II SA/BD 917/06

II SA/Bd 917/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grażyna Malinowska-Wasik /sprawozdawca/
Wiesław Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
uchylono zaskarżoną decyzję w części
stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
orzeczono o zwrocie kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.155-159
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 67 ust. 1, art. 69 art. 70 ust. 2-4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1999 nr 65 poz 746
art. 4, art. 5
Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Marioli K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz umorzeniu odsetek od zaległych rat opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] 2000 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] 2006 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy umorzenia odsetek i poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] 2006 r. nr [...], 3. w pozostałej części skargę odrzuca, 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście zł), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bd 917/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Starosta G. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Marioli K. odmówił zmiany własnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] 2000 r. nr [...] dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ś. gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 6,92 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w części dotyczącej rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie odmówił umorzenia odsetek od zaległości z tytułu wymienionej opłaty. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie możliwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a., gdyż zgodę musiałyby wyrazić wszystkie podmioty, które decyzją z dnia [...] 2000 r. nabyły prawa, a zatem również Skarb Państwa, któremu przysługuje roszczenie o zapłatę ustalonej tą decyzją należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto organ podniósł, iż kwestię rozłożenia na raty należności regulował art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją i utracił moc. W związku z tym, zdaniem organu, nie ma obecnie podstaw prawnych do zmiany powyższej decyzji i wyznaczenia innego okresu spłaty należności. Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia odsetek za zwłokę, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54 ze zm.) przesłanek uzasadniających umorzenie należności pieniężnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji Mariola K., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła Staroście G. naruszenie:
- art. 104 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] 2000 r. wobec treści złożonego przez nią na rozprawie w dniu [...] 2006 r. wniosku, a także poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę nieupoważnioną, bez uwzględnienia treści akt postępowań egzekucyjnych Urzędu Skarbowego w G.;
- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nie podanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. przepisów ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54 ze zm.);
- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe stosowanie i dowolne interpretowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r.
Ponadto odwołująca się podniosła, iż Starosta G. wydając zaskarżoną decyzję oparł się tylko na części dowodów, pozostałe pomijając oraz, że okazał bezczynność przy rozpoznawaniu składanych przez nią wniosków. Zarzuciła ona także organowi dyskryminowanie jej jako strony postępowania i obywatela RP, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa oraz konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jednocześnie Mariola K. wniosła o zawiadomienie prokuratora o toczącym się w sprawie postępowaniu w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia przestępstwa przez organ, który wydał w I instancji decyzję.
Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Wojewoda [...], powołując się na przepisy art. 105, 138 § 1 pkt 2 i 155 k.p.a. oraz art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2006 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o:
- odmowie zmiany ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] 2000 r., nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego Marioli K., w prawo własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Ś. gm. G.,
- odmowie umorzenia odsetek od zaległości z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
- umorzeniu postępowania z wniosku Stanisława K. w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] 2000 r. znak [...] w związku z cofnięciem przez niego wniosku.
W motywach powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, iż brak na zmianę decyzji zgody Skarbu Państwa, w którego imieniu w niniejszej sprawie działa Starosta, wyklucza zgodnie z art. 155 k.p.a. możliwość wprowadzenia takiej zmiany. Wskazał przy tym, iż na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. żądanie Marioli K. ograniczone zostało do umorzenia odsetek i rozłożenia wynikającej z decyzji z dnia [...] 2000 r. opłaty na 15 lat. Ponadto Wojewoda powtórzył argumentację organu I instancji, iż art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie, którego nastąpiło rozłożenie na raty opłaty został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją i utracił moc, a tym samym nie ma obecnie podstaw do zmiany powyższej decyzji i określenia innego okresu spłaty należności. Organ odwoławczy uznał natomiast za słuszny zarzut Marioli K. dotyczący niepowołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r., zaznaczając jednak, iż zostały one wymienione w uzasadnieniu decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutu nieumorzenia odsetek od zaległych należności, Wojewoda wskazał, iż w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (Dz.U. Nr 6, poz. 54), które zastąpione zostało rozporządzeniem o tym samym tytule z dnia 29 czerwca 2006 r., określono przesłanki umorzenia należności przypadających Skarbowi Państwa, lecz żadna z nich w niniejszej sprawie nie zachodzi. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, cofnięcie przez Stanisława K. na rozprawie w dniu [...] 2006 r. wniosku z dnia [...] 2003 r. o zmianę decyzji ostatecznej z [...] 2000 r., jak i następnych wniosków zmieniających go lub uzupełniających uzasadniało umorzenie wszczętego tym wnioskiem postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] Mariola K. zarzuciła:
- wydanie jej z naruszeniem art. 61 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie również art. 6, art. 7, art. 8, art. 15 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania i pozostawienie bez rozpoznania w formie decyzji jej wniosku z dnia [...] 2006 r. o całkowite umorzenie odsetek oraz rozłożenie na 15 lat opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikającej z decyzji Starosty G. z dnia [...] 2000 r.,
- orzekanie w sprawie odmowy zmiany wyżej wymienionej decyzji ostatecznej Starosty G. pomimo cofnięcia wniosku w tej sprawie przez nią w dniu [...] 2006 r. w formie oświadczenia zawartego w protokole rozprawy administracyjnej oraz umorzenie postępowania, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy, w związku z cofnięciem wniosku przez Stanisława K.,
- pozostawienie bez rozpoznania wniosku o zawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu odwoławczym, mimo zgłaszanego przez nią podejrzenia popełnienia przez funkcjonariusza publicznego przestępstwa.
Wnosząc o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, skarżąca jednocześnie wniosła o zbadanie kompetencji organu I i II instancji do rozpoznawania sprawy umorzenia odsetek oraz rozłożenia zaległej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na raty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, oraz wywodząc, że skoro decyzja Starosty G. z dnia [...] 2000 r. ustalała opłatę, o rozłożenie której wystąpiła strona, jak również określała zasady ratalnej spłaty należności, a wniosek o rozłożenie opłaty na 15 lat został podtrzymany na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2006 r., to prawidłowo orzeczono o odmowie zmiany tejże decyzji. Nadto w odpowiedzi wskazano, że zgodnie z art. 183 k.p.a. organ decyduje o tym, czy zachodzi potrzeba powiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni, a uwzględniając skargę wydają orzeczenie o charakterze kasacyjnym.
Z kolei w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, iż może uwzględnić skargę także z uwagi na inne niż podniesione w skardze uchybienia przepisom prawa.
Częścią decyzji Starosty G. z dnia [...] 2000 r. było, stosownie do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), rozstrzygnięcie ustalające opłatę z tytułu nabycia własności nieruchomości położonej w Ś. uiszczaną, w uwzględnieniu wniosku Marioli K., w ratach płatnych przez 5 lat, w tym w roku 2000 w wysokości 7471,20 zł.
Powołując się na brak podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku strony o wydłużenie okresu spłaty powyższej należności organy obydwu instancji wskazały na utratę, w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mocy obowiązującej art. 5 wymienionej ustawy. Żaden z organów jednak nie dostrzegł, iż wskazany art. 5 ustawy nie istniał już w dacie wydawania decyzji o przekształceniu, bowiem zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 646 ze zm.) utracił moc w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału sygn. K/98 z dnia 12 kwietnia 2000 r. to jest z dniem 14 kwietnia 2000 r. (Publik. W Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 352 z 14 kwietnia 2000 r. ). Jednak fakt, iż rozłożenie opłaty na raty nastąpiło w oparciu o nieistniejący przepis, nie może skutkować w niniejszej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] 2000 r. na podstawie art. 155 k.p.a., stwierdzeniem nieważności tejże decyzji w części dotyczącej jej punktu 2 w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, gdyż wymagałoby to przeprowadzenia odrębnego postępowania w trybie określonym w przepisach art. od 156 do 159 k.p.a.
Istotne jest natomiast w przedmiotowej sprawie ustalenie, czy rzeczywiście złożony przez Mariolę K. w dniu [...] 2003 r. zmodyfikowany ostatecznie na rozprawie w dniu [...] 2006 r., wniosek o wydłużenie okresu płatności rat z tytułu przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności., nie mógł być, jak to przyjęły organy I, II instancji, z uwagi na powstałą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego lukę prawną, pozytywnie załatwiony.
Stanowisko organów w powyższym zakresie uznać należy za wadliwe.
Celem wypełnienia owej luki prawnej ustawą zmieniającą z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 77, poz. 749) dodano do art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. przepis art. 4a w którym zamieszczono unormowanie, iż do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, 69 oraz 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Artykuł zaś 70 ust. 2-4 przewiduje możliwość rozłożenia płatności na raty nie przekraczające 10 lat.
Poza tym w art. 5 cyt. ustawy zmieniającej wprowadzono w ust. 1 szczególne uprawnienie dla osób, które na mocy decyzji ostatecznej wydanej po dniu 13 kwietnia 2000 r. uzyskały przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które to uprawnienie polega na możliwości złożenia wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty za przekształcenie, wskazując dodatkowo w ust. 2 na obowiązek stosowania w takim wypadku przez organ przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą.
Tak więc od daty wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 749), to jest od dnia 28 lipca 2001 r. istnieje podstawa prawna do ubiegania się przez Mariolę K. o wydłużenie okresu płacenia rat do lat 10, a tym samym obniżenie wysokości poszczególnych rat. Jak zaznaczono już w wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 1076/04 wydanym w niniejszej sprawie, nie może być przy tym przeszkodą w zastosowaniu art. 5 ustawy zmieniającej okoliczność wnioskowania przez wyżej wymienioną rozłożenia należności z tytułu opłaty za przekształcenie na 15 lat w sytuacji, gdy przepis 4a tej ustawy w związku z art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza maksymalny okres 10-letni, bowiem rozpoznanie wniosku nie musi polegać na uwzględnieniu całości żądania strony.
Zatem treść art. 5 ustawy z dnia 21 marca 2001 r. obligowała Starostę G. do rozpatrzenia żądania strony, przy czym o rodzaju rozstrzygnięcia (pozytywne czy negatywne) winny zdecydować przesłanki wymagane przepisem art. 155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, należy rozumieć zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. W kontekście tym nie można uznać za trafny wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że brak zgody Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę G. na zmianę decyzji z dnia [...] 2000 r., stanowi przeszkodę do zastosowania art. 155 k.p.a. Starosta G. nie jest bowiem w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stroną, w myśl cyt. przepisu, jest ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny, o którym mowa w wymienionym przepisie, to interes własny, indywidualny danego podmiotu, oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, iż musi istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Tak, więc działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot musi mieć własne, wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Tymczasem tak rozumianego interesu prawnego Starosta G. w niniejszej sprawie nie posiada – dotyczy ona prawa i obowiązku po stronie Marioli K. oraz obowiązku Stanisława K. i tylko oni mają legitymację stron w tejże sprawie. Przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zawierają unormowań, z których by wynikało uprawnienie lub obowiązek dla, jednostki samorządu terytorialnego jaką jest powiat. Nie jest to również jej własna sprawa administracyjna. Mając na uwadze, że opłata z tytułu uzyskania przez Mariolę K. własności należącej uprzednio do Skarbu Państwa nieruchomości stanowi dochód budżetu Państwa, można mówić jedynie o interesie faktycznym Starosty Grudziądzkiego w doprowadzeniu do jak najszybszego uregulowania jej przez wyżej wymienioną.
Powierzenie organowi administracji publicznej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ własnego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego w tejże sprawie. Broni on wówczas interesu publicznego – jednostki samorządu terytorialnego, czy Skarbu Państwa w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Pozycja organu wyłącza więc możliwość występowania przez Starostę G. w omawianej sprawie w charakterze strony kierującej się własnym interesem.
Ze względu na to, że przepis szczególny, jakim jest art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 21 czerwca 2001 r. wręcz uprawnia do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [..] 2000 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności, jak również intencją stron niniejszego postępowania jest doprowadzenie do takiej zmiany (cofnięcie własnego wniosku przez Stanisława K. nie może być utożsamiane z brakiem zgody na zmianę okresu spłaty należności), obowiązkiem Starosty G. było dokonanie wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału, po ewentualnym w razie potrzeby jego uzupełnieniu, pod kątem pozostałych wymienionych w art. 155 k.p.a. przesłanek rzutujących na możliwość wydania na podstawie wskazanego przepisu k.p.a. pozytywnego dla Marioli K. rozstrzygnięcia, jakimi są interes społeczny i słuszny interes strony.
Podnieść w tym miejscu należy, że powyższe przesłanki winny być przedmiotem analizy przy uwzględnieniu wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, co oznacza, że organ winien sprawę załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie pozostaje on w kolizji z interesem społecznym. Wydając negatywne dla strony rozstrzygnięcie organ ma jednak obowiązek w każdym wypadku wykazać, iż interes ogólny jest tak znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień strony do domagania się weryfikacji wcześniej wydanej decyzji.
Jakkolwiek Sąd nie może wkraczać w administracyjne uznanie, to ma obowiązek uchylenia kwestionowanej decyzji uznaniowej, jeżeli przed jej podjęciem organ nie zastosował się do wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy.
Zaskarżona decyzja w części dotyczącej uchylenia decyzji I instancji z dnia [...] 2006 r. i orzeczenia o odmowie zmiany decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...] 2000 r. w następstwie niedostrzeżenia podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. w oparciu o przepis art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 749), a także w wyniku błędnej interpretacji pojęcia strony postępowania administracyjnego, wydana została w ocenie Sądu z naruszeniem ustanowionej w wymienionych przepisach k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (poprzez nierozważenie wymienionych wyżej przesłanek interesu strony i interesu społecznego), co mogło mieć istotny wpływ na jej treść, skutkując w konsekwencji uchyleniem jej w tejże części w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Decyzja organu odwoławczego w omawianej części podlega także na mocy wskazanego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., uchyleniu z powodu opisanej wyżej wadliwości stwierdzeń uzasadnienia odnoszących się do tejże części. Jak bowiem przyjęto w orzecznictwie (m.in. wyroki NSA z 5 II 1990 r. IV SA 832/89 i z 30 VI 1983 r. I SA 178/83) Sąd badając legalność decyzji administracyjnej dokonuje oceny nie tylko, zawartego w niej rozstrzygnięcia (sentencji), lecz również uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiącego integralną część decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), w związku z czym dopuszczalne jest wzruszenie decyzji administracyjnej nawet w przypadku, gdy sama jej sentencja jest zgodna z prawem, a wady tkwią tylko w motywach decyzji.
Z tych samych względów orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie odmawiającym zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] 2000 r.
Możliwość umorzenia należności w tym odsetek przypadających reprezentowanemu przez Starostę Skarbowi Państwa z tytułu opłat przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz ustawie z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), powstałych po wejściu w życie tej ustawy, do których to należności nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, wprowadziła w art. 42 ust. 1 pkt 2 dopiero ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2104 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2006 r.
W art. 42 ust. 2 powyższej ustawy zamieszczono delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia między innymi sposobu i trybu umarzania wymienionych należności oraz uprawnionych do tego organów.
Rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów, o którym mowa w tym przepisie wydane w dniu 29 czerwca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 117, poz. 791), zaczęło obowiązywać z dniem 1 lipca 2006 r., a zatem w momencie podejmowania przez Starostę Grudziądzkiego decyzji nr GN.7013-4100/06, tj. w dniu 31 maja 2006 r. należało stosować wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.), wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).
Uprawnienie do stosowania do dnia 30 czerwca 2006 r. rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. zawarte zostało w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, przy czym dotyczyło ono tych jego przepisów, które nie pozostawały w sprzeczności ze wskazaną ustawą.
Z § 5 ust. 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. wynika, że jeśli wartość należności głównej jest wyższa niż 20 – krotność kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, to do umarzania należności jest uprawniony dysponent części budżetowej, w rozumieniu art. 67 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. W art. 67 ust. 4 cyt. ustawy jako dysponentów części budżetu państwa wymieniono między innymi wojewodów, natomiast brak jest wśród nich starostów.
Z kolei w § 6 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. stwierdza się, iż dysponenci części budżetowych właściwi do umarzania należności głównej są również uprawnieni do umarzania odsetek od tych należności bez względu na wysokość odsetek.
Na karcie 171 akt administracyjnych znajduje się zestawienie zaległych należności Marioli K. przypadających do zapłaty za lata 2000 – 2004 z tytułu nieuiszczonych opłat związanych z przekształceniem prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, wg stanu na dzień 27 kwietnia 2006 r. Z zestawienia tego wynika, że kwota należności głównej wynosi 41.132,10 zł a kwota odsetek – 23.687,05 zł.
W Monitorze Polskim nr 13, poz. 180 z 2006 r. podano, iż przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia w 2005 r. osiągnęło kwotę 1.977,20 zł.
Skoro 20 – krotność tego wynagrodzenia równa była sumie 39.544,00 zł a kwota należności głównej Marioli K. wynosiła na dzień 27 kwietnia 2006 r. 41.132,10 zł, to w świetle cyt. wyżej § 5 ust. 2 i § 6 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. organem właściwym do orzekania w przedmiocie umorzenia w niniejszej sprawie odsetek był w I instancji Wojewoda [...] (działający z jego upoważnienia dyrektor odpowiedniego wydziału UW).
Jakkolwiek w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu [...] 2006 r. obowiązywało już nowe rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 117, poz. 791), to treść przepisu przejściowego - § 9 tego aktu - wyłączała jego stosowanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji, bowiem wniosek o umorzenie odsetek Mariola K. złożyła w dniu [...] 2003 r., ponawiając go następnie [...] 2005 r. Zauważyć jednak należy, że we wskazanym rozporządzeniu z dnia 29 czerwca 2006 r. identycznie jak w poprzednim akcie uregulowano kwestię kompetencji organów w przypadku należności głównej przekraczającej 20 – krotność kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa GUS do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (właściwość Wojewody).
Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości, a zatem również funkcjonalnej (instancyjnej), przez organ administracji publicznej przy wydawaniu aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności, nawet w przypadku gdyby treść samego rozstrzygnięcia była prawidłowa.
Skoro organem kompetentnym do wydania w I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należnych od Marioli K. odsetek był Wojewoda a nie Starosta, zaś Wojewoda orzekł w powyższym zakresie jako organ II instancji zamiast organu I instancji, zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nieważności we wskazanej części zarówno decyzji Wojewody z dnia [...] 2006 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] 2006 r.
Zaznaczyć należy, że brak kompetencji tych samych organów do wydania w I instancji decyzji w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...] 2000 r. oraz w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległych należności wyklucza możliwość łącznego rozpoznania obydwu spraw w jednym postępowaniu administracyjnym. Nadto w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest w ogóle przepisu przewidującego możliwość prowadzenie jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony.
W skardze swej Mariola K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a więc także w zakresie umarzającym postępowanie z wniosku Stanisława K. o zmianę decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...] 2000 r. z uwagi na cofnięcie przez wyżej wymienionego, tegoż wniosku. Interes prawny Stanisława K. w powyższym postępowaniu wynikał jedynie z faktu ustanowienia w dniu [...] 2001 r. na sprzedanej mu przez Mariolę K. aktem notarialnym z dnia [...] 2001 r. działce nr [...] hipoteki przymusowej w kwocie 7471 zł na rzecz Starostwa G. w celu zabezpieczenia należności związanych z opłatą za 2000 r. z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności wymienionej działki. Nie zachodzi więc ten sam stan faktyczny w odniesieniu do obydwu stron postępowania (brak tożsamości obowiązków), a w konsekwencji brak jest współuczestnictwa materialnego tychże stron.
Przy istniejącym współuczestnictwie formalnym Mariola K. nie jest legitymowana do zaskarżenia decyzji w części odnoszącej się wyłącznie do Stanisława K., w związku z czym jej skargę w odniesieniu do umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku wyżej wymienionego należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako niedopuszczalną odrzucić.
Z przedstawionych wyżej względów orzeczono, jak w sentencji.
Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu, dot. nie umorzenia postępowania z wniosku Marioli K., Sąd podzielił stanowisko organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę, iż wobec złożenia przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2006 r. ponownego wniosku o rozłożenie opłaty z tytułu przekształcenia na 15 lat oraz umorzenie odsetek, organ prawidłowo wydał w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie.
Zarzut zaś dotyczący niepowiadomienia przez organ II instancji prokuratora o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz popełnionych, wg oceny skarżącej, przez pracowników Starostwa G. przestępstw jest z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji obojętny.
Skoro skarżąca uważa, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia w związku z niniejszą sprawą przestępstw, nie ma przeszkód, by we własnym zakresie złożyła stosowne doniesienie do organów ścigania.
W związku z poruszoną w skardze kwestią podpisywania decyzji zamiast przez wojewodę, czy starostę przez inne osoby wyjaśnić należy, że nie jest możliwe, by wymienione podmioty będące organami administracji publicznej osobiście sygnowały wszystkie decyzje podejmowane na obszarze ich właściwości, w związku z czym upoważniają do tej czynności pracowników urzędów, z reguły pełniących funkcje kierownicze.
Upoważniony pracownik wydający w imieniu organu decyzję administracyjną ma obowiązek wykazania swego uprawnienia przez postawienie przy podpisie odpowiedniej pieczęci. Wydanie decyzji z upoważnienia organu winno być traktowane na równi z wydaniem jej osobiście przez organ.