II SA/Bd 94/24

II SA/Bd 94/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
art 2 pkt 6a, art. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 85a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu powiatu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym nr 343/2023 z dnia 1 grudnia 2023 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm. – dalej "u.s.p.") oraz art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1090 – dalej "ustawa antykorupcyjna") odwołał K. K. (dalej: skarżący) z funkcji członka Zarządu Powiatu G. , z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej.
W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ wskazał, że pismem z dnia 16 lutego 2022 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne zawiadomiło Wojewodę o naruszeniu przez skarżącego zakazu określonego w ww. przepisie poprzez prowadzenie w okresie od dnia [...] listopada [...] r., tj. dnia powołania na członka zarządu powiatu, działalności gospodarczej pod firmą: G. K. K. polegającej na prowadzeniu ośrodka wypoczynkowego. Wojewoda wskazał, że powołana przez CBA okoliczność znajduje potwierdzenie w danych ewidencji przedsiębiorców i w oświadczeniach majątkowych skarżącego.
Dalej organ podał, że projekt uchwały o odwołaniu członka zarządu z pełnionej funkcji nie uzyskał aprobaty większości radnych, a w ocenie Przewodniczącej Rady Powiatu G. aktywność zawodowa skarżącego nie koliduje z jego pracą dla powiatu, on sam nie korzysta zaś z majątku tego powiatu.
Przywoławszy stanowisko Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego co do zakazu określonego w art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy antykorupcyjnej, jak i stanowisko doktryny, organ stwierdził, że Rada Powiatu G. nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 i 5 u.s.p., co zobligowało Wojewodę do wdrożenia procedury opisanej w art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. i wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie odwołania członka zarządu z uwagi na niezaprzestanie przez niego prowadzenia działalności gospodarczej.
Ponadto organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wydano już wcześniej zarządzenie zastępcze nr 131/22, które zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Bd 954/22 z uwagi na podpisanie zarządzenia przez Wicewojewodę bez wymaganego upoważnienia.
Na powyższy akt nadzoru skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że stanowisko Wojewody nie jest zasadne, gdyż opiera się na błędnym założeniu, które stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o ile ta działalność nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza obowiązujących w demokratycznym państwie prawa zasad porządku i bezpieczeństwa publicznego, bądź zasad ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej.
W ocenie skarżącego przyjęcie przez członka zarządu powiatu szeregu obowiązków w związku z pełnioną funkcją nie może ograniczać jego konstytucyjnych praw. Skarżący podniósł, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza w żaden sposób nie jest powiązana z zakresem działalności powiatu, a także działalność ta nie wykorzystuje w żaden sposób mienia powiatu, zatem rezygnacja z prowadzenia tej działalności byłaby nieracjonalna ekonomicznie i prawnie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że sankcja w postaci odwołania członka zarządu powiatu za prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, która w żaden sposób nie jest powiązana z pełnioną przez niego funkcją, nie jest adekwatna.
Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda nie podjął ponownie czynności poprzedzających wydanie zarządzenia zastępczego, natomiast zdaniem skarżącego należałoby powtórzyć czynności poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, albowiem sąd administracyjny dokonał jego uchylenia, jako aktu zawierającego wadę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest między innymi zgodnie z art. 85a u.s.p. zarządzenie zastępcze wojewody. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu stało się zarządzenie zastępcze Wojewody nr 343/2023 z dnia 1 grudnia 2023 r w którym stwierdzono odwołanie K. K. ze stanowiska członka Zarządu Powiatu G. . Dokonując oceny legalności przedmiotowego zarządzenia Sąd stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, zostały również spełnione warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 85a ust. 2 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Natomiast w myśl art. 85a ust. 1 u.s.p. jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.
Nie kwestionowane w sprawie są okoliczności przyznane zarówno przez stronę skarżącą, jak i Wojewodę, że skarżący od 1995 r. prowadzi działalność gospodarczą oraz że został powołany do składu Zarządu Powiatu od [...] listopada [...] r. Sporne natomiast pozostaje, czy Wojewoda dokonał prawidłowej interpretacji przepisów ustawy antykorupcyjnej, w szczególności art. 4 pkt 6 tej ustawy, który stanowi: "Osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1907)".
W przepisie art. 2 pkt 6a ustawy antykorupcyjnej z kolei podano, że ustawa określa także ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez: członków zarządów powiatów, skarbników powiatów, sekretarzy powiatów, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, osoby zarządzające i członków organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu starosty.
Zdaniem Sądu, przytoczone powyżej przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że w stosunku do osoby pełniącej funkcję członka zarządu powiatu, jako pełniącej funkcję publiczną, odnosi się sformułowany w przepisie art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Zakaz ten wprost odnosi się do członków zarządu powiatu i nie zawiera dodatkowych uwarunkowań odnośnie funkcji pełnionej w zarządzie, wynagrodzenia, czy też wykorzystywania mienia powiatu do prowadzenia działalności gospodarczej. Wystarczające jest prowadzenie przez członka zarządu powiatu jakiejkolwiek działalności gospodarczej, aby uznać, że narusza on zakaz ustanowiony w przepisie art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej.
W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący będąc członkiem Zarządu Powiatu prowadzi działalność gospodarczą. Zatem, zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 3 ustawy antykorupcyjnej Rada Powiatu, po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący uzyskał informację o przyczynie odwołania, jaką jest prowadzenie działalności gospodarczej, powinna była podjąć uchwałę o odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji. Skoro Rada tego nie uczyniła, to zasadnie Wojewoda zastosował tryb przewidziany w przepisie art. 85a u.s.p. Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że Wojewoda zobowiązany jest wydać, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenie zastępcze, jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy, w terminie 30 dni od wezwania przez Wojewodę do podjęcia odpowiedniego aktu, nie odwołuje ze stanowiska osoby naruszającej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej.
Podkreślić należy, że projekt uchwały o odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji członka Zarządu Powiatu nie uzyskał aprobaty większości radnych Rady Powiatu G. na sesji w dniu 12 stycznia 2022 r. Wobec tego Wojewoda pismem z dnia 16 marca 2022 r. wezwał Radę Powiatu do podjęcia w terminie 30 ww. uchwały. W wyznaczonym terminie Rada Powiatu nie podjęła przedmiotowej uchwały, ponieważ projekt uchwały o odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji poddany głosowaniu podczas sesji Rady Powiatu w dniu [...] kwietnia 2022 r. nie uzyskał ponownie wymaganej większości głosów. Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. Wojewoda powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o bezskutecznym upływie terminu do podjęcia stosownej uchwały przez Radę Powiatu oraz o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda prawidłowo rozstrzygnął o odwołaniu z funkcji członka Zarządu Powiatu w trybie zarządzenia zastępczego, nie naruszając tym samym przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niepodjęcia ponownie czynności poprzedzających wydanie zarządzenia zastępczego z uwagi na uchylenie poprzedniego zarządzenia zastępczego wyrokiem z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 954/22 jako aktu zawierającego wadę prawną wyjaśnić należy, że powodem uchylenia poprzedniego aktu nadzorczego wojewody było jego podpisanie przez wicewojewodę, który nie posiadał w okolicznościach faktycznych sprawy umocowania do działania w zastępstwie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Zatem Sąd w powyższym wyroku przesądził jedynie o wadliwości zarządzenia zastępczego ze względu na jego wydanie przez nieupoważnianą do tego osobę. Nie można zatem uznać, że podejmowane wcześniej przez Wojewodę czynności w ramach zastosowania trybu uregulowanego w art. 85a u.s.p. również są wadliwe skoro wykonywane były przez umocowaną do tego osobę. Należy więc stwierdzić, że treść wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 954/22 nie wpłynęła na ważność podjętych wcześniej przez Wojewodę czynności, na podstawie których organ upoważniony był do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
Z tych względów odwołanie skarżącego przez Wojewodę z funkcji członka Zarządu Powiatu należy uznać, w świetle ww. przepisów ustawy antykorupcyjnej oraz o samorządzie powiatowym, za uzasadnione i odpowiadające prawu.
Skoro Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze nie naruszył prawa, to Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.