II SA/BD 909/22

II SA/Bd 909/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 964/23 - Wyrok NSA z 2023-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta P. (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
II SA/Bd 909/22
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] 2022 r. znak: [...] Burmistrz P. ustalił dla W. sp. z o.o. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 10 MW włącznie wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie działek nr [...] oraz części działek nr [...], obręb [...] gmina P..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.p.z.p.) jest tzw. inną inwestycją i stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymaga ustalenia warunków zabudowy.
Na podstawie wniosku oraz ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. organ ustalił, że teren, którego dotyczy wniosek nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania i nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla tego obszaru. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 organ ustalił, że zachodzą warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, m.in. wskazał, że na terenie objętym analizą dostępnym z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
Od decyzji organu I instancji pismem z dnia [...] 2022 r. M. B., będący stroną postępowania, złożył odwołanie. Odwołujący zaskarżył decyzję w całości, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzję wydano z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nadto wskazał, że organ wydając przedmiotową decyzję nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 994/20.
Decyzją z dnia [...] 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest kompletny, gdyż nie dołączono do niego prawidłowego graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikający z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (na załączonych mapach nie zaznaczono elementów inwestycji po jej realizacji). Nadto organ wskazał, że we wniosku nie określono gabarytów budynków towarzyszących instalacji, ich funkcji oraz liczby. Wniosek nie spełnia też wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., gdyż nie określono parametrów technicznych inwestycji i danych dotyczących jej wpływu na środowisko, a inwestor ograniczył się do podania mocy znamionowej elektrowni 10 MW i powierzchni zajętej pod inwestycję. Organ wskazał również, że wnioskiem objęto część działek o nr [...], natomiast pojęcie "teren" użyty w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy działki ewidencyjnej jako całości i wydanie decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, gdyż organ jest związany treścią wniosku, a nie może wydać decyzji dla części działki.
Od powyższej decyzji pełnomocnik W. sp. z o.o. wniósł sprzeciw z dnia [...] 2022 r. żądając uchylenia decyzji kasatoryjnej w całości. Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie:
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na to, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy występuje brak formalny w zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w formie graficznej i opisowej, podczas gdy w ocenie skarżącego wniosek w zakresie opisowym jak i graficznym wyczerpująco przedstawia planowany sposób zagospodarowania terenu i charakterystykę zabudowy.
- Art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie dla działek inwestycyjnych jako całości, a nie dla ich części, podczas gdy w ocenie skarżącego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje na teren inwestycji, a ww. rozporządzenie wykonawcze rozróżnia teren inwestycji i działkę.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaznaczyć należy, że sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Nie budzi wątpliwości, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że takie stanowisko potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2022r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza P. z dnia [...] 2022r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 10 MW włącznie wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...] oraz części działek nr [...], obręb [...] gmina P..
Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W tym zakresie we wniosku inwestora wskazano w punkcie V.B sposób montażu paneli fotowoltaicznych do podłoża i ich połączenia z siecią energetyczną SN. Jednocześnie wskazano w punkcie IV., że lokalizacja farmy nastąpi na terenie działek nr ewid.[...] obręb [...], a lokalizacja inwestycji jest wskazana na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że wnioskodawca na załączniku graficznym określił teren inwestycji, jednak nie zaznaczył na nim usytuowania elementów inwestycji po jej realizacji, w tym lokalizacji obiektów kubaturowych, tj. stacji transformatorowych. Stwierdzić zatem należy, że do wniosku inwestora nie dołączono prawidłowego graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie są takim przedstawieniem dołączone do wniosku mapy zasadnicze w skali 1:1000 - obowiązek załączenia do wniosku mapy zasadniczej przewiduje art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i ma ona obrazować teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Graficzne przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ma zaś za zadanie przedstawienie planowanego rozmieszczenia obiektów (instalacji, budynków, urządzeń) na terenie działki inwestycyjnej po jej realizacji. Takie zobrazowanie ma zasadnicze znaczenie w oznaczeniu przestrzennych parametrów inwestycji w odniesieniu do granic działki i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, które podlega ocenie organu w postępowaniu o warunki zabudowy. Nie ma przeszkód, by graficznie przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu znalazło się na mapie zasadniczej (lub ewidencyjnej), załączanej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Nie zmienia powyższej konstatacji to, że wiążące ustalenia w tym zakresie dokonywane są na dalszym etapie postępowania. Stanowisko inwestora co do kształtu planowanej inwestycji w przestrzeni terenu inwestycji winno być jasno wyartykułowane, a organ prowadzący postępowanie nie może w komentowanym zakresie posługiwać się niepełnymi danymi.
Powyższy brak wniosku ma istotne znaczenie w kontekście objęcia inwestycją budynków kubaturowych. Budynki kubaturowe towarzyszące inwestycji winny zostać uwidocznione na graficznym przedstawieniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku nie określono gabarytów tych budynków, ich funkcji oraz liczby. Bez wątpienia wniosek o wydanie warunków zabudowy winien być zwłaszcza w tym zakresie precyzyjny, dotyczy przecież istotnych elementów charakteryzujących zamierzoną inwestycję jako całość.
Reasumując potwierdzić należy stanowisko organu odwoławczego, że wnioskodawca na załączniku graficznym określił teren inwestycji, jednak nie zaznaczył na nim usytuowania elementów inwestycji po jej realizacji, w tym lokalizacji obiektów kubaturowych, tj. stacji transformatorowych. Nadto organ słusznie zauważył, że we wniosku brakuje określenia wskazanych w decyzji parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, takich jak sprawność paneli fotowoltaicznych lub typ zastosowanych ogniw, zaś ich usytuowanie powinno wynikać z graficznego przedstawienia zagospodarowania terenu, o czym wspomniano powyżej.
Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Wniosek ten jednak może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku i jego elementów określonych przepisami ustaw. Organ w takiej sytuacji ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten uzupełnił wniosek lub sprecyzował swoje żądanie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w świetle art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., powyższe uchybienia stanowią o brakach wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, szczególnie w zakresie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c omawianej ustawy, do uzupełnienia których organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawcę. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, zaś zakres sprawy objęty tymi brakami może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Odnosząc się natomiast do wątpliwości organu odwoławczego co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki wskazać należy, że kwestia ta może być oceniana dopiero podczas kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie taką podstawę stanowi jednak kwestia dotycząca zaniechania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, która została przedstawiona powyżej.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że wydanie decyzji organu I instancji miało miejsce z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy również podnieść, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z prawem i z tych względów sprzeciw, jako nieuzasadniony należało oddalić (art. 151a § 2 p.p.s.a.).