II SA/Bd 910/22

II SA/Bd 910/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Handlowej w R. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.
Uzasadnienie
Kujawsko – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym" lub "P.b.") w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Kujawsko-Dobrzyńskiej S. H. w R. (tj. Skarżącej) – uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2020 r. znak: [...], wstrzymujące z urzędu roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo – postojowego i w tym zakresie postanowił wstrzymać z urzędu roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo - postojowego, w skład którego wchodzi:
1. nawierzchnia w kształcie prostokąta o powierzchni 114,00 m2 utwardzona betonową kostką ażurową,
2. nawierzchnia w kształcie trapezu o powierzchni 426,53 m2 utwardzona betonową kostka polbruk,
zrealizowanego na działce o nr geod. 16/17 położonej w R. przy ul. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na Skarżącą S. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w R. w terminie do dnia [...] września 2022 roku następujących dokumentów:
1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na legalizacji odbudowy i rozbudowy placu manewrowo - postojowego na działce o nr geod. 16/17 położonej w R. przy ul. [...];
2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi na przedmiotową odbudowę i rozbudowę, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego oraz zaświadczenie o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego;
3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wskazane wyżej postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonych [...] października 2019 r. oględzin działki nr [...] w R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej "PINB") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odbudowy i rozbudowy placu manewrowo – postojowego na ww. działce.
Postanowieniem z [...] marca 2020 r. PINB wstrzymał z urzędu roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo - postojowego, w skład którego wchodzi:
1) nawierzchnia w kształcie prostokąta o powierzchni 27,80 m˛, utwardzona betonową kostką ażurową,
2) nawierzchnia w kształcie trapezu o powierzchni 426,53m˛, utwardzona betonową kostką polbruk,
zrealizowanego na działce o nr geod. 16/17 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na Skarżącą S. obowiązek przedłożenia dokumentów:
1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na legalizacji odbudowy i rozbudowy ww. placu manewrowo - postojowego;
2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi na przedmiotową odbudowę i rozbudowę, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego;
3) zaświadczenia o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego;
4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że właścicielem ww. działki nr [...] jest M. G. i M. G., a jej obecnym posiadaczem jest K.-D. S. H. w R. (inwestor).
PINB ustalił, że na ww. działce znajduje się budynek handlowy (market branży spożywczej) oraz utwardzony plac, położony od strony północnej i zachodniej budynku. Plac od strony północnej składa się z nawierzchni w kształcie prostokąta o powierzchni 114 m˛ utwardzonej betonową kostką ażurową i nawierzchni w kształcie trapezu o powierzchni 426,53m˛ utwardzona betonową kostką polbruk. Plac od strony północnej użytkowany był w części jako manewrowy (jedyny dojazd samochodów dostawczych do zaplecza sklepu) do obsługi towarowej budynku handlowego usytuowanego na ww. działce oraz w części pełnił funkcję postojową (parkingu) dla klientów i obsługi sklepu, natomiast plac od strony zachodniej jako dojście m.in. do kotłowni oraz utwardzenie pod kontenery na odpady komunalne.
PINB zakwalifikował ww. plac manewrowo-postojowy jako obiekt budowlany o łącznej powierzchni 540,53m˛ przeznaczony dla więcej niż 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych i jako plac manewrowy dla samochodów dostawczych dostarczających towary do sklepu.
PINB wskazał na wypowiedź przedstawiciela inwestora (w trakcie kontroli [...] października 2019 r.), że po przejęciu lokalu [...] sierpnia 2019 r. okazało się, że utwardzenie (terenu) zastało zniszczone, a więc dokonał jego odtworzenia. Dodatkowo w celu wyhamowania przepływu wód gruntowych na działkę sąsiednią zamontowane zostały ażurowe płyty betonowe. Inwestor sądził że na ww. prace niepotrzebne są zezwolenia, traktował je jako prace naprawcze
W ocenie PINB inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z odbudową i rozbudową obiektu budowlanego tj. placu manewrowo – postojowego winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie posiada.
PINB stwierdził ponadto, że plac manewrowo – postojowy dla ponad 10 samochodów usytuowany jest względem granic nieruchomości sąsiednich w odległości mniejszej niż wymagana przez § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) tj. znajduje się w odległości mniejszej niż 6 metrów.
PINB ustalił, że roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo - postojowego zostały rozpoczęte po przejęciu budynku handlowego przez inwestora, tj. po [...] sierpnia 2019 r. Ostatnim znanym legalnym stanem zagospodarowania terenu jest zaś stan z 2007 r., kiedy to R. G. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005r. [...] zakończył dobudowę magazynu do pawilonu handlowego branży motoryzacyjnej. Wówczas w projekcie zagospodarowania terenu działki, od strony północnej, bezpośrednio przy pawilonie handlowym branży motoryzacyjnej, znajduje się jedynie droga dojazdowa (nawierzchnia utwardzona betonowa) o szerokości około 5,5 m od wjazdu na posesję do zaplecza pawilonu, kończąca się wraz z końcem elewacji sklepu. Drogi tej obecnie nie ma. W latach 2007 - 2019 do istniejącej drogi dojazdowej został dobudowany plac, który został rozebrany.
PINB wskazał ponadto na informację ze Starostwa Powiatowego w R., że w okresie od [...] stycznia 2016 r. ani Skarżąca S. ani właściciele nieruchomości (Małgorzata i M. G.) nie wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę w przedmiocie odbudowy i rozbudowy placu manewrowo - postojowego na ww. działce oraz nie dokonali w tym zakresie zgłoszenia.
Wobec powyższego PINB uznał, że do realizacji istniejącego placu manewrowo - postojowego doszło bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym zachodzą możliwości legalizacji tego obiektu, co skutkowało wszczęciem postępowania zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącej S. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany w skrócie "WINB"), postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2020 r.
Z kolei wskutek rozpatrzenia skargi S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 656/20 uchylił postanowienie WINB.
Sąd stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Warunkiem jego zastosowania jest zaistnienie przesłanek z art. 48 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. Oznacza to sytuację wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.) lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b.). Rzeczą organu było więc wykazanie, że w stosunku do omawianego placu zachodzi jedna z sytuacji określonych w art. 48 ust. 1 P.b.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały takiej sytuacji.
Sąd wskazał, że w rozstrzygnięciach obu instancji przedsięwzięte roboty budowlane zakwalifikowano jako budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, na którą zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. a contrario, wymagane jest pozwolenie na budowę. Skoro więc inwestor nie przedstawił wymaganego pozwolenia na budowę, to w ocenie organów w sprawie zaszła samowola budowlana, a więc sytuacja z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. pozwalająca na wydanie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podnosiła jednak, że przeprowadzone przez nią roboty budowlane mają charakter remontu, na który w jej ocenie nie jest wymagane (cyt.) "jakichkolwiek zezwoleń, ani zgłoszeń". Strona kwestionowała również ustaloną przez organy okoliczność, że plac objęty robotami budowlanymi stanowił parking na ponad 10 samochodów.
Sąd wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczył rozstrzygnięcia tych dwóch kwestii, które miały wpływ na wynik sprawy.
Sąd podzielił stanowisko organów, że przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do powstania miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych. Stanowisko to Sąd uzasadnił wskazując na rozmiary terenu i jego łączną powierzchnię oraz wynikający z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymóg przeznaczenia na jedno miejsce postojowe prostokąta o wymiarach 2,5 m x 5 m (12,5 m˛).
W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne stanowisko organów, że w obecnym kształcie przedmiotowy plac postojowy nie może zostać zalegalizowany, albowiem niewątpliwie jego odległość, a wiec odległość wydzielonych miejsc parkingowych go tworzących względem granic działek sąsiednich jest mniejsza niż wynikająca z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Oceniając drugą sporną kwestię tj. czy omawiane roboty budowlane stanowiły remont parkingu, niewymagający z mocy art. 29 ust. 1 pkt. 10 P.b. pozwolenia na budowę, (ewentualnie jego przebudowę), jak wywodziła skarżąca, czy też jego budowę, ściślej, jak przyjęły organy - odbudowę i rozbudowę placu manewrowo – postojowego (art. 3 pkt 6 P.b.) – Sąd uznał, że organ nie dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń.
Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie ww. kwestii wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy doszło do legalnego utwardzenia omawianego terenu betonową kostką, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Stwierdzenie braku legalnej zmiany terenu od czasu pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2005 r., wyklucza wersję Skarżącej, iż roboty budowlane mają charakter remontu (lub przebudowy). O remoncie lub przebudowie można mówić jedynie w sytuacji, kiedy roboty dotyczą legalnie wzniesionego obiektu. Jeżeli natomiast utwardzenie terenu dokonane po pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2005 r. było samowolą budowlaną, to dalsze prace, nawet mające charakter remontu, muszą być traktowane jako kontynuacja samowoli budowlanej.
Sąd podkreślił, że organy nie ustaliły należycie okoliczności legalnego utwardzenia terenu albowiem zwróciły się do Starosty o informacje w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które miały obejmować jedynie okres od 2016 r., nie uwzględniając, że przepis art. 37 ust. 1 P.b. stanowi nie tylko o rozpoczęciu robót w okresie 3 lat od wydania pozwolenia na budowę, ale też stanowi o przerwie w robotach na czas dłuższy niż 3 lata.
Ponadto Sąd wskazał, że znaczenie dla sprawy ma dokonanie ustaleń w przedmiocie zakresu utwardzenia terenu kostką betonową przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych. Sąd podniósł, że w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane polegały na odtworzeniu jedynie stanu pierwotnego, tj. ostatniego utwardzenia kostką betonową, zaszłyby przesłanki do zakwalifikowania tych robót jako remontu (i odpowiednio w sytuacji ustalenia, że roboty te polegały jedynie na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, kwalifikowałyby się, jako przebudowa). Z art. 30 ust. 1 pkt 2a ppkt a) P.b. wynika, że remont dotyczący budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podlega zgłoszeniu. Brak zgłoszenia nie mógłby jednak skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 2 P.b. (pot. art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b.). Wówczas bowiem zaszłyby podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 50 P.b. Sąd podkreślił, że sytuacja taka zaistniałaby tylko w razie ustalenia, że nastąpiło legalne utwardzenie terenu i to w zakresie odpowiadającym obecnie zakończonym pracom. W sytuacji natomiast, kiedy organ pomimo należytych starań, a więc zażądania informacji o terenie od czasu ww. decyzji z [...] czerwca 2005 r. ustaliłby brak legalnej zmiany terenu lub w sytuacji, kiedy przeprowadzone roboty nie mogłyby być uznane za remont z uwagi na brak spełnienia definicji remontu (ich zakres byłby szerszy niż zastane utwardzenie terenu), zaszłyby przesłanki do uznania zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że organy nie dokonały w sprawie niezbędnych ustaleń w przestawionym zakresie - nie wyczerpały możliwości ustalenia legalności dotychczasowego utwardzenia placu. Ponadto nie ustaliły, jakie szczegółowo wymiary miał utwardzony plac przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych.
Sąd odnosząc się do twierdzeń skargi stwierdził jej niezasadność w części dotyczącej zakwestionowania prawidłowych ustaleń organów co do faktu, że utwardzony teren należało zakwalifikować, jako przeznaczony dla więcej niż 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. Sąd dodatkowo podniósł, że argument skargi, iż kostka betonowa ażurowa nie służy do parkowania pojazdów z uwagi na niestabilny teren jest niezasadny dlatego, że Skarżąca nie ograniczyła w jakikolwiek sposób parkowania na niej pojazdów.
Za zupełnie chybiony Sąd uznał zarzut braku uznania przez organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2005 r., stanowiła potwierdzenie legalnego utwardzenia terenu, skoro z załączonej do niej mapy dla celów projektowych, wynikają odmienne okoliczności (k. 15 akt). Sąd stwierdził także, że nie ma żadnego znaczenia powoływanie się na treść § 18 rozporządzenia, skoro na obecnym etapie postępowania brak jest jakichkolwiek dowodów jego zastosowania.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po ww. wyroku Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowienie z [...] lipca 2022 r. nr [...] wstrzymujące roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo - postojowego oraz nakładające obowiązek przedstawienia przez inwestora (tj. przez Skarżącą S.) decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
WINB wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie dotyczące okresu od [...] czerwca 2005 r. Starosta R. poinformował, że w okresie od [...] czerwca 2005 r. zarówno Skarżąca S. jak i M. i M. G. (właściciele działki nr ewid.[...] od [...] czerwca 2005 r.) nie wystąpili do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę w przedmiocie budowy, odbudowy bądź rozbudowy placu manewrowo-postojowego na działce nr ewid.[...] oraz nie dokonali w rzeczonym zakresie zgłoszenia.
WINB w wyniku przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego ustalił, że pierwotnie, bezpośrednio przy budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się nawierzchnia utwardzona betonowa, o szerokości ok. 4 m, a pozostały teren nieruchomości stanowiła powierzchnia gruntowa, wysypana najprawdopodobniej warstwą popiołu, szlaki i drobnego gruzu. W 2011 r. betonowy fragment nieruchomości przykryto podsypką i ułożono na nim kostkę betonową oraz rozbudowano w celu wykonania placu manewrowo-postojowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W roku 2019 dokonano jednakże całkowitej rozbiórki samowolnie wykonanego utwardzenia terenu przedmiotowej działki pozostawiając prawdopodobnie jedynie wcześniej istniejącą nawierzchnię betonową o szerokości 4 m. Następnie nowy najemca nieruchomości, tj. Skarżąca S. przystąpił do budowy nowego utwardzenia terenu w celu wykonania placu manewrowo- postojowego.
Wobec powyższego WINB stwierdził, że inwestor dokonał odbudowy i rozbudowy przedmiotowego placu manewrowo – postojowego, a nie jego remontu.
WINB, wskazując na treść definicji "budowy" w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stwierdził, że "odbudowa" i "rozbudowa" stanowi "budowę", a więc wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji WINB stwierdził, że przedmiotowy plac manewrowo – postojowy jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego zrealizowano z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć i prowadzić postępowanie w oparciu o procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego z uwzględnieniem art. 49 P.b.
WINB podniósł, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu bądź na jej legalizacji. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, na które przysługuje zażalenie.
WINB stwierdził, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym istnieje techniczna możliwość doprowadzenia placu manewrowo - postojowego do stanu zgodnego z prawem. Wyłącza to obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce, natomiast spełnione zostały spełnione warunki do wydania przedmiotowego postanowienia.
W skardze na postanowienie WINB z [...] lipca 2022 r. K. – D. S. H. wniosła o jego uchylenie zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7 i 77 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez naruszenie obowiązku zebrania wszystkich dowodów i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej ich oceny i dokonanie lej oceny w sposób dowolny; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w uzasadnieniu.
W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła, iż organ pominął dowody (oświadczenia osób fizycznych i geodety) wskazujące, że utwardzenie terenu na działce nr [...] istniało od lat 70 XX wieku i obejmowało także obszar poza częścią betonową o szerokości 4 m.
Skarżąca podniosła, ze w prawie budowlanym nie ma legalnej definicji utwardzenia. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem przez utwardzenie należy przez to rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. (por.m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 czerwca 2017 r. - LEX nr 2340938).
Skarżąca podniosła, że jeżeli plac był utwardzony tylko materiałem w postaci gruzu, żużla hutniczego (nazywanego szlaką - powszechnie używanego w przeszłości do utwardzania dróg i placów), to nie dokonano w roku 2011 rozbudowy placu betonowego (nie powiększono powierzchni betonowej), tylko zastąpiono jedna nawierzchnię starszego typu nawierzchnią technologicznie nowszą (kostką). Skarżąca zaś usuniętą kostkę zastąpiła nową.
Skarżąca stwierdziła, że niezależnie od kwalifikacji utwardzenia (plac manewrowy, droga, parking) przeprowadzone roboty zmierzały do przywrócenia stanu pierwotnego istniejącego utwardzenia, czyli wymiany zniszczonych/zdemontowanych elementów na nowe lub nowsze, a nie do odtworzenia istniejącego dawniej obiektu budowlanego. W konsekwencji nie było podstaw do uznania, że przeprowadzone prac były odbudową, tylko co najwyżej remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.
Skarżąca zarzuciła, że WINB nie ocenił ustalonego stanu faktycznego tj. rzeczywistej daty powstania utwardzenia; ograniczył się jedynie do stwierdzenia o braku zgłoszeń lub pozwoleń po 2005 r.
Skarżąca podniosła, że utwardzenie pełniące tę sama funkcję placu/parkingu, na tej samej działce budowlanej istniało jeszcze pod rządami prawa budowanego z 1961 lub 1974 roku, które nie przewidywały przechowywania dokumentacji przez cały okres fizycznego istnienia obiektu - jak to jest obecnie. Wywodzenie zatem z braku dokumentacji wniosku o samowoli budowlanej jest nieuzasadnione.
Skarżąca podkreśliła, że plac w zbliżonym kształcie (powiększony jedynie o część z ułożonym na gruncie płytami ażurowymi (a nie kostką, jak błędnie wskazują organy), istnieje od kilkudziesięciu lat. Zmiana nawierzchni, jaka miała miejsce w roku 2011 i 2019 uznana przez organy za odbudowę, czy rozbudowę, faktycznie nie wyczerpuje żadnych przesłanek ustawowych: nie doszło przecież do zmiany parametrów użytkowych, czy wzniesienia nowej budowli w miejsce nie istniejącej/zburzonej/rozebranej. Zdaniem Skarżącej wykonanie nawierzchni w celu odtworzenia wcześniej istniejącej jest przykładem remontu i w tym zakresie stanowisko skarżonego postanowienia jest sprzeczne z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.
Ponadto Skarżąca wskazała, że w świetle nowo zgłoszonych dowodów błędna jest kwalifikacja placu jako parkingu na nie mniej niż 10 samochodów. W tym względzie Skarżąca powołała się na złożoną organowi [...] lutego 2021 r. opinię techniczną z [...] sierpnia 2019 r. z której wynika, że na przedmiotowej działce nie ma możliwości urządzenia więcej niż 4 miejsc postojowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. WINB podniósł ponadto wskazał, że ocena, iż przedmiotowe miejsca postojowe są przeznczone dla więcej niż 10 samochodów osobowych została już przesądzona wyrokiem WSA z 2 grudnia 2020 r. Wyrok ten jest wiążący dla organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznając zatem ponownie sprawę tj. po wyroku tutejszego Sądu z 2 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 656/20, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był oceną prawną i wskazaniami zaprezentowanymi w ww. wyroku. Ta ocena prawna i wskazania wiążą również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Słusznie zatem organ wskazał, że ww. wyroku została już przesądzona kwestia, iż przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do powstania miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych. Stanowisko to jest wiążące także dla Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę. Zarzuty dotyczące tej kwestii obecnie podnoszone przez Skarżącą Sąd jest zatem zobowiązany uznać za nieuzasadnione.
Niezasadne są także zarzuty Skarżącej dotyczące błędnego ustalenia przez organ, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odbudową i rozbudową przedmiotowego placu manewrowo – postojowego, a nie jego remontem.
Należy wskazać, że jak wynika ze stanowiska Sądu zawartego w ww. wyroku z 2 grudnia 2020 r. w sprawie konieczne jest ustalenie czy doszło do legalnego utwardzenia omawianego terenu betonową kostką, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Sąd wyraźnie wskazał, że stwierdzenie braku legalnej zmiany terenu "od czasu pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2005 r.", wyklucza wersję Skarżącej, iż roboty budowlane mają charakter remontu (lub przebudowy).
Uzupełniając postępowanie dowodowe po ww. wyroku Sądu WINB ustalił, że w okresie od [...] czerwca 2005 r. nikt nie występował do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę w przedmiocie budowy, odbudowy bądź rozbudowy placu manewrowo-postojowego na działce nr ewid.[...] oraz nie dokonał w rzeczonym zakresie zgłoszenia. Już sam ten fakt, zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku z [...] grudnia 2020 r. wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do przeprowadzenia remontu lub przebudowy placu manewrowo - postojowego. Jak bowiem wskazał Sąd w ww. wyroku – o remoncie lub przebudowie mówić można jedynie w sytuacji, kiedy roboty dotyczą legalnie wzniesionego obiektu. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe wykluczyło natomiast, że po [...] czerwca 2005 r. miały miejsce legalnie prowadzone roboty budowlane dotyczącego przedmiotowego placu.
Należy przy tym zauważyć, że wytyczne Sądu z wyroku z [...] grudnia 2020 r. dotyczące zakresu robót budowlanych dotyczą w istocie takiej możliwej sytuacji, kiedy w okresie pomiędzy [...] czerwca 2005 r. a sierpniem 2019 r. były przeprowadzone legalnie roboty budowlane polegające na utwardzeniu kostka betonową, a następnie Skarżąca S. w 2019 r., po stwierdzeniu usunięcie takiego utwardzenia, dokonała robót budowlanych polegających na jego odtworzeniu tj. odtworzenia utwardzenia kostką betonową - jednakże powierzchnia wykonanego przez S. utwardzenia jest większa niż wcześniej istniejąca. Innym słowy – chodzi o sytuację, kiedy obecna powierzchnia placu manewrowo – postojowego byłaby większa niż powierzchnia takiego placu powstała legalnie w okresie pomiędzy [...] czerwca 2005 r. a sierpniem 2019 r. Taka sytuacja byłaby wskazaną przez Sąd w wyroku z [...] grudnia 2020 r. sytuacją, kiedy "przeprowadzone roboty nie mogłyby być uznane za remont z uwagi na brak spełnienia definicji remontu (ich zakres byłby szerszy niż zastane utwardzenie terenu)". Odnośnie stwierdzenia takiej sytuacji Sąd uznał, że byłaby ona jednoznaczna z sytuacją braku legalnego prowadzenia robót budowlanych, uzasadniającą wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. wydanego w trybie art. 48 ust. 2 P.b. wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia stosownych dokumentów celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Należy zauważyć, że stanowisko Sądu w wyroku z [...] grudnia 2022 r. łączy się z treścią załączonego już wówczas do akt sprawy projektu zagospodarowania działki nr [...], stanowiącego część projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. udzielającego R. G. pozwolenia na budowę. W tym projekcie zagospodarowania działki (k. 15 akt administracyjnych) wyraźnie wskazano nawierzchnię utwardzoną (oznaczoną kolorem żółtym, opisaną jako "bet") a ponadto wskazano "teren nieutwardzony". Odwołując się do tego dokumentu Sąd w wyroku z [...] grudnia 2020 r. stwierdził, że chybiony jest zarzut Skarżącej braku uznania przez organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2005 r. stanowiła potwierdzenie legalnego utwardzenia terenu "skoro z załączonej do niej mapy do celów projektowych wynikają odmienne okoliczności (k. 15 ww. akt)". Sąd w niniejszym składzie, jak też wcześniej organ (WINB) jest związany także tym stanowiskiem. W konsekwencji za niemającą wpływu na wynik sprawy należy uznać próbę wykazania przez Skarżącą w ponownym postępowaniu przed WINB, że utwardzenie terenu nieruchomości stanowiące plac manewrowo – postojowy istniało już od lat 70 – tych XX wieku. Z powyższego stanowiska Sądu, zawartego w wyroku z [...] grudnia 2020 r. wynika bowiem, że Sąd uznał, iż przed [...] grudnia 2005 r. na działce nr [...] legalne utwardzenie terenu istniało tylko na takiej powierzchni, która została wskazana w ww. projekcie zagospodarowania działki a więc jedynie na obszarze wyraźnie zaznaczonym i opisanym jako teren utwardzony (oznaczona kolorem żółtym "Nawierzchnia utwardz.").
Wobec tego na marginesie jedynie należy zauważyć należy, że z zeznań świadków wynika, iż teren utwardzony w wyniku robót budowlanych Skarżącej (por. mapa k. 2h akt administracyjnych) ma większą powierzchnię niż powierzchnia terenu utwardzonego istniejąca jakoby od lat 70 – tych XX wieku. Świadkowie wskazują bowiem, że ówczesny "teren utwardzony" ograniczony był nieistniejącym obecnie ogrodzeniem przy obiekcie opisanym na mapie jako "i5" (por. k. 123 oraz k. 118 i k. 112). Co więcej poza jednym świadkiem, wskazywali oni, że teren pomiędzy budynkiem na działce nr [...] a działką nr [...] – w przeciwieństwie do stanu obecnego - był nieutwardzony. Nawet zatem przyjmując stanowisko Skarżącej co do istnienia terenu utwardzonego od lat 70-tych XX wieku należałoby stwierdzić, że obecny plac manewrowo – postojowy ma większy obszar, a więc jest nielegalną rozbudową wymagającą przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Powyższe czyni niezasadnym zarzuty Skarżącej odnośnie naruszenia przepisów prawa, dotyczą one bowiem - poza zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. - tych kwestii, które zostały już przesądzone w wyroku Sądu z [...] grudnia 2020 r.
Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Już przed uchyleniem postanowienie WINB z [...] lipca 2022 r. wyrokiem z [...] grudnia 2020 r. w sprawie zostały dokonane zasadnicze ustalenia tj. ustalono że w roku 2005 r. utwardzenie działki obejmowało jedynie teren utwardzony betonem oraz ustalono kto, kiedy, jakiego rodzaju i w jakim zakresie wykonał roboty budowlane w wyniku których powstał plac manewrowo – postojowy w obecnym kształcie (w tym o obecnej, powiększonej względem roku 2005 powierzchni). Konieczne do ustalenia pozostało natomiast jedynie czy przeprowadzone w roku 2019 roboty budowlane miały ewentualnie charakter odtworzenia (remontu) powstałego legalnie w latach 2005 – 2019 placu manewrowo – postojowego oraz czy takie odtworzenie nie było połączone z powiększeniem obszaru ww. placu. Postępowanie w tym zakresie nie obejmowało zatem całości sprawy, ale miało charakter uzupełniający. Tym samym poprzez jego przeprowadzenie Skarżąca nie została pozbawiona prawa do rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.