II SA/Bd 915/21

II SA/Bd 915/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
III OSK 2452/22 - Wyrok NSA z 2025-10-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 71,77
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. i Gminy P. K. z dnia [...] grudnia 2020 r., [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej powoływana jako ustawa środowiskowa), § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r. poz. 18) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) – ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku J. – W".
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie koncesji na wydobycie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "T." [...] Kopalnia Węgla Brunatnego K. S.A. pozyskała prawo do eksploatacji złoża. W wyniku planowanych robót górniczych zlikwidowany zostanie fragment drogi wojewódzkiej nr [...]. W celu zapewnienia ciągłości szlaku komunikacyjnego pomiędzy S. a P. koniecznym jest wybudowanie nowego odcinka drogi wojewódzkiej omijającego eksploatowaną odkrywkę. Istniejący układ komunikacyjny dróg gminnych i powiatowych nie jest w stanie przejąć ruchu pochodzącego z drogi wojewódzkiej.
Równocześnie organ ustalił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia zawartą w załączniku do decyzji jako jej integralna cześć.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy środowiskowej Burmistrz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W. w W. z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania oraz opinie i uzgodnienia ww. organów.
W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji, organ opisał warianty inwestycyjne, wskazując, że w ramach prac projektowych wykonano koncepcje 3 wariantów budowy drogi wojewódzkiej. Organ wskazał, że w rejonie województwa w. przebieg wszystkich 3 wariantów jest zbliżony. Od około [...] następuje oddzielenie się wariantu 1. Około km [...] (czyli już w województwie k.) następuje rozdzielenie wariantu 2 i 3. Około km [...] (W1) i [...] (W2) warianty ponownie łączą się. Nieopodal następuje także włączenie w istniejący przebieg drogi wojewódzkiej. W okolicy km [...] , na działce o nr ewid. [...] obręb K. (wszystkie warianty) przewiduje się likwidację jednego gospodarstwa (na tym odcinku każdy z wariantów jest zgodny z MPZP). Na terenie gospodarstwa znajduje się budynek mieszkalny, który obecnie jest zamieszkały. Każdy z wariantów zasadniczo przebiega przez tereny uprawne głównie pól i użytków zielonych. Na krótkich fragmentach każdego z wariantów tereny w ewidencji oznaczone są jako nieużytki. Długość przebiegu trasy przez nieużytki nie przekracza 5%. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w pobliżu początku i końca trasy, gdzie projektowane warianty łączą się z istniejącą drogą wojewódzką.
Wariantem preferowanym przez inwestora i akceptowanym przez zarządcę drogi jest wariant 3. Przebieg północny jest najbardziej oddalony od odkrywki dzięki czemu:
- w mniejszym stopniu narażony jest na szkody górnicze;
- w przypadku powiększenia zakładu górniczego droga nie będzie stała w kolizji z kopalnią (wariant 1 przebiega przez teren kopalni, wariant 2 jest na granicy projektowanego zakładu).
Najważniejszym kryterium inwestora jest trwałość. Tylko w przypadku realizacji wariantu 3 jest gwarancja, że drogi w ciągu najbliższych 10 może 20 lat nie trzeba będzie rozbierać. Decyzja o rozszerzeniu nie jest tylko kwestią inwestora i zależy od wielu czynników, w tym bezpieczeństwa energetycznego, jak i ograniczeń emisji. W żadnym wypadku nie można traktować wyboru wariantu 3 jako zgody na rozszerzenie koncesji, jednak wybór wariantu 1 lub 2 naraża przyszłego właściciela koncesji na niepotrzebne i niczym nieuzasadnianie koszty.
Wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest przebieg nr 3. Inwestycja w tej lokalizacji uzyskała najwyższe oceny w analizie wielokryterialnej. Wariant 3 jest przede wszystkim najbardziej funkcjonalnym rozwiązaniem, co również ma znaczenie dla inwestora. Nie przebiega przez złoże węgła brunatnego. Warianty 1 i 2 w przypadku rozszerzenia odkrywki na teren województwa k. spowodowałoby konieczność rozbiórki części inwestycji. Jest to kryterium bardzo istotne, gdyż gwarantuje trwałość inwestycji, nie generuje zbędnych kosztów, a także wszystkich oddziaływań związanych z budową drogi: odpady, emisje związane z transportem, zużycie paliw i materiałów budowlanych.
Wariant 3 jest też najkorzystniejszy z uwagi na oddziaływanie akustyczne. Wydłużenie przebiegu DW [...] powoduje, że samochody będą omijać część zabudowy wsi W., gdzie zabudowa znajduje się bezpośrednio przy istniejącej drodze.
Wariant 3 zajmuje znacznie mniej gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych gleb. Również wariant 3 w najmniejszym stopniu przecina grunty nienośne, w tym torfy. Powyższe w sposób bezpośredni może mieć wpływ na gleby, wody podziemne i koszty inwestycji i jej utrzymania, a w sposób pośredni zmniejsza wydobycie kruszyw naturalnych (piasku/żwiru stosowanych w trakcie wymiany gruntów).
Z punktu widzenia akustyki korzystniejszy jest wariant technologiczny z zastosowaniem nawierzchni SMA8.
W wariancie polegającym na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie wystąpi zajęcie terenu biologicznie czynnego. Brak realizacji inwestycji spowoduje, że ważna regionalnie droga będzie nieprzejezdna.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła F. (dalej określana jako Skarżąca), zarzucając jej:
- naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w oparciu o niekompletny dokument w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko w wersji przed uzupełnieniem czyni zadość wymogom prawnym;
- naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez zaniechanie ponownej procedury z udziałem społeczeństwa po przedstawieniu uzupełnień raportu oddziaływania na środowisko;
- naruszenie art. 37 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez brak odniesienia się do uwag przedstawionych w związku z udziałem społeczeństwa w uzasadnieniu decyzji;
- naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie dowodów i twierdzeń przedłożonych przez Skarżącą, co wpłynęło na niepełne ustalenie stanu faktycznego;
- naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez pominięcie dowodów i twierdzeń przedłożonych przez Skarżącą, co wpłynęło na niepełne ustalenie stanu faktycznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa: w pkt 1 uchyliło wstęp sentencji zaskarżonej decyzji poprzedzający pkt I decyzji i w tym zakresie orzekło: "ustala się środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku J. – W." zgodnie z jej przebiegiem wynikającym z wariantu 3, a mianowicie- od km [...] do km [...] województwo k., powiat r., gmina P. i od km [...] do km [...] województwo w., powiat k., gmina W."; a w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ustawy środowiskowej, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia wydaje się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Załączniki, jakie należy dołączyć do wniosku, określa art. 74 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19 i 21 - 27 oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b. Wymagane uzgodnienia dokonywane są przez właściwe organy, co do zasady w oparciu o wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wypis i wyrys z miejscowego planu bądź informację o jego braku.
W art. 66 ustawy środowiskowej wskazano elementy, które powinny zostać zawarte w treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej określany również jako raport). Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, zaś przepis art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy wymaga określenia przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko.
Należy podkreślić, że analiza wariantowa ma bardzo istotne znaczenie w procesie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aby zapewnić organowi możliwość przeprowadzenia jak najpełniejszej oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora, wariantu. Wynika to wprost z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Znaczenie wariantowania w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika również z art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - wskazać m.in. rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania.
Ustawa środowiskowa nie wprowadza definicji racjonalnego wariantu alternatywnego, podkreślić jednak należy, że celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Posłużenie się w powoływanym art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej pojęciem racjonalnego wariantu alternatywnego oznacza, że opisywany w raporcie wariant czy warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia.
Udział społeczeństwa w postępowaniu odbywa się natomiast na zasadach określonych w art. 79 ustawy środowiskowej, który w ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinno zawierać:
informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,
informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:
ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,
wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,
uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4.
Zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej, charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy środowiskowej i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami prawa. Stosownie zaś do przepisów ustawy środowiskowej, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadkach ściśle określonych w ustawie i należą do nich:
co do zasady niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczy to jednak, co istotne w przedmiotowej sprawie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej (art. 80 ust. 2 ustawy);
odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy);
brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy;
wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust.2 ustawy);
wykazanie, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy, (art.81 ust.3 ustawy).
Zgodnie zatem z art. 74 ust. 1 pkt 2, 3, 3a ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia (w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b; mapę w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym, terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej.
Kolegium oceniło, że złożony wniosek zawiera wszystkie wymagane elementy.
W ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ I instancji uzyskał w oparciu o treść art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej uzgodnienia organów ochrony środowiska - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz opinie organów inspekcji sanitarnej - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. W dalszej kolejności Kolegium opisało ww. opinie i uzgodnienia.
Analiza treści opinii PPIS w K. nie pozwala, w ocenie SKO, na uznanie za słuszne zarzutów Skarżącej, że organ ten w zasadzie nie dokonał oceny raportu oraz że opinia nie ma waloru opinii, gdyż brak stanowiska negatywnego lub pozytywnego. Kompetencją organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wyrażenie opinii i taka została w sprawie zasięgnięta. Z uzasadnienia opinii wynika, że PPIS w K. dokonał oceny przedłożonej przez organ I instancji dokumentacji, w szczególności Raportu, powołał istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny ustalenia tego raportu i nie wniósł do nich uwag. Wyraził opinię, że w raporcie wykazano, iż realizacja inwestycji, przy przestrzeganiu przyjętych założeń organizacyjnych i technologicznych, nie powinna powodować ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na warunki życia i zdrowia ludzi. Nie znajduje zatem uzasadnienia wniosek Skarżącej, aby przeprowadzić rozprawę w celu wyjaśnienia tej kwestii.
Dodatkowo, PPIS w K., odnosząc się do podobnych uwag Skarżącej zgłoszonych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji (pismo z [...] .05.2020 r.) w piśmie z [...] .08.2020 r. stwierdził, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w opinii i nie zgadza się z postawionym zarzutem o jej niekompletności. W opinii przedstawiono całokształt zagadnień istotnych dla zachowania warunków sanitarnohigienicznych, w podsumowaniu podając, że realizacja inwestycji nie powinna powodować ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na warunki życia i zdrowia ludzi, w aspektach normatywnych przez obowiązujące przepisy prawa. PPIS w K. dokonuje oceny przedstawionych zagadnień istotnych dla oceny zagadnień sanitarnohigienicznych w oparciu o raport. Organ nie dokonuje własnych, odrębnych badań, opracowań, natomiast analizuje i weryfikuje zagadnienia na podstawie badań i ocen sporządzonych i przedstawionych przez zespół autorów raportu, którzy zobowiązani są do wyczerpującego i rzetelnego zbadania poszczególnych aspektów, zgodnie z przepisami określającymi wymagany zakres raportu. Zaznaczono, że przedłożone w sprawie materiały, w szczególności "Raport oddziaływania na środowisko" stanowiły podstawę do analizy i oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. W ocenie Inspektora w obecnym stanie prawnym oczywistym jest więc fakt, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny w opinii przywoływać może treści wynikające z raportu, po wyselekcjonowaniu informacji uznanych za najistotniejsze dla oceny zagadnień sanitarnohigienicznych - wpływu na zdrowie i życie ludzi. W związku z tym Inspektor stwierdził, że w oparciu o analizę przedłożonego materiału dowodowego, w szczególności Raportu, przedstawił kompleksową opinię na temat przedsięwzięcia, uwzględniając zarówno pozytywne, jak i negatywne aspekty oddziaływania na środowisko - w kontekście wpływu na życie i zdrowie ludzi. Inspektor zwrócił ponadto uwagę, że przepisy ustawy środowiskowej nie wskazują, iż opinia powinna być pozytywna lub negatywna. Zaznaczył też, że jego opinia, jako organu współdziałającego w czynnościach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza, może być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy przez organ prowadzący postępowanie, jednak niekoniecznie musi wpływać wprost na ostateczne rozstrzygnięcie i nie przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Opinie, w odróżnieniu od uzgodnień, nie mają bowiem charakteru wiążącego, a zatem opinia - jako stanowisko pomocnicze, które organ wydający decyzję może wziąć pod uwagę - nie musi mieć jednoznacznie pozytywnego lub negatywnego wydźwięku. Opinia może przedstawiać pozytywne i negatywne aspekty dotyczące inwestycji i wskazywać je pod rozwagę organowi prowadzącemu postępowanie i wydającemu decyzję, aby organ ten mógł wyrobić sobie ostatecznie własny pogląd, w ujęciu ogólnym, z uwzględnieniem także innych - poza zdrowotnymi - czynników. Inspektor wskazał także, że za istotny uznał fakt, iż wybrany wariant inwestycyjny jest wariantem, który uzyskał największą akceptację wśród lokalnej społeczności, co wykazano w raporcie - i do czego odniesiono się w opinii. Z uwagi na to, że analizy i oceny potencjalnych oddziaływań opierają się na prognozach, za istotne uznano, że w raporcie wskazano na konieczność wykonania analizy porealizacyjnej, w której należy sprawdzić skuteczność przyjętych metod ograniczenia uciążliwości oddziaływania na klimat akustyczny.
Wobec powyższego SKO, podzielając zacytowaną argumentację Inspektora co do charakteru wymaganej w sprawie opinii, stwierdziło, że wydana w przedmiotowej sprawie opinia PPIS w K. spełnia wymogi ustawowe i nie było konieczności jej powtarzania, także wobec przedkładania na późniejszych etapach prowadzonego postępowania wyjaśnień do Raportu dokonywanych na wezwanie innych organów opiniujących i uzgadniających. Organ ten przedstawił swoje stanowisko w sprawie, uznając, że przedłożone dokumenty są wystarczające do wydania opinii, zaś dodatkowe wyjaśnienia do Raportu nie wprowadzały zasadniczych zmian w jego treści, miały na celu jego uszczegółowienie na potrzeby innych organów, zajmujących stanowiska w zakresie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej.
Analiza ww. uzgodnień i opinii pozwoliła, w ocenie Kolegium, na stwierdzenie, że organy współdziałające, przy zajmowaniu stanowiska przeanalizowały wszystkie możliwe zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia w ramach przysługujących im kompetencji i zgodnie z właściwością miejscową, w tym możliwość oddziaływania na zdrowie ludzi.
Kolegium oceniło, że przedłożony Raport o oddziaływaniu na środowisko, z wyjaśnieniami przedłożonymi na wezwania organów współdziałających, jest zrozumiały, pełny i co istotne, zawiera wszystkie elementy wskazane w ustawie środowiskowej. Został ponadto za taki uznany przez wszystkie specjalistyczne organy współdziałające. Nie można podzielić zatem opinii Skarżącej, że raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wątpliwości co do treści raportu przestawione przez PPIS w R., RDOŚ w B. i RDOŚ w P. zostały wyjaśnione przez pełnomocnika inwestora w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Finalnie nie znaleziono podstaw do uznania, że zgłoszone przez Skarżącą w piśmie z [...] .12.2019 r. zastrzeżenia do treści raportu mogły powodować odmienną ocenę oddziaływania na środowisko od dokonanej przez powołane organy współdziałające oraz organ I instancji. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost nie odniósł się do treści pisma z [...] .12.2019 r., nie można jednak uznać, że nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie kwestii, w szczególności dotyczących niezbędnych elementów raportu.
W szczególności, stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy środowiskowej, raport zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (wariant 3) oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (wariant 1 i 2) oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, treści stanowisk organów uzgadniających i opiniujących oraz z akt sprawy wariantem proponowanym przez wnioskodawcę i uznanym za najkorzystniejszy dla środowiska jest wariant 3. Wobec tego należy przyjąć, że zaskarżoną decyzją ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia zgodnie z jej przebiegiem wynikającym z wariantu 3. Jednak dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie, mając na uwadze zarzuty odwołania, Kolegium uznało za zasadne doprecyzowanie sentencji decyzji.
Ustawodawca w art. 82 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej określił szczegółowo, co powinno się składać na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jej uzasadnienie. Określił również, że załącznikiem do decyzji jest charakterystyka przedsięwzięcia (art. 82 ust. 3 ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, że treść zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie, co do zasady odpowiada ww. regulacjom prawnym. W decyzji określono bowiem wymagane dla tego przedsięwzięcia:
- rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,
- istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,
- wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, w szczególności w projekcie budowlanym,
- wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej, oraz nałożenie obowiązku działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej,
- stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdza się konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy środowiskowej oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy środowiskowej, a także, że nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.
Decyzja określa także (w punktach 1.5 i 1.6), na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, obowiązek wykonania analiz porealizacyjnych w zakresie badań rozpowszechniania się hałasu w środowisku i przedstawienia ich wyników odpowiednio RDOŚ w B. i WIOŚ w B. (pkt 1.5 decyzji) oraz RDOŚ w P. (pkt 1.6 decyzji).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji co do zasady odniósł się do kwestii określonych w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego wynikają elementy uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niektóre kwestie nie zostały wyraźnie podkreślone, jak choćby w przypadku odniesienia się do uwag Skarżącej dotyczących raportu, czy też sposobu wzięcia pod uwagę i zakresu uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Nie można jednak stwierdzić, że kwestie te nie zostały poruszone w uzasadnieniu. Organ I instancji wskazywał bowiem na kwestie dotyczące treści raportu, wskazywał na dokonywane na wezwanie organów współdziałających wyjaśnienia do treści raportu. W zakresie zgłoszonych uwag w związku z udziałem społeczeństwa poczyniono szereg wyjaśnień w szczególności w oparciu o dokonane w sprawie uzgodnienia i opinie. Kwestie dotyczące ochrony akustycznej zostały szczegółowo rozważone przez organ prowadzący postępowanie i organy współdziałające. Wskazać ponadto należy na nałożony obowiązek sporządzenia analiz porealizacyjnych na terenach chronionych przed hałasem w celu zbadania dotrzymania poziomów dopuszczalnych na terenie objętym ochroną w ramach wymagań dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Odnosząc się do podnoszonych kwestii bezpieczeństwa przy obiektach takich jak szkoła w T., wskazać należy, że zagadnienia te regulują w szczególności przepisy o ruchu drogowym. Natomiast w niniejszym postępowaniu między innymi ze względów bezpieczeństwa w raporcie przewidziano wprowadzenie ograniczenia prędkości na określonych obszarach. Należy także zauważyć, że PPIS w K. zwrócił uwagę, iż realizacja inwestycji powinna przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa ruchu.
Natomiast w zakresie poruszanego braku pozwoleń administracyjnych na rozbudowę odkrywki w T. należy stwierdzić, że badanie takich kwestii wykracza poza ramy postępowania w sprawie decyzji środowiskowej dla wnioskowanej inwestycji. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zobligowany rozpoznać złożony wniosek i wydać decyzję, jeżeli inwestycja spełni wymagania określone przepisami prawa, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ prowadzący postępowanie w celu oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko uwzględnił informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie zgłaszając uwag do jego treści. Wskazać także należy, że w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono żadnego dowodu przeciwko raportowi.
Organ I instancji nie stwierdził przesłanek wydania decyzji negatywnej, wskazał w decyzji szereg warunków mających odzwierciedlenie w opiniach i uzgodnieniach organów współdziałających, w szczególności analizy porealizacyjne wskazywane w postanowieniach RDOŚ w B. i RDOŚ w P., które pozwalają sądzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe dla środowiska.
Przedłożony w tej sprawie raport wraz z wyjaśnieniami przedłożonymi w związku z postępowaniem uzgodnieniowym przed RDOŚ w B. i RDOŚ w P., a także przed zasięgnięciem opinii PPIS w R. zdaniem Kolegium odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy środowiskowej. Jako podstawowy dokument w sprawie został oceniony przez organ I instancji i stanowił podstawę dokonanych uzgodnień. Wyspecjalizowane organy (PPIS i RDOŚ) nie zakwestionowały wyników badań ani ocen w nim zawartych. Należy stwierdzić, że dokument zawiera obszerny opis przedsięwzięcia oraz zawiera opis analizowanych wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i określa przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione warianty alternatywne (wariant 1 i 2 przebiegu drogi) spełniają wymogi racjonalnego wariantu alternatywnego, zostały szczegółowo opisane i przeanalizowane, są możliwe do realizacji, nie są pozorne.
Wobec braku dowodów podważających prawidłowość raportu, organ odwoławczy, podobnie, jak organ I instancji przyjął, że dokument ten może stanowić podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji również podstawę dla określenia uwarunkowań środowiskowych planowanej inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora. Pamiętać należy przy tym, że osoby sporządzające raport ponoszą odpowiedzialność za rzetelność przeprowadzonych badań i za prawdziwość treści raportu.
Organ I instancji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydał obwieszczenie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej, w którym zawiadomił wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z treścią raportu, celem składania uwag i wniosków. Poinformowano przy tym o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie termin ich składania. W ocenie Kolegium nie zachodziła konieczność powtarzania procedury z udziałem społeczeństwa w związku ze składanymi na wezwanie organów współdziałających wyjaśnieniami w zakresie treści raportu. Treść tych informacji stanowiła wyjaśnienie i uszczegółowienie zawartych w nim danych.
Skargę na ww. decyzję złożyła F. w W. Skarżonej, zarzucając jej:
1. naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w oparciu o niekompletny dokument w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko w wersji przed uzupełnieniami czyni zadość wymogom prawnym;
2. naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownej procedury z udziałem społeczeństwa po przedstawieniu uzupełnień raportu oddziaływania na środowisko;
3. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej w swej treści informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji;
4. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do argumentów Skarżącej przedstawionych w toku postępowania;
5. naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez pominięcie dowodów i twierdzeń przedłożonych przez Skarżącą, co wpłynęło na niepełne ustalenie stanu faktycznego;
6. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu II instancji i ich zrozumienie, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;
7. naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W związku z tym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej). Stosownie do art. 71 ust. 1 cyt. ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.
Niespornym było w sprawie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga uzyskanie decyzji środowiskowej, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. W myśl art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W tym miejscu wskazać należy, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, czy dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z raportu (s. [...] ) wynika, że całość terenu wokół inwestycji została objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, natomiast brak jest konkretnych ustaleń dotyczących samego terenu inwestycji. Okoliczność, że takie plany obowiązują wokół terenu inwestycji, nie przesądza, że nie obowiązują one na jej terenie. Już zatem ta tylko okoliczność świadczy o naruszeniu przez organy art. 7 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Dalej wskazać trzeba, że w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ustala się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między ww. elementami, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagany zakres monitoringu (art. 62 ustawy środowiskowej). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji, jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska - wójt, burmistrz (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej).
Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje.
1) Skarżący zarzucał w skardze, że opinie PPIS w K. i PPIS R. wydane zostały przed złożeniem wyjaśnień przez inwestora odnośnie treści raportu. W tym zakresie wskazać trzeba, że odpowiednio pismami z [...] .01.2020 r. RDOŚ w B., z [...] .01.2020 r. PPIS w R., z [...].02.2020 r. RDOŚ w P. oraz z [...] .05.2020 r. RDOŚ w B. wezwały inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących treści raportu. W odpowiedzi na powyższe Inwestor przedłożył wyjaśnienia z [...] .02.2020 r., [...] .03.2020 r., [...] .04.2020 r. i z [...] .05.2020 r. Natomiast opinia PPIS w K. pochodzi z [...] .12.2019 r., zaś opinia PPIS w R. została wydana [...] .03.2020 r. Z powyższego wynika, że opinie te zostały wydane przed uzupełnieniem i wyjaśnieniem przez Inwestora treści raportu.
W rozpoznawanej sprawie organami właściwymi do wydania opinii, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, były PPIS w R. i PPIS w K. Zwraca uwagę fakt, że po dacie wydania opinii przez oba ww. organy przedmiotowy raport był jeszcze w istotnym zakresie uzupełniany i wyjaśniany przez Inwestora w zakresie mogącym mieć znaczenie także dla właściwej oceny zagadnień higienicznych i zdrowotnych, znajdujących się w gestii opiniujących PPIS. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że Inwestor na wniosek PPIS w R. przedłożył wyjaśnienia z [...] .02.2020 r., zatem nastąpiło to już po wydaniu opinii przez PPIS w K. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obszerne, kilkudziesięciostronicowe uzupełnienia raportu nie zostały przekazane do zaopiniowania PPIS.
Powyższe oznacza, że nienależycie przeprowadzony został proces opiniowania warunków realizacji przedsięwzięcia przez obydwa PPIS. Skoro bowiem przepis art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej wymaga, aby organ występujący o opinię przedłożył organowi opiniującemu "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", to jest oczywiste, że chodzi tu o raport zaktualizowany - w wersji ostatecznej, z wszystkimi uzupełnieniami i wyjaśnieniami, i że prawidłowe zaopiniowanie może nastąpić tyko na podstawie takiej ostatecznej wersji raportu. Tymczasem w kontrolowanej sprawie opinie PPIS zostały oparte na pierwotnej wersji raportu, przed jego istotnym uzupełnieniem przez Inwestora, co naruszało art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, jeżeli - tak jak w kontrolowanej tu sprawie - była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc m.in. pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Na tle tego przepisu jest więc jasne, że ewentualna wadliwość (jak choćby przedwczesność lub niepełność) opinii może wprost przełożyć się na wadliwość treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie takiej opinii (vide wyrok WSA w Gdańsku z 30.06.2011 r., II SA/Gd 312/11, LEX nr 898190).
Raport jest jednym z ważniejszych środków dowodowych w tym postępowaniu, pozostając środkiem dowodowym podlegającym ocenie w świetle pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wspólnymi dla pozostałych dowodów. Dlatego też o zmianach, uzupełnieniach i wyjaśnieniach składanych do raportu należy zawiadamiać każdorazowo uczestników postępowania i szeroką opinię publiczną oraz organy uzgadniające i wyrażające opinię w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 tej ustawy. W tym kontekście za zasadny należało uznać kolejny zarzut skargi, że po uzupełnieniu raportu nie ponowiono konsultacji ze społeczeństwem, co w sposób bezsporny wynika z akt administracyjnych i co naruszyło art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Oceniając istotność naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, należy mieć na względzie art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten ma na celu to, aby organ opiniujący mógł przy wydawaniu opinii wziąć pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający i odnieść się do niego, biorąc pod uwagę wiedzę merytoryczną i kompetencje organu opiniującego. Jakkolwiek opinia ta nie ma charakteru wiążącego, to ma ona stanowić istotny składnik materiału dowodowego, mając na względzie posiadaną przez organ opiniujący wiedzę specjalistyczną. Z kolei organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w chwili orzekania musi dysponować pełnym i aktualnym materiałem dowodowym (art. 77 § 1 kpa). Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, w której już po wydaniu opinii przez PPIS raport oddziaływania na środowisko zostaje uzupełniony w zakresie, w jakim może to mieć wpływ na treść opinii.
Stwierdzić zatem trzeba, że organ I instancji w chwili orzekania nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, bowiem opinia przedstawiona przez PPIS została oparta na nieaktualnym raporcie oddziaływania na środowisko, co stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i mogło mieć wpływ na treść samej opinii, jak i rozstrzygnięcia w sprawie. Wydając bowiem decyzję administracyjną, organ ma, na podstawie art. 80 kpa, obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym także treści opinii wydanej przez uprawniony podmiot. Opinia, jakkolwiek niewiążąca, stanowi istotny składnik materiału dowodowego i podlega ocenie w decyzji kończącej postępowanie. Organ nie może tym samym oprzeć się na opinii wydanej na podstawie w dużej mierze nieaktualnego raportu oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji ewentualna wadliwość opinii mogła przełożyć się na wadliwość treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie takiej opinii (por. wyrok NSA z 16.03.2021 r., III OSK 3925/21, LEX nr 3170063, wyrok WSA z Kielcach z 3.03.2020 r., LEX nr 3170063, II SA/Ke 765/19, LEX nr 3015253).
Reasumując, organ I instancji winien był zwrócić się do PPIS w K. i R. o wydanie ponownych opinii uwzględniających uzupełniony raport oddziaływania na środowisko, a zaniechanie w tym zakresie stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania.
2. Kolejny zarzut skargi dotyczył tego, że organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób uwzględniono uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Niewątpliwie uzasadnienie organu I instancji nie zawiera ww. elementów. Wskazać jednak należy, że do kwestii tych ustosunkowało się Kolegium, w szczególności wyjaśniło kwestie związane z ochroną akustyczną i bezpieczeństwem w okolicach szkoły w T. (s. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zatem pomimo naruszenia w tym zakresie przepisów przez organ I instancji, organ odwoławczy, wyjaśniając te kwestie w zaskarżonej decyzji, spowodował, że zarzut z tym związany nie był zasadny, ponieważ odnosił się do działania organu I instancji naprawionego następnie przez organ odwoławczy.
3. Ścisły związek z ww. zarzutem ma kolejny zarzut skargi, a mianowicie że Burmistrz nie ustosunkował się do uwag składanych w ramach udziału społeczeństwa. Zarzut ten nie jest w pełni zasadny z powodów wskazanych wyżej.
4. Skarżący zarzucił ponadto, że opinia PPIS w K. jest niekompletna – brakuje w niej elementów wskazujących na ocenę raportu i zawiera ona jedynie jego streszczenie. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że opinia nie może jedynie powielać tego, co znajduje się w treści raportu. Za Słownikiem języka polskiego PWN wskazać należy, że opinia to przekonanie o czymś, pogląd na jakąś sprawę. Tymczasem opinia PPIS w K., na co słusznie zwraca uwagę Skarżący, sprowadza się do powtórzenia treści raportu i nie zawiera żadnych własnych ocen i poglądów organu w przedmiocie jego merytorycznej treści. Mając na uwadze fakt, że ponownie rozpoznając sprawę, co wynika z wcześniejszych rozważań, organ winien zwrócić się do PPIS o ponowne wydanie opinii uwzględniających uzupełnienia raportu, PPIS w K., wydając nową opinię, weźmie pod uwagę powyższy pogląd i zaopiniuje treść raportu, a nie jedynie ograniczy się, jak to uczynił, do streszczenia jego treści.
5. Słusznie również zarzuciła Skarżąca, że organy obu instancji nie odniosły się do jej pism, w szczególności do pisma z [...] .12.2019 r. Co więcej, organ odwoławczy potwierdził tę okoliczność, po czym w żaden sposób nie ustosunkował się do wszystkich zawartych w ww. piśmie licznych zarzutów.
W ww. piśmie Skarżąca podniosła następujące kwestie:
a) Kwestia bezpieczeństwa dzieci chodzących do szkoły. W tym zakresie wskazać trzeba, że organ II instancji wyjaśnił, iż problem ten jest uwzględniony w sposób zapewniający takie bezpieczeństwo, w szczególności poprzez ograniczenie prędkości samochodów. Zatem związany z tym zarzut nie był zasadny.
b) Kwestia błędnej nazwy cieku. Faktem jest, że żaden z organów nie odniósł się do tego problemu, tym niemniej stwierdzić trzeba, że okoliczność ta nie miała wpływu na treść decyzji, w szczególności Skarżąca nie wyjaśniła tego, że taki wpływ mógł mieć miejsce.
c) Kwestia pominięcia w raporcie skumulowanego oddziaływanie związanego z emisją pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5. Żaden z organów nie odniósł się do ww. zarzutu. Mając na uwadze jego treść, wskazać trzeba, że okoliczność ta niewątpliwie była istotna w analizowanej sprawie, bowiem w bezpośredni sposób ma związek z ochroną środowiska. Zatem zarzut związany z ww. okolicznością był w pełni zasadny i organy winny poddać tę kwestię stosownej analizie, czego jednak niewątpliwie nie uczyniły.
d) Kwestia zbagatelizowania kwestii konfliktów społecznych. Również ta kwestia nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Wskazać jednak należy, że jest to zarzut bardzo ogólnikowy i nie wskazuje na istnienie konkretnych konfliktów związanych z planowaną inwestycją. Zatem pomimo pominięcia tej kwestii przez organy zarzut ten nie był zasadny.
e) Kwestia nieprawidłowego sporządzenia ankiety na potrzeby raportu. W tym zakresie należy zgodzić się ze Skarżącą, że organy w żaden sposób nie wyjaśniły wskazanych w treści przedmiotowego pisma z [...] .12.2019 r. zastrzeżeń dotyczących treści ankiety. Treść ankiety winna dotyczyć konkretnej inwestycji i nie może wprowadzać jej adresatów w błąd, zatem rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie odniesienie się do ww. zarzutu i rozważenie, czy treść ankiety była prawidłowa, a jeśli nie, to czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.
f) Kwestia braku wyjaśnienia w raporcie, dlaczego wybrany wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska (organ II instancji poświęcił tej kwestii jedno zdanie, które nie pozwala na zweryfikowanie jego stanowiska w tym zakresie), kwestia braku wykazu działek przewidzianych do prowadzenia wycinki drzew i krzewów oraz kwestia związana z istnieniem stanowisk archeologicznych – nie zostały one w żaden sposób wyjaśnione przez organy obu instancji i nie jest rzeczą Sądu zastępowanie w tym zakresie organów. Sąd jest władny w merytoryczny sposób ustosunkować się do zarzutów, nawet jeśli zostały one zupełnie pominięte przez organy, jeżeli są one oczywiste już na pierwszy rzut oka, natomiast jeśli wymagają one szerszej analizy, zastępowanie organów mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości ustosunkowania się do oceny dokonanej przez organy, co sprowadzałoby się do pozbawienia ich prawa do rozpoznania sprawy przez wszystkie przewidziane prawem instancje.
i) Ostatni zarzut zawarty w piśmie Skarżącej z [...] .12.2019 r. dotyczył tego, że podkreślała ona, iż nie jest pewna rozbudowa odkrywki, a to ona wymuszała realizację przedmiotowej inwestycji. Co prawda organy nie wyjaśniły tej okoliczności, tym niemniej wskazać trzeba, że nie jest przedmiotem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia ocena, czy jest ono racjonalne/potrzebne, a jedynie, jak już podkreślano to wcześniej, ocena jego wpływu na środowisko. Zatem ww. zarzut nie mógł być uznany za zasadny.
Uwzględniając ww. naruszenia przez organy przepisów postępowania, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasadnie w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889, stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Podobnie w wyroku z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425, WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2013 r., II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z 28.02.2013 r., II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2012 r., III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).
Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie, stanowiące integralną część decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 11.07.2001 r., IV SA 703/99 LEX nr 51234) oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej nakładającego na organy dodatkowe obowiązki związane z treścią uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:
a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,
b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:
– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
– uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1,
– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,
c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4.
Ponadto Sąd zwraca uwagę na to, że w swojej decyzji organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń i treść uzasadnienia sprowadza się do przytoczenia przebiegu postępowania oraz zacytowania treści opinii i uzgodnień dokonanych przez inne organy. Powyższe przesądza o tym, że, biorąc pod uwagę fakt, iż również SKO nie wyjaśniło wszystkich okoliczności mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne było wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Nawet jednak, gdyby organ odwoławczy odniósł się do wszystkich ww. okoliczności, również w takiej sytuacji zasadne byłoby uchylenie obu decyzji, ponieważ uzasadnienie decyzji Burmistrza poza przytoczeniem przebiegu postępowania i zacytowaniem treści opinii i uzgodnień nie zawierało żadnych innych treści wymaganych przez ww. przepisy, co de facto pozbawiło strony prawa do jednej instancji postępowania administracyjnego. Z uwagi na dużą zawiłość spraw związanych ze środowiskowymi uwarunkowaniami konieczne jest rzetelne rozpatrzenie spraw przez organy obu instancji w celu umożliwienia stronom podjęcie merytorycznej polemiki z ich rozstrzygnięciami.
Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów
prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 1 pkt 2, art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a w szczególności zwróci się do PPIS w K. i w R. o wydanie opinii uwzględniających uzupełnienia raportu i zapewni możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej (uwzględniając okoliczność, że nie było ono zawiadamiane o uzupełnieniach raportu) oraz w prawidłowy sposób ustosunkuje się do zarzutów Skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Rozważania organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym kryteria określone w art. 107 § 3 kpa i art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 3.01.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie
jak na posiedzeniu jawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz
opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.