I OSK 895/15

II SA/Łd 261/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 16 ust. 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2021 poz 573
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
Sentencja
Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi W.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2022 roku nr SKO.4114.629.2022 w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 listopada 2022 roku, znak: [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4114.629.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. znak: [...] Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie przyznania W. J. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 28 października 2022 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, do którego dołączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2022 r., z którego wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 września 2022 r. Na podstawie posiadanych dokumentów nie da się ustalić, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, wobec czego zasiłek pielęgnacyjny wnioskodawcy nie przysługuje.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. J., wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie jego wniosku. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że spektrum [...], w którym się znajduje (symbol jednostki chorobowej [...]), nie można nabyć z wiekiem. Ze względu na postawioną w wieku [...] lat diagnozę, lekarz orzecznik nie był w stanie podać dokładnej daty, od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4114.629.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z akt administracyjnych wynika, iż ocena, co do zaistnienia przesłanek podmiotowych uzasadniających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 28 października 2022 r., została przeprowadzona w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że W. J. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, co potwierdza orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] października 2022 r. Z treści przywołanego dokumentu wynika między innymi, że orzeczenie o niepełnosprawności wydaje się do dnia 31 października 2025 r. (pkt III); ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 8 września 2022 r. (pkt V), natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić (pkt IV). Wobec powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, uznać należy, że brak jest podstaw do przyznania W. J. przedmiotowego świadczenia. Strona nie spełnia bowiem łącznie ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest nie wykazała w sposób przewidziany prawem, że jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje podnoszona przez stronę w treści odwołania, argumentacja co do charakteru i okresu objawów choroby, na którą cierpi, czy też wskazany przedział wiekowy w jakim najczęściej choroba ta atakuje. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że zarówno organy administracji publicznej nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Organ podkreślił, że kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez prawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem ani organ I instancji, ani też orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie są władne do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W.J. Zaskarżonej w całości decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy; przyjęciu, że niepełnosprawność w postaci całościowych zaburzeń rozwoju (symbol niepełnosprawności w orzeczeniu: [...] powstała po 21 roku życia, co jest sprzeczne ze współczesną wiedzą medyczną. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że niepełnosprawność, z powodu której wydano orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym jest opatrzona symbolem [...], czyli dotyczy całościowych zaburzeń rozwoju. Według międzynarodowej klasyfikacji ICD (symbol [...]) jest to zaburzenie dotyczące rozwoju człowieka i stanowi grupę zaburzeń charakteryzujących się jakościowymi odchyleniami od normy w zakresie interakcji społecznych i wzorców komunikacji oraz ograniczonym i stereotypowym repertuarem zainteresowań i aktywności - co stanowi podstawową cechę funkcjonowania jednostki we wszystkich sytuacjach. [...], który jest jednym z tych całościowych zaburzeń rozwoju ma charakter całożyciowy, a jego geneza jest już w stanie prenatalnym człowieka. O trudnościach skarżącego z powodu spektrum świadczą wcześniej już stwierdzone problemy w nauce i kryzysy psychiczne, mimo że nie posiadał przed [...] rokiem życia orzeczenia o niepełnosprawności. Dopiero Fundacja [...] pomogła skarżącemu w zdiagnozowaniu choroby. Od [...] klasy gimnazjum skarżący leczy się psychiatrycznie, a w liceum ze względu na trudności w nauce miał nauczanie indywidualne - lekarze psychiatrzy i psycholodzy widzieli potrzebę wsparcia, choć nikt nie łączył tego ze spektrum.
Zdaniem skarżącego brzmienie przepisu art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi wprost, że chodzi o zapis w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a odnosi się do momentu powstania niepełnosprawności, która w jego przypadku powstała przed 21. rokiem życia, natomiast została potwierdzona diagnozą lekarską w późniejszym momencie. Zgodnie z treścią decyzji członków Zespołu Miejskiego nie można określić daty powstania niepełnosprawności, ponieważ spektrum [...] ma całożyciowy charakter i na każdym z etapów rozwoju pojawiają się inne trudności dotyczące funkcjonowania w ramach ról społecznych, komunikacji i tym samym ograniczenia w zakresie możliwości samodzielnej egzystencji. W opinii skarżącego brak wskazania daty powstania niepełnosprawności nie jest równoznaczny z jej powstaniem po ukończeniu [...] roku życia. Taka interpretacja narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony wyrażonej w art. 7a K.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Dołączona dokumentacja potwierdza występowanie licznych trudności i próby uzyskania wsparcia instytucjonalnego. Wsparcie terapeutyczne jest tymczasem niezbędne do przeciwdziałania nawracaniu epizodów depresyjnych, objawom regresu w zakresie komunikacji i funkcjonowania społecznego. Brak wsparcia w postaci częściowego pokrycia wydatków związanych z zapewnieniem niezbędnej opieki może doprowadzić do obniżenia poziomu samodzielności skarżącego i wycofywania się z życia społecznego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zeprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.ś.r.". Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego na postawie art. 16 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Z przywołanego przepisu wynika, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w tym przepisie jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16. roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a po drugie - niepełnosprawność tej osoby musi powstać przed ukończeniem przez nią 21. roku życia. W sprawie spór między stronami dotyczył spełnienia przez stronę drugiej przesłanki. Orzekające w sprawie organy stwierdziły bowiem, że skarżący nie wykazał na podstawie przedłożonych orzeczeń właściwych organów, że jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21. roku życia, natomiast skarżący wyraził w tym zakresie stanowisko przeciwne.
Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 573) do orzekania o niepełnosprawności właściwe są powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. W myśl zaś § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 857, dalej: "rozporządzenie") orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności.
Z powyższych regulacji wynika, że do ustalania stopnia niepełnosprawności oraz daty lub okresu powstania niepełnosprawności kompetentne są powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz, że ustalenia w tym przedmiocie zawiera wydane przez te jednostki orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wobec tego, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Prawodawca wprost określił bowiem, że takie ustalenia określa się w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, a zatem to w oparciu o ten dokument organ administracji czyni ustalenia w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 895/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 815/21, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedłożone przez skarżącego orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] października 2022 r. wskazuje, że orzeczenie o niepełnosprawności wydaje się do dnia 31 października 2025 r. (pkt III); ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 8 września 2022 r. (pkt V), natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić (pkt IV). Jednocześnie w orzeczeniu określa się przyczynę niepełnosprawności symbolem – [...].
Warto w tym miejscu wskazać, że przepis § 32 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia stanowi, że przy kwalifikowaniu do znacznego, umiarkowanego i lekkiego stopnia niepełnosprawności bierze się pod uwagę zakres naruszenia sprawności organizmu spowodowany m.in. przez całościowe zaburzenia rozwojowe, powstałe przed 16. rokiem życia, z utrwalonymi zaburzeniami interakcji społecznych lub komunikacji werbalnej oraz stereotypiami zachowań, zainteresowań i aktywności o co najmniej umiarkowanym stopniu nasilenia. Dla wskazanej przyczyny niepełnosprawności przypisany jest symbol oznaczony symbolem [...] - całościowe zaburzenia rozwojowe.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że we wspomnianym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności odczytywanym w sposób całościowy, ustalono okres powstania niepełnosprawności i datuje się on na wiek skarżącego przed jego [...] rokiem życia. Choć więc w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, to w okolicznościach niniejszej sprawy zapis dotyczący symbolu [...] należy odnieść do daty powstania niepełnosprawności, bowiem na jego podstawie można i da się wskazać, ustalić okres, w którym opisana przepisem niepełnosprawność mogła powstać.
Sądy administracyjne słusznie zauważają, że nie należy traktować w tożsamy sposób daty powstania niepełnosprawności z okresem jej powstania, gdyż są to dwa różne przedziały czasowe, które mogą prowadzić do zupełnie innych wniosków. Poprzez opis niepełnosprawności skarżącego symbolem [...] w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dokonano w istocie ustalenia okresu powstania niepełnosprawności. Zapis w orzeczeniu "Niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić" odnosi się wyłącznie do daty, ale nie do okresu postania niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 922/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 841/21, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika okres powstania niepełnosprawności i datuje się on na wiek skarżącego przed jego 16. rokiem życia, to tym samym stwierdzić należy, że w sprawie spełniona została również druga z przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym u skarżącego powstała przed 21. rokiem jego życia, czego wymaga dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r.
Warto nadmienić, że powyższa analiza orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności nie zmienia go i w żaden sposób nie ingeruje w jego treść, prowadzi jedynie do właściwego odczytania zawartej w nim treści, do czego uprawnione, a wręcz zobligowane są organy administracji. Oparcie się przez organy administracji na przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu o ustaleniu stopnia niepełnosprawności nie zwalnia organu od poprawnego czytania zapisów zawartych w tym orzeczeniu, włącznie z przywołanymi w nim przepisami prawa wyrażonymi symbolami. Niezależnie czy skutki wywodzimy ze sformułowań słownych zawartych w orzeczeniu czy ze wskazanych w nim przepisów prawa, to w obu przypadkach zawarta jest w nich określona i równoważna sobie treść, która determinuje ostatecznie spełnienie określonych przesłanek (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 841/21, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe okoliczności oznaczają, że orzekające w sprawie organy wyciągnęły nieprawidłowe wnioski z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, gdyż nie dokonały prawidłowego i całościowego odczytania oraz wyczerpującego rozpatrzenia przedłożonego przez skarżącego dowodu, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czym naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Organy zobowiązane będą w szczególności do właściwego, całościowego i rzetelnego odczytania dowodów zgromadzonych w sprawie oraz zakresu zawartych w nich ustaleń dotyczących skarżącego, istotnych w świetle przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określonych w art. 16 ust. 3 u.ś.r.