 r. W operacie wytypowano cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych jak również określono ich wagi, i tak:
lokalizacja - 30 %,
otoczenie i sąsiedztwo- 20 %,
powierzchnia nieruchomości - 20 %.
walory organizacyjne nieruchomości - 30 %.
Uwzględniając powyższe, wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...] zł, a po podziale na [...] zł.
W ocenie Kolegium, nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego są podobne do nieruchomości wycenianej, a sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie. Organ odwoławczy uznał przedłożony w sprawie operat za sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, który umożliwił zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii, szczególnie tych, które pochodzą z obszaru jego wiedzy specjalnej.
Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku w sprawie II SA/Gd 895/11, "O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny". Z drugiej strony trzeba wyraźnie wskazać, że granice weryfikacji operatu szacunkowego powinny się zamykać w katalogu przewidzianych prawem uwarunkowań regulujących proces wyceny. Organ weryfikujący nie jest uprawniony do arbitralnej oceny merytorycznej zawartości operatu szacunkowego. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym. Jak wynika z art. 157 ust. 1 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2367/11).
W przedmiotowym postępowaniu Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2012/06).
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że rzeczoznawca skutecznie je odparł, przedstawiając swe stanowisko w sprawie. Dobór cech rynkowych zastosowanych w weryfikowanym operacie szacunkowym wynika z przeprowadzonej analizy rynku oraz wywiadów przeprowadzonych w gronie ekspertów rynku nieruchomości, jak również doświadczeń rzeczoznawców majątkowych, co nie jest sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zgodne z przepisami rozporządzenia. Nadto opisana w pkt 3.2 operatu analiza rynku zawiera odpowiedź na kryteria podobieństwa w stosunku do przedmiotu wyceny. Przedmiotem analizy uczyniono ceny transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu inwestycyjnym (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługowo-mieszkaniową) w przedziałach o powierzchni do ok 0,2000 ha oraz o powierzchni powyżej 0,2000 ha. Rzeczoznawca zdefiniował również obszar analizy oraz cezurę czasową. Dla obu stanów nieruchomości jako nieruchomości porównawcze wybrano po trzy nieruchomości, które zostały zidentyfikowane pod kątem ceny transakcyjnej, warunków zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.
W uzasadnieniu opinii biegłego winny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne sądowi jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego poprzez np. załączone dokumenty. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 ugn.
Obecność napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia przebiegającej przez wycenianą nieruchomości nie wyklucza całkowicie z zabudowy działek [...] i [...], jednak w wycenie pomimo korzystnego ukształtowania otrzymały oceną "średnie" w cesze walory organizacyjne, co dostatecznie odzwierciedliło wymienioną okoliczność. Uściślone kryteria powierzchniowe (dwa zbiory do 0,2000ha i powyżej 0,2000ha), w ramach których wyróżniono trzy stany cech, pozwalają na dokładne umiejscowienie przedmiotu wyceny pod kątem zbioru nieruchomości porównawczych.
Konieczność zastosowania współczynnika znalazła zastosowanie dla stanu po podziale nieruchomości, gdy wyceniono sumę działek inwestycyjnych wchodzących w skład dzielonej nieruchomości. Przyjmując powyższe, zastosowano współczynnik relacji cen odzwierciedlający różnice poziomu cen uzyskanych za nieruchomości gruntowe stanowiące zespół działek mających cechy samodzielnych nieruchomości, przy założeniu jednorazowej sprzedaży wszystkich działek i przy sprzedaży każdej działki gruntowej wchodzącej w skład tej nieruchomości jako odrębnej nieruchomości.
Ponadto wartość działek nie nadających się do samodzielnego zagospodarowania oraz wydzielonych pod drogi wewnętrzne zostały określone jak dla stanu przed podziałem, co powoduje, że ich wartość jest neutralna dla wzrostu wartości nieruchomości.
Do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędnym byłoby przedłożenie kontroperatu sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Takiego operatu strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła.
Odnosząc się do głównego zarzutu odwołania, tj. nieobowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Kolegium zwróciło uwagę, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. [...] kwietnia 2000 r. Jak wynika z akt sprawy, ww. uchwała została opublikowana przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. W myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu na dzień podjęcia ww. uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. poz. 1374), przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego (ust. 2). Art. 42 zmieniony został przez art. 32 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718) z dniem 1 stycznia 2001 r. i nadano mu brzmienie "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych".
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 98a ust. 1a ugn w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.) i § 5 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9, poz. 78) obowiązujących w dacie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy K. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej - poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do twierdzenia, że było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej mimo nieobowiązywania w dniu, w którym decyzja Burmistrza K. z [...] lutego 2019 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, ww. uchwały z powodu nieogłoszenia tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...];
2. art. 98a ust. 1b ugn poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do twierdzenia, że uwzględnienie w wartości wycenianej nieruchomości wartości działek niemożliwych do samodzielnego zagospodarowania było neutralne dla wzrostu wartości nieruchomości i nie zawyżało tej wartości;
3. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 4 pkt 16, art. 98 ust. 1 i art. 98a ust. 1 ugn, § 4 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie odniesienia się do zasadniczych zarzutów odwołania.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Zasadniczy spór w sprawie skoncentrował się na zakwestionowaniu przez Skarżącą prawidłowości operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz kwestia obowiązywania uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej przewiduje art. 98a ugn. Ustęp 1 wskazuje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a ugn, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b).
W realiach rozpatrywanej sprawy postępowanie wszczęto [...] .02.2022 r., a więc niewątpliwie przed upływem trzech lat od daty uostatecznienia się decyzji z [...] .02.2019r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia to, że nastąpiło to tuż przed upływem ww. trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 zd. 3 ugn – okoliczność ta pozostaje irrelewantna z prawnego punktu widzenia.
W tej też dacie obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 30%. Nie ma przy tym racji Skarżąca, wywodząc, że uchwała ta nie obowiązywała w dacie wydawania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. W dacie podjęcia ww. uchwały art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) miał następujące brzmienie: "Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej". W taki właśnie sposób została ogłoszona ww. uchwała. Aktualnie zgodnie z ww. przepisem, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), jednak wszedł on w życie w tej treści już po podjęciu ww. uchwały, zatem nie mogą mieć do niej zastosowania regulacje ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Podobnie nie mogą mieć zastosowania do sposobu promulgacji przedmiotowej uchwały powoływane przez Skarżącą przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9, poz. 78). Przepisy cyt. ustawy i rozporządzenia nie mają bowiem zastosowania do sposobu publikacji uchwał jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalania wysokości stawek opłat adiacenckich, gdyż odnoszą się one do jednostek administracji rządowej a nie samorządowej.
Wracając do kwestii związanych ze sporządzonym w niniejszej sprawie operatem szacunkowym, stwierdzić trzeba, że wycena wzrostu wartości podzielonej nieruchomości przybrała, zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, właśnie taką formę. Dokument ten jest pisemną opinią rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy stanowi podstawę naliczenia zobowiązania Skarżącej i dla wywołania zamierzonego skutku winien spełniać warunek zgodności z prawem, w szczególności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ze stanem faktycznym.
Weryfikacja merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego następuje w ściśle określonym trybie, tj. na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady określone w pkt 1 cytowanego przepisu (wskazania dotyczące składu zespołu oceniającego) oraz w pkt 2) przepisu (wyłączenie członka zespołu oceniającego ze względu przesłanki z art. 24 kpa). Skorzystanie z powyższego instrumentu przysługuje zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i organowi administracyjnemu prowadzącemu to postępowanie. Nie można przy tym jednak przyjąć, że obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza gdy nie przedkłada ona żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem jest, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (vide: wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 265/09).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, stąd też organ administracyjny ma obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa. Powinien go więc ocenić pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on decyduje o określeniu wysokości opłaty i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Fakt, że wybór podejścia, jak i metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, a więc w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie I OSK 534/13, stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 kpa, a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1521/14, wyrok WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 201/14).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że, poza wymienionym poniżej naruszeniem art. 98a ust. 1b zd. 3 ugn, sporządzony operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i Sąd nie znalazł innych naruszeń, które dyskwalifikowałyby go, biorąc pod uwagę wyżej opisany zakres kontroli tegoż operatu, której może dokonac Sąd. Trzeba zaznaczyć, że w kontrolowanym postępowaniu, poczynając złożenia od odwołania, Skarżąca wyraziła stanowisko, że sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy zawierał istotne wady dotyczące uwzględnienia przy wycenie wartości nieruchomości po jej podziale również działek nie nadających się do samodzielnego zagospodarowania. Zgodnie z art. 98a ust. 1b zd. 3 ugn, wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jak wynika z operatu, obliczając wartość nieruchomości przed podziałem, biegły przyjął powierzchnię nieruchomości [...] m2, tj. całą powierzchnię podlegającej podziałowi działki nr [...] , w tym działkę nr [...] . Z kolei, ustalając wartość nieruchomości po podziale, biegły uwzględnił wszystkie działki, które powstały na skutek podziału, w tym również działkę nr [...]. Z treści operatu w tym zakresie wynika, że ww. działka z uwagi na swoją wielkość i kształt nie może stanowić działki możliwej do samodzielnego zagospodarowania i tym samym jej wartość stanowić będzie iloczyn wartości 1 m2 gruntu, z którego wydzielono tę działkę gruntu, i jej powierzchni.
W związku z powyższym stwierdzić trzeba, biorąc pod uwagę treść cyt art. 98a ust. 1b zd. 3 ugn, że biegły nieprawidłowo uwzględnił, ustalając wartość nieruchomości po podziale, działkę nr [...]. Z przepisu tego wprost wynika, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, zatem nie było możliwe uwzględnienie wartości działek, które nie mogą być samodzielnie zagospodarowane, nawet przyjmując ich wartość na tym samym poziomie co przed podziałem. De facto bowiem na skutek podziału nieruchomości powodującego brak możliwości samodzielnego zagospodarowania działek ich wartość jest praktycznie zerowa, co uwzględnił ustawodawca w treści art. 98a ust. 1b zd. 3 ugn.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że wartość nieruchomości po podziale została zawyżona na skutek naruszenia art. 98a ust. 1b zd. 3 ugn, które miało wpływ na wynik sprawy (co niewątpliwie wpłynęło na wysokość opłaty adiacenckiej), co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej związanego z brakiem uzasadnienia decyzji w kontekście jej uznaniowego charakteru, należało go uznać za niezasadny. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku w sprawie I OPS 5/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że: "mimo że w art. 98a użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia chyba, że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata)". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku w sprawie I OSK 1390/14. W analizowanej sprawie nie wystąpiły żadne powody do odstąpienia od wymierzenia opłaty adiacenckiej i również sama Skarżąca nie wskazała na ich wystąpienie, poza ogólnym zakwestionowaniem samego faktu ustalenia tejże opłaty.
Jeżeli chodzi o zarzuty związane z brakiem odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdzić trzeba, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące zakresu kontroli przez organ operatu szacunkowego, że podnoszone przez Skarżącą kwestie mogłyby być oceniane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 ugn. Ww. zarzuty dotyczyły:
1) Nieuzasadnienia w operacie i decyzji organu I instancji wyboru przez rzeczoznawcę cech mających wpływ na wartość wycenianej nieruchomości oraz wag tych cech. Niewątpliwie ograny administracyjne ani Sąd nie posiadają wiedzy, aby kwestionować w tym zakresie ustalenia biegłego i może tego dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przedstawiony przez biegłego opis cech oraz ich wag nie budzi zastrzeżeń, które już na pierwszy rzut oka mogłyby prowadzić do wniosku o ich błędnym zastosowaniu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że również sama Skarżąca, poza gołosłownym ich kwestionowaniu, nie przedstawiła żadnych okoliczności mogących budzić prowadzić do zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do treści operatu w tym zakresie.
2) Rozbieżności zapisów operatu w zakresie opisu cechy rynkowej i przypisanej jej wagi odnośnie powierzchni nieruchomości. W tym zakresie należy w pełni podzielić wyjaśnienia biegłego zawarte w jego piśmie z [...].06.2022 r., w którym szczegółowo wyjaśnił on sposób podziału analizowanych danych ze względu na wielkość nieruchomości, wskazując, że w ramach obu grup nieruchomości, tj. o powierzchni poniżej i powyżej 0,2000 ha wyróżniono po trzy stany cech, co w konsekwencji pozwoliło na dokładne umiejscowienie przedmiotu wyceny pod kątem nieruchomości porównawczych. Powyższe wynika również z treści samego operatu szacunkowego.
3) Brak w operacie i w decyzji organu I instancji danych niezbędnych do zweryfikowania stanu nieruchomości przyjętych do porównania oraz ich przeznaczenia i sposobu korzystania. Zarzut ten de facto sprowadza się do tego, że, w ocenie Skarżącej, biegły winien wskazać na konkretne umiejscowienie przyjętych do porównania nieruchomości, co sprowadzałoby się do ujawnienia danych podlegających tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy opisanej w art. 175 ust. 3 ugn, zgodnie z którym informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową (...). Jak słusznie wskazał NSA w wyroku w sprawie I OSK 2471/14, operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 ugn).
Skarżąca w tym zakresie wskazywała również na kwestie związane z istnieniem na nieruchomości linii średniego napięcia. Wskazać trzeba, że w ww. piśmie z [...].06.2022 r. biegły wyjaśnił kwestię wpływu linii średniego napięcia przebiegającej przez działki nr [...] i [...], wskazując, że obie działki pomimo korzystnego ukształtowania otrzymały ocenę "średnie" w cesze – walory organizacyjne. Zatem w procesie wyceny, wbrew twierdzeniom Skarżącej, został uwzględniony przebieg linii średniego napięcia przez nieruchomość.
Z kolei jeżeli chodzi o warunki nabycia porównywanych nieruchomości, to z operatu (w szczególności s. 24, 31) wynika, że były to nieruchomości nabywane na wolnym rynku na normalnych zasadach, stronami umów były osoby fizyczne, rzadziej osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego w ramach organizowanych przetargów. Zatem znane były warunki nabycia tychże nieruchomości.
4) Reasumując, zarzut braku należytej oceny przez organ I instancji operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie należało uznać za niezasadny, ponieważ nie był on obarczony wadami wskazanymi przez Skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa, tj. zwrócenie się do biegłego o weryfikację treści operatu szacunkowego z uwzględnieniem przedstawionego przez Sąd poglądu dotyczącego braku podstaw do uwzględnienia przy ustalaniu wartości nieruchomości po jej podziale również działki nr [...].
Nie mógł zostać uwzględniony wniosek Skarżącej o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi na uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej (II SA/Bd 928/22), o czym Sąd orzekł postanowieniem z 2.12.2022 r.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14.02.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.