II SA/Bd 935/05

II SA/Bd 935/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak
Wiesław Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 34 par. 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Iwony B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej kwotę 340 zł. ( trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] 2005r., na podstawie art.34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nie uwzględnił zgłoszonych przez Iwonę B. zarzutów egzekucyjnych na prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2004r. znak [...] nakazującej Iwonie B. i Andrzejowi C. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w terminie do 31 marca 2005r. umieszczenia zawiadomienia a grożącym niebezpieczeństwie oraz zabezpieczeniu budynku przed dostępem osób postronnych.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2004r. Iwona B. i Andrzej C. zobowiązani zostali do wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w terminie do 31 marca 2005r., umieszczenie zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie oraz zabezpieczeniu budynku przed dostępem osób postronnych. W ocenie organu I instancji zarzut dotyczący braku wymagalności obowiązku z innego powodu, o którym mowa w art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bezpodstawny, gdyż z samego zażalenia wynika jednoznacznie, że budynek przy ul. [...] nie został wyłączony z użytkowania. Odnośnie zarzutów nie zapewnienia przez Gminę Miasta W. lokali zamiennych zajęto, że obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przesłanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych, co zostało dopełnione poprzez przesłanie decyzji z dnia [...] 2004r. do wiadomości Prezydenta Miasta W.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] 2005r. [...], po rozpoznaniu zażalenia Iwony B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji nie podzielił zarzutu co do niewymagalności obowiązku z innej przyczyny (art. 33 pkt 2). Niewymagalność obowiązku tożsame jest albo z jego wykonaniem, albo uchyleniem aktu administracyjnego z którego obowiązek wynika albo wreszcie z utratą bytu przez podmiot, na którym obowiązek ma być wykonany. Żadna z tych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie. Do tej kategorii zarzutów nie należy fakt, iż inny organ administracji nie wydał decyzji, która teoretycznie mogłaby ułatwić wykonanie nałożonego obowiązku. Adresatem obowiązku są konkretni zobowiązani i do nich osobiście należy jego realizacja. Podkreślono, że utrzymanie budynku mieszkalnego w stanie nadającym się do zamieszkiwania osób oraz zapewnienia mieszkańcom bezpieczeństwa należy do podstawowych obowiązków właścicielskich.
Wskazano na prawidłowości wyliczenia grzywny i brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Iwona B. złożyła skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia [...] 2005r.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta W. o zapewnienie lokali osobom zamieszkującym ten budynek. W odpowiedzi na swoje wystąpienie skarżąca uzyskała informację, iż wykwaterowanie rodzin z lokali następuje sukcesywnie w miarę uzysku lokali mieszkalnych na podstawie ustalonej kolejności. Skarżąca skierowała kolejne pisma monitujące wykonanie obowiązku zapewnienia lokali zamiennych. Skarżąca wskazała, iż nie rozumie na jakiej podstawie wszczęto p-ko niej postępowanie egzekucyjne i nałożono grzywnę, skoro w budynku przy ul. [...] we W. nadal zamieszkują lokatorzy z dziećmi z powodu nie zapewnienia im lokali zamiennych przez Gminę Miasta W. Skarżąca podnosi, że ciążące na niej obowiązki zrealizowała w całości.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
Podstawą egzekwowanego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] zobowiązująca Iwonę Blachowską i Andrzeja C. współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. do wyłączenia budynku z użytkowania w terminie do 30.09.2004 r. PINB Zarządził jednocześnie umieszczenie na budynku zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie i zakazie jego użytkowania, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych oraz do czasu opróżnienia lokali mieszkalnych wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Główny problem w sprawie sprowadza się do oceny zarzutu skarżącej co do możliwości wykonania egzekwowanego obowiązku. W budynku, który ma być wyłączony z użytkowania zamieszkują bowiem 3 rodziny.
Zarzuty egzekucyjne wymienia art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca wskazuje na zarzut wymieniony w pkt 2 art. 33 ustawy brak wymagalności obowiązku z innego powodu. Organ egzekucyjny ustosunkował się do tego zarzutu, nie rozważając z urzędu innych zarzutów, a w szczególności zarzutu określonego wart. 33 pkt 5 - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Problem wymagalności dotyczy różnych sytuacji, np. egzekwowanie
obowiązku na podstawie decyzji nieostatecznej, w sytuacji odroczenia terminu, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. W ocenie sądu, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia nie tyle z brakiem wymagalności, który dotyczy raczej wymagalności w czasie, ale z zarzutem niewykonalności. Na to wskazuje zresztą sama skarżąca mówiąc, że obowiązek ten jest niewykonalny.
Należało zatem rozważyć w jakim zakresie zamieszkiwanie lokatorów w budynku przeznaczonym do wyłączenia z użytkowania wpływa na egzekwowany obowiązek.
Decyzja na mocy której jest egzekwowany obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania została wydana na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Punkt 2 art. 68 prawa budowlanego stanowi, że decyzję o wyłączeniu w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania organ obowiązany jest przesłać obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił stosownie do tego przepisu i przesłał odpis decyzji Prezydentowi Miasta W. Rozważając cel takiego rozwiązania ustawowego należy dojść do wniosku, że zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny właściwy organ.
Rozważając problem wykonalności egzekwowanego obowiązku należy brać pod uwagę ogół obowiązujących przepisów.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), gmina, na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Art. 11 ust. 9 tej ustawy przewiduje, że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego, do dnia 31 grudnia 2015 roku, spoczywa na właściwej gminie (art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów...).
W ocenie składu orzekającego, brak zapewnienia przez gminę lokali zamiennych świadczy o niewykonalności obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku.
Inaczej bowiem nie można rozumieć celu uregulowania zawartego w przepisie art. 68 pkt 2 prawa budowlanego. Nakaz przesłania decyzji "obowiązanemu do zapewnienia lokali" jednocześnie wskazuje, że ten organ jest właściwy do wykonania w tej części decyzji. Jak wskazuje organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, nic nie stoi na przeszkodzie aby właściciele nieruchomości we własnym zakresie dostarczyli lokali zamiennych. Jednakże to spostrzeżenie organu II instancji nie uwzględnia, po pierwsze realiów obrotu mieszkaniami, a po drugie nie uwzględnia sposobu nawiązania stosunku najmu. W aktach sprawy brak ustaleń co do tego, w jaki sposób został nawiązany stosunek najmu z rodzinami zajmującymi lokale w budynku podlegającym wyłączeniu z użytkowania. Jeżeli nastąpiło to na podstawie decyzji administracyjnych, to wpływ właściciela na stosunek najmu jest praktycznie żaden.
W tej sytuacji trafny jest zarzut niewykonalności egzekwowanego obowiązku w tej części, w jakiej zobowiązano skarżącą (i drugiego współwłaściciela) do wyłączenia budynku z użytkowania. W pozostałym zakresie egzekwowane obowiązki zostały wykonane.
W toku dalszego postępowania należy rozważyć zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania może nastąpić na żądanie wierzyciela (art. 56 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W powyższej sprawie wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym i zawieszenie postępowania do czasu opróżnienia lokali wydaje się dopuszczalne.
W wyrokach dotyczących egzekucji w formie eksmisji z pomieszczeń NSA przyjmował, że jeżeli zobowiązanemu nie dostarczono lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego, postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone (wyrok z 2.8.1991 r. I SA/ 578/91). W wyroku z 6.12.1991 (I SA 1055/91) NSA uznał, że aktualny brak możliwości dostarczenia pomieszczenia zastępczego powinien prowadzić do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 ustawy egzekucyjnej (wyroki cytowane za glosą Z. Leońskiego do wyroku NSA z 5.1.1993 sygn. SA/Wr 866/92, OSP 1994 nr 11 poz. 201).
Za przedstawioną koncepcją przemawia także wykładnia historyczna. Rozwiązanie przyjęte w art.68 prawa budowlanego istniało także w poprzednio obowiązujących przepisach. Sposób postępowania regulował § 37 rozporządzenia Min. Gosp. Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.2.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) Punkt 2 tego paragrafu przewidywał przesłanie protokołu oględzin budynku stwierdzającego stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i konieczność opróżnienia budynku organowi właściwemu do spraw przydziału lokali w tym budynku w celu wydania nakazu opróżnienia budynku lub jego części. Przepis ten wyraźnie rozgraniczył wydanie nakazu opróżnienia budynku albo wyłączenia z użytkowania, który był adresowany do właściciela, od nakazu opróżnienia lokali, który był adresowany do organu właściwego do spraw przydziału lokali w tym budynku.
Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.