II SA/Bd 943/18

II SA/Bd 943/18 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2018-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska-Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Tyliński /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1288/21 - Wyrok NSA z 2022-09-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 93 ust. 1 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 19 ust. 1 u.z.z.w.
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr LIII/1708/02 Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 25 września 2002 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta Bydgoszcz. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w z. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i w sposób niedopuszczalny konkretyzuje w Regulaminie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne (§ 1 ust. 1-3 Regulaminu), a ponadto Regulamin powinien być podjęty w wyniku legislacyjnej aktywności prawotwórczej organu stanowiącego gminy. Tymczasem zaskarżony Regulamin stanowi przyjęty wprost projekt dostarczony przez jedno konkretne przedsiębiorstwo (§ 1 uchwały) – co pozostaje w sprzeczności z unormowaniami ustawowymi.
Wojewoda zakwestionował ponadto następujące przepisy Regulaminu (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały):
- § 5 ust. 2 - 4; § 7, § 9 i § 41 – zarzucając powtórzenia treści przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;
- § 6, § 13 ust. 3 i § 44 do 51 – zarzucając wprowadzenie zapisów regulujących kwestie, które powinne zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem i odbiorcą usług;
- § 24 ust. 1 – zarzucając wprowadzenie zapisów określających warunki odmowy przyłączenia do sieci, a tym samym przekroczenie granic umocowania prawnego;
- § 26 ust. 4 – zarzucając wprowadzenie (w sprzeczności z normami ustawowymi) rozróżnienia odbiorców i możliwości odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;
- § 27 ust. 4 – zarzucając wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego obowiązku dołączania do wniosku o przyłączenie dokumentów niewymaganych przepisami ustawy źródłowej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania organ wskazał na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wskazał bowiem, że z dniem 1 kwietnia 2009 r. na podstawie § 39 uchwały nr XLV/643/09 Rady Miasta Bydgoszcz doszło do uchylenia zaskarżonej przez Wojewodę uchwały. W tej sytuacji, zdaniem organu do istniejących stosunków pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcami usług mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej uchwały, a nie w przeszłości. Powołując się również na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchylonej uchwały może mieć miejsce jedynie w konkretnych przypadkach – tj. w których uchylone przepisy mogły być podstawą powstania praw i obowiązków, jak również takich, w których stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby stanowić podstawę ewentualnych roszczeń osób trzecich wobec gminy. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie może odnosić skutków na przyszłość. W tej sytuacji, organ uznał, że skarga została wniesiona w trybie kontroli historycznej, która nie ma żadnego praktycznego znaczenia w przypadku uwzględnienia skargi.
Organ wyraził także dezaprobatę dla podejmowania przez Wojewodę działań nadzorczych po 16 latach po przekazaniu Uchwały celem ewentualnego uruchomienia trybu nadzorczego.
Organ wyraził ponadto stanowisko, że kwestionowane postanowienia Regulaminu nie naruszają prawa, a gdyby nawet zająć odmienne stanowisko, to nie można tych naruszeń kwalifikować jako istotnych. W szczególności wskazanie w Regulaminie konkretnego podmiotu jako dostawcy usług nie narusza prawa albowiem w sytuacji pojawienia się na rynku nowego przedsiębiorstwa mającego zezwolenie do świadczenia usług to rada miasta miałaby przecież możliwość wprowadzenia zmian do regulaminu polegających na abstrakcyjnym ujęciu podmiotów świadczących usługi. W przekonaniu organu nawet bez konieczności modyfikacji regulaminu znalazł by on zastosowanie do nowego podmiotu. Z art. 18 u.z.z.w. wynika bowiem, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określa warunki, zakres i tryb kontroli realizacji zezwolenia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że gmina nie ma obowiązku gromadzenia informacji na temat nowych ewentualnych nawet przedsiębiorców wodociągowo -kanalizacyjnych, które mogłyby opracować regulamin dostarczania wody. Przedsiębiorstwo przedstawia taki projekt regulaminu, a gmina może zatwierdzić projekt bez konieczności dokonywania w nim jakichkolwiek modyfikacji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ stwierdził, że powtórzenie w Regulaminie niektórych przepisów u.z.z.w. nie jest istotnym naruszeniem prawa, a przytaczanie określonych regulacji ustawowych czyni Regulamin bardziej czytelnym i bardziej zrozumiałym. Organ nie zgodził się też ze skarżącym, że określenie w § 6, 13 i w § od 44-51 Regulaminu warunków zawierania umów przekracza zakres ustawowego upoważnienia. Stanowią one jedynie doprecyzowaniem umów – o czym stanowią przepisy u.z.z.w. Co do zakwestionowanego § 24 Regulaminu – to organ uznał, że umocowaniem do jego wprowadzenia jest art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Podobnie, w ocenie organu § 26 ust. 4 Regulaminu pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy źródłowej, która również przewiduje możliwość ograniczenia przyłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Za działania zgodne z prawem organ uznał wprowadzenie wymogów dołączania do wniosku o przyłączenie określonych w Regulaminie dodatkowych dokumentów.
W konsekwencji – zdaniem organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Z ostrożności organ zasugerował możliwość stwierdzenia nieważności tylko tych postanowień uchwały, które zostały zaskarżone skargą. Organ uznał bowiem stwierdzanie nieważności uchwały w całości za zbyt daleko idące wobec nakreślonego zakresu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Kujawsko - Pomorski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, z późn. zm.- dalej zwaną "u.s.g.").
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Bezterminowość uprawnienia organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego została przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2005 r., OSK 1575/2004 - LEX nr 2127231, wyrok NSA 15 lipca 2005 r. - II OSK 320/2005 LEX nr 400273, wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r. II SA/Gd 762/17 – dostępny na stronie CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 u.s.g. Przy czym przyczyna, dla której organ nadzoru skorzystał z przysługującego uprawnienia po upływie 16 lat od daty podjęcia uchwały leży poza zakresem oceny legalności uchwały i poza zakresem badania przez Sąd dopuszczalności wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr LIII/1708/02 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 września 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązująca na terenie miasta Bydgoszczy. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – jest aktem prawa miejscowego, mimo, że w dacie podjęcia uchwały nie wynikało to wprost z norm ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 747). Dopiero mocą ustawy nowelizującej z 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 85, poz. 729) usunięto postanowienie, zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązywał na obszarze gminy i przyjęto rozwiązanie, w świetle którego wyraźnie wskazano, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Uchwała ta utraciła moc z chwilą wejścia w życie nowego Regulaminu przyjętego w uchwale Nr XLV/643/09 Rady Miasta Bydgoszczy z 1 kwietnia 2009 r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 42 z 30 kwietnia 2009 r., poz. 901).
Wobec tego w pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł bowiem o umorzenie postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Odnosząc się do powyższego wniosku Sąd wskazuje, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu w/w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Po pierwsze należy zauważyć, że uchylenie uchwały inną kolejną uchwałą wywołuje skutek jedynie na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady miasta oznacza jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od chwili jej podjęcia (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozważenia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały) otwiera bowiem również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP.
Po drugie akty prawa miejscowego bezpośrednio kształtują treść obowiązków, dokonują konkretyzacji sfery uprawnień określonych podmiotów . Tak jest też oczywiście w przypadku zaskarżonej uchwały, która zawiera normy zarówno indywidualno-abstrakcyjne, jak i generalno-konkretne, określa ona między innymi prawa i obowiązki odbiorców usług i przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, w tym warunki zawierania umów na dostawy wody, które pozostawać mogły w obrocie także po uchyleniu Regulaminu z 25 września 2005 r. W przypadku zaś, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Problem dalszego stosowania przepisów aktów prawa miejscowego, formalnie uchylonych, poruszany był także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 (OTK 1994/2/44) stanął na stanowisku, że "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę".
Samo więc uchylenie aktu prawa miejscowego, którego skutki trwają nadal w obrocie prawnym jako następstwo stosowania jego przepisów, nie tylko nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, ale również nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W tej sytuacji zachodziła, w ocenie Sądu, konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu.
Przechodząc zatem do dalszej części rozważań należy wskazać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa skutkującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co prawda rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia - Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 747 ze zm. - dalej zwana "u.z.z.w."), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4) warunki przyłączania do sieci,
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.
Analizując treść zaskarżonej uchwały należy przyznać rację skarżącemu, że zarówno § 1 uchwały, jak i § 1 Regulaminu (stanowiącego załącznik do uchwały) konkretyzują podmiot świadczący usługi na terenie miasta w sposób sprzeczny z przepisami prawa.
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na obowiązującą doktrynę, w świetle której regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien mieć abstrakcyjny charakter. Oznacza to, że powinien on w sposób abstrakcyjny wskazywać podmioty, które są odpowiedzialne za realizację zadań z niego wynikających. Wskazanie w regulaminie konkretnych przedsiębiorstw odpowiedzialnych za realizację jego postanowień stanowi istotne naruszenie prawa (K. Gruszecki, "Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych". Teza 1, Samorząd Terytorialny 2008, nr 12, s. 56; podobnie P. Korzeniowski, "Radca prawny odpowiada". Teza nr 1, Prawo i Środowisko 2013, nr 4, s. 100). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05 oraz WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Ol 996/17, dostępne na stronie CBOSA).
Jak wynika z treści § 1 uchwały Regulamin przyjęty w formie załącznika do uchwały de facto stanowi zaakceptowany przez Radę Miasta dokument opracowany przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację spółkę z o.o. w Bydgoszczy. W § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały wskazano zaś, że Regulamin dotyczy jedynie usług realizowanych przez tę spółkę. Z uwagi na to, że tekst całego Regulaminu dotyczy usług realizowanych przez określoną spółkę, nie sposób przyjąć, że Regulamin zawiera normy obowiązujące erga omnes, a więc że jest prawidłowo skonstruowanym aktem prawa miejscowego. Powtórzyć należy za sformułowanym w/w sprawie stanowiskiem WSA w Olsztynie, że nawet jeśli określone przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest jedynym funkcjonującym na terenie gminy tego rodzaju przedsiębiorstwem, to treść regulaminu powinna uwzględniać potencjalną możliwość realizowania zadań takiego przedsiębiorstwa w innych formach. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w między innymi w przepisie art. 2 pkt 4 u.z.z.w. (w brzmieniu z daty podejmowania uchwały), zgodnie z którym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Ponadto należy też zwrócić uwagę na treść art. 9 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ustawa o samorządzie gminnym pozostawia zatem gminie do wyboru dwie formy realizacji tych zadań (czy to własnych, czy też zleconych z zakresu administracji rządowej) – a mianowicie: utworzenie przez gminę jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadania, bądź też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym. W tym drugim przypadku zadanie gminy mogą być realizowane przez podmiot pozostający poza jej strukturą. Jak się wydaje, ustawa o samorządzie gminnym nie preferuje żadnej z tych form, pozostawiając gminie możliwość wyboru formy. Gmina zatem, w ramach swojej samodzielności, podejmuje rozstrzygnięcie w zakresie wyboru formy, ale powinna zawsze uwzględniać różnego rodzaju czynniki. Chodzi tu w szczególności o takie kwestie, jak: stan rynku gospodarczego i podaży usług w rejonie, w którym gmina jest położona; zainteresowanie przedsiębiorców podejmowaniem działalności gospodarczej na rzecz gminy, a także warunki i jakość świadczonych przez nich usług.
W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że sposób przyjęcia Regulaminu (zaakceptowanie projektu jednego konkretnego przedsiębiorstwa) pozostaje w zgodzie z przepisami u.z.z.w. Zgodnie z art. 17 u.z.z.w. projekt regulaminu stanowi jeden z załączników do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Co prawda gmina nie ma obowiązku gromadzić informacji na temat ewentualnych przedsiębiorców działających na jej terenie, jednakże Regulamin przyjęty ostatecznie przez gminę powinien stanowić wynik jej wnikliwej analizy i w najlepszym możliwym zakresie być kompatybilny z warunkami panującymi na jej obszarze. Warto także przypomnieć, że o ile na terenie jednej gminy działalność objęta regulacją u.z.z.w. może być prowadzona przez kilka przedsiębiorstw, to jednak w tym zakresie obowiązuje jeden regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Gmina po przeprowadzeniu analizy przekazanych jej projektów regulaminów przyjmuje ostatecznie jeden regulamin. Wynika z tego wprost, że projekty regulaminów nie są dla gminy wiążące.
Zdaniem sądu, w świetle powyższych unormowań nie może być wątpliwości, że treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może odnosić się do jednego, wskazanego z nazwy przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość działania również innych przedsiębiorców, czy też powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego. Wskazane argumenty powodują konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały jako podjętej wbrew wymogowi normatywnego charakteru aktu prawa miejscowego.
Przyjęcie istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu § 1 uchwały oraz § 1 ust. 1-3 załącznika do uchwały pozwala na uwzględnienie skargi w całości. Wobec jednak podniesienia zarzutów odnoszących się również do dalszych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale oceną Sądu również należało objąć wskazane przepisy §: 5 ust. 2-4, 6, 7, 9, 13 ust. 3, 26 ust. 4, 27 ust. 2, 41, 44-51 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Na wstępie tej części rozważań ponownie trzeba zwrócić uwagę na powołany powyżej art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że akt prawa miejscowego obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który akt wydał i ma on moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących na terenie danej jednostki administracyjnej.
Warto zwrócić też uwagę na bogate orzecznictwo w tym zakresie. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., II SA/Wr 786/11 (LEX nr 1114101), "Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego".
Co więcej, orzeczenia sądów administracyjnych wydają się dostarczać wyczerpujących wytycznych do stanowienia przez organy aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., II SA/Wr 401/09 (LEX nr 583193), wskazał na następujące kwestie. Po pierwsze, w jego ocenie "Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących". Po drugie, sąd ten podkreślił, że organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz że nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że akt prawa miejscowego, z uwagi na jego ograniczony obszar obowiązywania, musi "respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu" oraz że "uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym". Podzielając to stanowisko warto też zwrócić uwagę na Zasady techniki prawodawczej stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zasady techniki prawodawczej nie tworzą oczywiście upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią jednak pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 Zasad, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Natomiast, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego to należy przyjąć, że w tej sytuacji zasadne jest stawianie zarzutu istotnego naruszenia prawa. Wojewoda słusznie wskazał, że w zaskarżonej uchwale zawarto niezgodnie z techniką legislacyjną, a także wykraczając poza granice delegacji ustawowej normy stanowiące powtórzenia uregulowań ustawy źródłowej.
W § 5 ust. 2 i ust. 3 powtórzono art. 6 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w., a co więcej w § 5 ust. 2 zmodyfikowano zapis ustawowy. Art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), że umowa (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków) może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W zakwestionowanym zaś § 5 ust. 2 wskazano, że zawarcie umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jest możliwe jedynie "w uzasadnionych przypadkach". Jest to istotna modyfikacja przepisu i to wykraczająca poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., pozwalającego wyłącznie na określenie warunków i trybu zawarcia umowy. Ponadto należy zauważyć, że zapisy § 5 ust. 2 w powiązaniu z ust. 1 tego paragrafu dotyczącą pisemnego wniosku i określają kto może być stroną umowy. Nie tyle stanowi to powtórzenie przepisu ustawowego lecz kompilację kilku. Taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny, bo po pierwsze, powtarza część jednostek redakcyjnych ustawy a po drugie, nawiązuje do regulacji zawartej w ustawie zamiast wypełniać zakres upoważnienia ustawowego.
Podobnie § 5 ust. 4 Regulaminu zawiera powtórzenia art. 6 ust. 6 u.z.z.w. i to przy jednoczesnej niedopuszczalnej modyfikacji jego brzmienia. Do Regulaminu wprowadzono bowiem dodatkowy, nieznany uregulowaniom ustawowym, warunek uzyskania zgody wszystkich lokatorów przy ustalaniu przez właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego sposobu rozliczenia i regulowania należności za różnice między wskazaniami wodomierzy. Pozostaje to w sprzeczności z aktem prawa wyższego rzędu. Co więcej brzmienie przepisu art. 6 ust. 6 u.z.z.w. zostało zmienione na mocy noweli z 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 85, poz. 729). Ustawodawca doprecyzował warunek, jaki musi spełnić budynek wielolokalowy w zakresie wyposażenia w wodomierze; wykreślono też zapis dotyczący uzgodnień z przedsiębiorstwem przy wyposażaniu lokali w wodomierze (i to – jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji - z uwagi na pojawiającą się praktykę określania przez przedsiębiorstwa bezprawnych wymogów wyprowadzania instalacji wodociągowych poza lokal i instalowania w tym miejscu wodomierzy). Tymczasem powtórzenie w Regulaminie w zakwestionowanym § 5 ust. 4 zapisów ustawowych, wskutek ich zmian, doprowadziło do sytuacji, w której norma prawa miejscowego pozostawała w sprzeczności z uregulowaniami ustawowymi. Taka sytuacja zaistniała od dnia wejścia w życie noweli – tj. od 17 sierpnia 2005 r. Wskutek nowelizacji u.z.z.w. z 2005 r. i powtórzenia w § 7 Regulaminu zapisów ustawowych (art. 6 ust. 3) również doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa wprowadziła bowiem w art. 6 ust. 3a dodatkowo obowiązek wprowadzania do treści umowy uzgodnienia warunków usuwania awarii przyłączy. Z tych samych względów zasadny okazał się też zarzut nieważności § 7, § 9 i § 41 Regulaminu. Naruszenie § 137 Zasad techniki prawodawczej w powiązaniu ze zmianą brzmienia przepisów ustawowych (zmiana brzmienia art. 6 ust. 3, art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.z.z.w.) doprowadziło do sytuacji, kiedy organ uchwałodawczy uregulował materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu i to w sposób pozostający w sprzeczności z normami ustawowymi. Należy przyjąć, że w tej sytuacji zasadne jest stawianie zarzutu istotnego naruszenia prawa.
Trafnie też Wojewoda zakwestionował uregulowanie w Regulaminie (w § 6, § 13 ust. 3, w rozdziale VIII – w § od 44 do 51) elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie wody. Należy podkreślić, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług w zakresie dostarczania i wody i odprowadzenia ścieków na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad zawartych w u.z.z.w. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy (a także określenia miejsca wydania rzeczy, czy warunków rozwiązania, wygaśnięcia umowy), winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Podkreślić należy, że treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego (zasadzie swobody umów), a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby wpływać na istotne zapisy tej umowy.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że do przekroczenia delegacji ustawowej doszło w § 24 ust. 1 Regulaminu. Sąd dodatkowo zauważa, że ten sam zarzut należy również odnieść do § 24 ust. 3. Jak wynika z § 24 ust. 1 przedsiębiorstwo (Spółka) ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli przedsiębiorstwo nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (np. z uwagi na usytuowanie nieruchomości lub zdolność przepustową sieci). Żaden przepis nie upoważniał bowiem rady gminy do określania warunków przyłączenia do sieci - innych niż wynikających z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza.
Żaden też z wyraźnie wymienionych w części wstępnej uchwały przepisów nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii budowy i finansowania kosztów budowy urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Wskazany powyżej § 24 ust. 3 Regulaminu w swej istocie reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i odnosi się do współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez właściciela nieruchomości. W jego myśl w przypadkach, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego ("w przypadkach, gdy nieruchomość odbiorcy usług usytuowana jest w miejscu, dla którego w momencie realizacji przyłącza, plany rozwoju i modernizacji nie przewidują wyposażenia w urządzenia wodno-kanalizacyjne, odbiorca może je wybudować na własny koszt po wcześniejszym uzgodnieniu w umowie ze Spółką warunków technicznych oraz warunków ich przekazania Gminie"). W odniesieniu do brzmienia tego przepisu, mając też na uwadze treść art. 49 k.c. oraz art. 31 u.z.z.w., należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy rangi ustawowej przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. Powyższe regulacje należy uznać jednak za kompletne, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 u.z.z.w. nie daje podstaw do ich konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Umowa o przekazaniu wybudowanych na własny koszt urządzeń wodno-kanalizacyjnych jest w świetle powołanych powyżej art. 49 k.c. i art. 31 u.z.z.w. uprawnieniem indywidualnego inwestora, to absolutnie niedopuszczalne jest przekształcenie tej fakultatywnej opcji - w warunek wstępny nie tylko przyłączenia, ale nawet - określenia warunków tego przyłączenia. Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 15 u.z.z.w reguluje budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjny i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Mając na względzie przywołane przepisy, stwierdzić należy, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 u.z.z.w.
W § 26 ust 4 Regulaminu z kolei organ wskazał na możliwość odmowy wyrażenia zgody na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem w świetle u.z.z.w. stronami umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest z jednej strony przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a z drugiej zarówno osoba, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści zaś przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo jest "obowiązane" do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. W świetle tych uregulowań przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma więc możliwości skutecznie uchylić się od zawarcia takiej umowy. Zakwestionowany zatem przepis Regulaminu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zapisami ustawowymi – co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.
W § 27 ust. 2 Regulaminu Rada Miasta Bydgoszcz określiła dokumenty, które winny być dołączone do wniosku o przyłączenie do sieci, a mianowicie: dokument określający stan prawny nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz mapę sytuacyjną określającą usytuowania nieruchomości (...) względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Powyższe postanowienia nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach i są wprowadzone po raz kolejny z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 u.z.z.w.
Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową, jak i innych przepisów tej ustawy (polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym), czy też przepisów Konstytucji RP Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów, jak i ich rodzaj przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.