II SA/Bd 920/12

II SA/Bd 920/12 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2013-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Wojciech Jarzembski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1372/13 - Wyrok NSA z 2014-12-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1  ust. 2, art. 17  pkt 12 i 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. i M. S. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 24 listopada 2011 r. nr 208/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 8 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku.
Uzasadnienie
B. i M. S. złożyli skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T.. Wg skarżących wskazujących, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., wezwali Radę do usunięcia stwierdzonych uchybień, rażąco obrażających stosowne przepisy prawa oraz naruszających ich interes prawny, na które to wezwanie nie otrzymali odpowiedzi a jedynie pismo informujące, iż wezwanie zostanie przedłożone Radzie na planowanym w dniu [...] czerwca 2012 r. posiedzeniu tegoż organu - przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ naruszając ich interes prawny jako właścicieli działki objętej planem narusza przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wg skarżących w dniu podjęcia uchwały w obowiązujących przepisach było brak upoważnienia Rady do określenia zasad podziału nieruchomości oraz do określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek - co uniemożliwi skarżącym dokonanie podziału ich nieruchomości na działki mniejsze niż 1800 m2; tym samym naruszono ich "subiektywnie pojmowany interes" (chęć wydzielenia działek mniejszych), nie przestrzegając norm prawa powszechnie obowiązującego; naruszono ich dane osobowe - poprzez przywołanie w załączniku nr 2 do uchwały ich imion i nazwisk wraz z podaniem, iż są mieszkańcami miasta T. (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych); zarzucili także brak wskazania w uchwale jakim aktem przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. (bowiem Rada określiła jedynie ogólnie, iż stwierdzono zgodność z ustaleniami Studium); naruszono także właściwość rzeczową organów poprzez przygotowanie przez Prezydenta Miasta T. błędnego opracowania planistycznego, tj. zmiany planu miejscowego zamiast sporządzenia, zgodnie z wolą Rady Miasta T. wyrażoną uchwałą intencyjną "nowego" planu miejscowego, przekroczono kompetencje Rady w § 36 pkt 8 lit. a uchwały i naruszono przepisy w odniesieniu do zapisów zawartych w § 33 pkt 8 lit. a skarżonej uchwały.
Odpowiadając na skargę organ stwierdził, że skarżący są właścicielami działki nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w T., do której odniesienie mają zapisy § 12 zaskarżonej uchwały (teren o symbolu [...]), co winno ograniczyć skargę w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do ewentualnego rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przyjęcie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek (1800 m2) i wiążącego się z powyższym zakazu podziału na nieruchomości o mniejszej powierzchni. Odnosząc się zarzutów, wskazano, że przedmiotowy plan uchwalony został na podstawie obowiązujących do 21 października 2010 r. przepisów, m.in. art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligującego do uchwalenia planu po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta T. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., odnosi się również do obszarów, na których znajduje się m.in. nieruchomość skarżących. Przyjęty w Studium, część II "Kierunki i zasady rozwoju przestrzennego miasta" zapis dot. nieruchomości skarżących położonej w strefie zurbanizowanej Z, podstrefie Z.2 o treści, "Podtrzymuje się generalnie graniczne, (minimalne lub maksymalne) wskaźniki budowlanego użytkowania terenów, określone w obowiązujących aktach prawa miejscowego (miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego)", oznacza iż w zakresie wielkości działek należało, uwzględniając wymóg zgodności planu ze studium, zachować wielkości (wskaźniki) określone w planie miejscowym z 21 lipca 2005 r. - jako uchwalonym bezpośrednio przed planem przyjętym skarżoną uchwałą, który określał tożsame z przyjętymi w zaskarżonym planie powierzchnie działek nowowydzielanych, tj. o wielkości 1800 m2. Wskazano także, iż skarżący, nie składali jakichkolwiek uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. jak również nie składali uwag dotyczących powierzchni działek w skarżonym planie a nabywając nieruchomość w 2003 r. posiadali wiedzę, iż obowiązujące ustalenia mpzp z 1997 r. dla przedmiotowego terenu, obejmującego m.in. nieruchomość skarżących, przewidywały możliwość podziału terenu na duże działki o minimalnej powierzchni 2200m2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ochrony danych osobowych wskazano, że w myśl art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ gminy przygotowujący projekt planu rozpatruje uwagi i przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag i stosownie do § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykaz uwag sporządzany jest według wzoru stanowiącego załącznik 9 do rozporządzenia, gdzie w rubryce 3 wpisuje się "nazwisko i imię, nazwę jednostki organizacyjnej i adres zgłaszającego uwagi". Odnosząc się do zarzutu braku dokładnego wskazania, jakim aktem przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.", odpowiadając na skargę wskazano, że w T. obowiązuje jedyne, obejmujące całe miasto w granicach administracyjnych, przyjęte uchwałą nr Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2006 r. Studium. Powyższe oznacza, iż nie ma jakichkolwiek wątpliwości, z jakim aktem prawnym stwierdzała zgodność Rada Miasta T. podejmując w dniu [...] listopada 2011 r. zaskarżoną uchwałę oraz że w pierwszych słowach uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały przywoływano uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2006 r. a nadto, że ustawodawca nie obliguje sporządzającego plan do wprowadzania zapisów jakich oczekuje skarżący. Ponadto skarżący nie tylko nie wykazali istnienia swojego interesu prawnego czy też uprawnienia, ale nie wskazali na fakt naruszenia tegoż interesu bądź uprawnienia, co skutkuje brakiem legitymacji, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej organów poprzez przygotowanie przez Prezydenta Miasta T. błędnego opracowania planistycznego, tj. wg skarżących zmiany planu miejscowego zamiast sporządzenia "nowego" planu miejscowego, przez co nastąpiło naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wg organu sugestie skarżących o braku wiedzy, jakiej czynności dokonała Rada Miasta Tv w dniu [...] listopada 2011 r. są całkowicie bezzasadne w świetle tytułu zaskarżonej uchwały oraz treści jej § 1 i 49 a także jej uzasadnieniem. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazano, że dotyczą one przepisów obejmujących tereny stanowiące własność gminy położone - z dala od nieruchomości skarżących i w żaden sposób nie są związane z obszarem zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Aktami prawa miejscowego są natomiast miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zastrzeżone po myśli art. 18 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 591 z późn. zm.) do wyłącznej kompetencji rady gminy. I tylko w wypadku naruszenia zasad oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu a także naruszenia właściwości organu w tym zakresie może nastąpić stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.
Wniesiona skarga zasadna jest tylko w odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi - o czym w dalszej części uzasadnienia. Na wstępie w pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że materialno - prawne podstawy uchwalenia przez organy samorządu terytorialnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte są w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.). Powyższa ustawa określa:
1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.
W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.
Ustawa ta określa także tryb postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (rozdział 2 - art. 9 i następne).
Analiza przedłożonych akt prowadzi Sąd do jednoznacznego wniosku, że uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta T. dochowała wymaganego trybu, określonego treścią przepisu art. 17 tej ustawy z 27 marca 2003 r. Przede wszystkim należy jednak zauważyć - co jest szczególnie istotne przy rozpoznaniu tego typu skarg, że przepisy ww. ustawy z 23 marca 2003 r. ustanawiają tzw. władztwo planistyczne, przyznając gminie dużą samodzielność planistyczną. Polega ona na ustaleniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy według swego uznania, ale w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Istotnym ograniczeniem jest tu także wyrażony w art. 9 ust. 4 wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Z akt sprawy wynika, że uchwałą z [...] maja 2006 r. Nr [...] Rada Miasta T. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.. Na powyższą uchwałę wskazano w uzasadnieniu skarżonej uchwały stanowiącym jej integralną cześć. Chybiony jest więc zarzut skarżących, iż w skarżonej uchwale nie wskazano, jakim aktem przyjęto rzeczone studium.
Chybiony jest także zarzut skarżących naruszenia ich danych osobowych - poprzez przywołanie w załączniku nr 2 do uchwały imion i nazwisk skarżących wraz z podaniem faktu, iż są mieszkańcami miasta T. skoro po myśli przepisu art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ gminy przygotowujący projekt planu rozpatruje uwagi i przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Nadto stosownie do § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykaz uwag sporządzany jest według wzoru stanowiącego załącznik 9 do rozporządzenia i z zgodnie z tym wzorem w rubryce 3 wpisuje się "nazwisko i imię, nazwę jednostki organizacyjnej i adres zgłaszającego uwagi" - tak więc wskazywanie na naruszenie zdaniem skarżących ustawy o ochronie danych osobowych jest bezzasadne.
Chybiony jest także zarzut zawarty w pkt 4 skargi. Z akt sprawy wynika bowiem, że tzw. uchwałą intencyjną czyli uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Rada Miasta T. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T. będącego zmianą miejscowych planów zagospodarowania wskazując w § 1 w punktach 1 -7 odpowiednie plany. Te same plany Rada wskazała w § 1 w punktach 1-7 uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzając jednocześnie w jej § 49, iż tracą moc ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego o których mowa w § 1 pkt 1 -7.
W odniesieniu do zarzutów w pkt 5 i 6 skargi skarżący nie wykazali swego interesu prawnego w odniesieniu do działek objętych realizacją § 36 pkt 8 lit.a, skoro objęty tymi regulacjami teren [...] oraz [...] jest terenem gminnym na którym nie jest położona działka będąca własnością skarżących. Wywodzenie swoich uprawnień w tym zakresie tylko z faktu, że teren ten znajduje się na osiedlu na którym położona jest działka skarżących, nie stwarza jakiejkolwiek podstawy prawnej do skarżenia przez skarżących planu w tym zakresie.
Tak więc w odniesieniu do zarzutów zawartych w pkt 2 - 4 skargi nie dopatrując się zaistnienia przesłanek wskazanych treścią art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało skargę oddalić. To samo należało uczynić w odniesieniu do zarzutu z pkt 5-6 skargi z przyczyn wcześniej wskazanych (brak interesu prawnego).
Nie można natomiast było odmówić- o czym wspomniano już powyżej na str. 4- słuszności skargi w odniesieniu do zarzutu opisanego w jej pkt 1. Dotyczy on § 12 pkt 8 obejmującego teren oznaczony symbolem [...] na którym położona jest działka będąca własnością skarżących. Niewątpliwie więc wbrew stanowisku organu należało uznać istnienie interesu prawnego skarżących w tym zakresie i fakt jego naruszenia.
Przepisem tym ustalono szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości - minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek 1800m2. Do takiej regulacji w dniu [...] listopada 2011 r. Rada Miasta T. nie była uprawniona. Taką kompetencję posiadała Rada na mocy przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Kompetencję do określania minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki Rada nabyła również po nowelizacji ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), - weszła ona w życie 21 października 2010 r. - którą to ustawą ustawodawca dopuścił w ramach fakultatywnych ustaleń możliwość określenia powierzchni nowowydzielanej działki. Zauważyć jednak należy, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy z 25 grudnia 2010 r. do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejściem w życie tej ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe.
Skoro momentem wszczynającym postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia planu miejscowego było podjęcie przez Radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co nastąpiło uchwałą Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w T. dnia [...] marca 2009 r., to zakres merytoryczny ustaleń skarżonej uchwały powinien odpowiadać przepisom art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., czyli przed 10 czerwca 2010 r. Dlatego też Rada Miasta T. w dacie uchwalania planu miejscowego nie była upoważniona do określania minimalnej powierzchni nowowydzielanych dziełek. W tym zakresie zatem uznając, że regulacja zawarta w § 12 pkt 8 skarżonej uchwały została wydana bez podstawy, co stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu - to należało uznać nieważność skarżonej uchwały ale tylko w odniesieniu do jej § 12 pkt 8, w pozostałej części - jak już wspomniano - oddalając skargę, rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku opierając na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.