II SA/Bd 932/23

II SA/Bd 932/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 796/24 - Wyrok NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Ś. decyzją z [...] marca 2023 r nr [...], po rozpatrzeniu wniosku RM [...] Sp. z o.o. sp.k. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na budynek handlowo - usługowy wraz z jego przebudową i budową (rozbudowa i nadbudowa) na działkach numer: 289/1 i 289/2 w miejscowości Ś..
W wyniku rozpatrzenia odwołania M. K. (tj. Skarżącej) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] czerwca 2023 nr SKO – 72-72/23 uchyliło w całości ww. decyzję Wójta z [...] marca 2023r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, niemniej analiza ta została sporządzona wadliwie.
Kolegium zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Stwierdziło, że ani z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu ani z załącznika graficznego nie wynika jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a zatem nie wiadomo na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany. Z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jedynie, że analizą objęto obszar obejmujący nie mniej niż trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem. Taki przebieg granic nie został w żaden sposób omówiony oraz uzasadniony. Brak prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego czyni zaś sporządzoną na jej podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Błędne określenie granic terenu w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy.
Kolegium podkreśliło, że organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić jak wyznaczył obszar analizowany, a jeżeli wyznaczył go z przekroczeniem wartości minimalnych to jest trzykrotności szerokości frontu terenu, winien wyjaśnić, dlaczego wyznaczył granicę obszaru analizowanego poza wartości minimalne.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że Wójt faktycznie nie dokonał analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.
W tym względzie Kolegium podniosło, że część tekstowa analizy nie zawiera szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy podano jedynie, że parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego.
Kolegium zwróciło uwagę że organ związany jest wnioskiem inwestora. Wniosek firmy [...] dotyczy "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek handlowo-usługowy". Ponadto z załącznika dotyczącego budynku handlowo-usługowego wynika, że inwestor wnioskuje o rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania podając projektowane parametry budynku. Z wniosku tego wynika, że parametry te w wyniku planowanej inwestycji istniejącego budynku ulegną znacznej zmianie, a zatem należałoby dokonać pełnej analizy, czy w obszarze analizowanym występują zabudowania o parametrach wskazanych we wniosku. Zdaniem Kolegium rolą organu I instancji jest w tej części decyzji dokonanie szczegółowej analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego poprzez wskazanie ich w formie tabeli i dokonanie stosownych wyliczeń.
Kolegium podkreśliło, że wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez oparcia ich o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Takie podejście jak w zaskarżonej decyzji zaprezentował Wójt w istocie zaś uniemożliwia dokonanie oceny czy planowana inwestycja jest zgodna z zastanym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym. W tym względzie Kolegium przywołało wyrok WSA w Szczecinie z 7 września 2017 sygn. II SA/Sz 679/17, zgodnie z którym stanowi naruszenie § 3 ustęp 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - brak szczegółowego wskazania, które działki zostały wzięte pod uwagę i jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisem parametrów i funkcji tej zabudowy co dałoby organowi podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, czy intensywności zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiłoby organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń.
Zdaniem Kolegium ilość uchybień zawartych w analizie w sposób oczywisty ją dyskwalifikowało jako dowód w sprawie.
Kolegium podniosło że analiza architektoniczno - urbanistyczna podlega ocenie organu rozpoznającego sprawę jako część materiału dowodowego sprawy. Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie ze strony organu I instancji zabrakło. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7, 77, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego tj. art. 61 ustęp 1 u.p.z.p.
Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z artykułem 61 ustęp 5a u.p.zp., a następnie dokonać pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w artykule 61 ustęp 1 u.p.z.p.
Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3139/20 podkreśliło, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a.
M. K. wniosła do sądu administracyjnego sprzeciw, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium.
Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sytuacji kiedy planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, powinna zostać wydana decyzja reformatoryjna o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenie warunków zabudowy.
W ocenie Skarżącej organ odwoławczy prowadząc postępowanie mógł dokonać stosownych ustaleń wykorzystując możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, która może stanowić kontynuację funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i opracowania w oparciu o nią projektu decyzji wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest niezasadny.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem Sądu było więc przede wszystkim ustalenie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (będącym odpowiednikiem uchylonego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania tj. oznacza naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji tj.: brak uzasadnienia dla wyznaczonych granic obszaru analizowanego (granice te wyznaczono po prostu po krawędziach mapy stanowiącej załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego postępowania) oraz brak wskazania konkretnych parametrów analizowanej zabudowy.
Powyższą wadliwość Kolegium zasadnie zakwalifikowało jako nie tylko naruszenie przepisów u.p.z.p., ale także jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża zaś organ pierwszej instancji.
Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowe sprawie.
Bezzasadny jest argument Skarżącej, że już na tym etapie postępowania możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, gdyż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej (tj. nie spełnia podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.),. Ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych oraz postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych z [...] lutego 2023 r. wynika, że teren inwestycji znajduje się u zbiegu dwóch dróg publicznych – dróg powiatowych. Ocena zaś, czy w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, której funkcję kontynuować będzie planowana inwestycja nie jest możliwa bez wcześniejszego prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz szczegółowego określenia funkcji zabudowy na tak wyznaczonym obszarze.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.