II SA/BD 904/22

II SA/Bd 904/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /sprawozdawca/
Leszek Tyliński /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku N. sp. z o.o. w K. z dnia [...] marca 2022 r. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej na terenie części działki nr [...] obręb ewidencyjny B., ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie organu, planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ po analizie wniosku oraz ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] września 2014 r. stwierdził, że nie zachodzi obowiązek na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem. Organ powołał się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w przepisach art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora obszar analizowany. Analiza terenu wykazała, że w sąsiedztwie terenu wnioskowanego istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Organ powołał się na art. 61 ust. 3 u.p.z.p. który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem organu, lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest zwolniona na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Stanowisko organ poparł wyrokiem NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 oraz poglądami doktryny: M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., świadczy, że wolą ustawodawcy jest by inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stanowisko organ poparł m.in. wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16. Organ wyjaśnił, że treść art. 10a ust. 2a u.p.z.p. została zmieniona zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873). Organ podał aktualne brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące". Organ stwierdził, że wnioskowaną inwestycją jest budowa wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, jednakże zlokalizowanych częściowo na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas IV. Nie ma tu zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem organu, w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji, a zatem inwestycja ta nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe organ odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.
N. sp. z o.o. w K. (dalej jako: "Skarżąca") złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. Zdaniem Skarżącej, organ dokonał błędnej kwalifikacji planowanej inwestycji. Odwołująca się wskazała przy tym na art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Za kluczową w sprawie organ uznał analizę architektoniczno-urbanistyczną, która została sporządzona w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. W obszarze tym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa. Zdaniem organu II instancji, planowaną budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, pod względem funkcji, należy zakwalifikować, jako zabudowę produkcyjną (wytwarzanie energii). Inwestycja nie kontynuuje funkcji z obszaru analizowanego. Oznacza to, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji tj. budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, jako zabudowy produkcyjnej, a nie jako instalacji odnawialnego źródła energii (w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii). Nie miał w sprawie zastosowania wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Celem wzmocnienia stanowiska, Kolegium powołało się na argumentację i poglądy zaprezentowane w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 994/20, z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 392/21. Organ odwoławczy nie zgodził się z zastosowaniem jedynie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stanowisko organ poparł wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 oraz uzasadnieniem projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656), z której wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikro instalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Zdaniem organu II instancji, należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko w zależności od potrzeb określa się w miejscowym planie. Z przepisów wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Wymóg uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ powołał się na wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OS K 2727/17, II OSK 2758/16 - dostępne jw.). Podobne stanowisko dla przykładu zajął także WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 146/21. Organ zwrócił uwagę, że aktualnie (od 30 października 2021 r.) zmianie uległo brzmienie przytoczonego art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jednakże nie wpływa to na zaprezentowane powyżej stanowisko, że "rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej" (wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19). W ww. wyroku NSA zauważono również, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw "część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Co do zasadniczej części sporu (odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia) na gruncie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, SKO podzieliło powyższy pogląd WSA w Bydgoszczy. Skoro pomimo przeprowadzenia analizy w obszarze nią objętym nie stwierdzono zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji tj. zabudowy produkcyjnej, ani nie dostrzeżono możliwości uznania jej za uzupełnienie funkcji zastanych, zasadnym było odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni na wskazanym terenie.
N. sp. z o.o. z siedzibą w K., wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...], w której zarzuciła:
1) naruszenie prawa procesowego tj.: art. 7 oraz art. 107 Kpa, poprzez pominięcie słusznego interesu społecznego i obywateli oraz pominięcie istotnych elementów uzasadnienia prawnego;
2) naruszenia prawa materialnego tj.: błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: uoze) i jego nie zastosowanie, poprzez przyjęcie, że określony we wniosku o ustalenia warunków zabudowy sposób zabudowy polegający na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW nie jest instalacją oze w rozumieniu ustawy oze, -błędną wykładnię i nie zastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) i w związku z tym błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, poprzez uznanie, że przepis art. 61 ust. 3 upzp nie znajduje zastosowania z uwagi na art. 10 ust. 2a ust. 1 upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, -błędne zastosowanie art. 10 ust. 2a ust. 1 upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp do których art. 61 ust. 3 upzp nie odsyła.
Zdaniem Skarżącej, SKO błędnie uznało, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 upzp, podczas gdy z treści 61 ust. 3 upzp wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.
Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii występują znaczne utrudnienia przy spełnieniu warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Inwestycje tego typu buduje się na terenach bez sąsiedniej zabudowy. Wskazała na opieszałość w zakresie planowania przestrzennego i sporządzania planów miejscowych. W jej ocenie, interes społeczny przemawia za ustaleniem warunków zabudowy, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa. Wymieniła zalety odnawialnych źródeł energii. Wskazała, że ustalenie warunków zabudowy zgodne jest także z fiskalnym interesem gminy oraz interesem właściciela gruntu. Skarżąca wbrew stanowisku organu opowiedziała się za literalną wykładnią przepisu art. 61 ust. 3 upzp. Odwołała się także do definicji zawartej w art. 2 pkt 2 uoze, dotyczącej odnawialnego źródła energii, która nie uzależnia pojęcia instalacji oze od jej mocy. Uważa, że legalna definicja instalacji oze nie może być modyfikowana samowolnie w drodze wykładni, także przez wewnętrzne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które z resztą nie odnoszą się do stron postępowania, ani do procedury i przesłanek wydawania decyzji związanych, jakimi są decyzje o warunkach zabudowy. Każde wyłączenie stosowania art. 61 ust. 3 upzp względem instalacji odnawialnego źródła energii stanowi modyfikację tej definicji, gdyż żadne przepisy upzp nie wprowadzają odesłań, ani innych warunków wydania decyzji o warunkach zagospodarowania dla planowanego zamierzenia. Ustalenie warunków zabudowy dla instalacji oze nie jest także sprzeczne z logiką planowania przestrzennego, gdzie instalacje oze buduje się co do zasady w terenie niezurbanizowanym, bez sąsiedniej zabudowy zacieniającej lub zakłócającej prace instalacji oze. Zwróciła uwagę na regulacje prawa energetycznego, w tym aktów wykonawczych. W ramach tego systemu pojęcie instalacji oze stosowane konsekwentnie - tj. w oderwaniu od mocy instalacji. Od mocy tejże instalacji lub źródła, z którego energia powstaje zależą różnego rodzaju obowiązki, natomiast instalacja jest w warstwie definicyjnej instalacją oze niezależnie od mocy (np. mikroinstalacja, mała instalacja - które są także instalacjami oze, lecz podlegają różnym reżimom prawnym; por. także zasady przyłączania instalacji oze do sieci art. 7 ust. 8 pkt 3 lit. a ustawy prawo energetyczne - gdzie mowa o włączaniu do sieci instalacji oze o mocy do 5 MW). Tym samym, w ramach systemu prawa, do którego odsyła ustawodawca, panuje konsekwencja w rozumieniu i definiowaniu pojęcia "instalacji oze" bez względu na moc takiej instalacji. Skarżąca uważa, że z punktu widzenia celu przepisu i zasad logiki planowania przestrzennego i tworzenia miejscowych planów jest celowe sytuowanie farm fotowoltaicznych w miejscach niezabudowanych, z dala od gęstej zabudowy czy to mieszkaniowej czy przemysłowej z dostępem do światła słonecznego i zasadniczo farm fotowoltaicznych nie buduje się jako kontynuacji zabudowy przemysłowej czy mieszkaniowej. Dlatego interpretacja, że urządzenia instalacji oze zwolnione są z obowiązku zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" i "kontynuacji funkcji zabudowy" nie jest sprzeczna z ogólnymi zasadami kształtowania i zagospodarowania przestrzeni, tj. tereny gdzie zazwyczaj na świecie lokuje się tego typu infrastrukturę, są co do zasady terenami niezabudowanymi, przestrzeniami otwartymi. Instalacje fotowoltaiczne, jako niskie konstrukcje, co do zasady wpisują się w krajobraz przestrzeni otwartych. Ponadto fakt, że farmy fotowoltaiczne stanowią pewną nowość w krajobrazie, nie oznacza automatycznie, że zabudowa niskimi panelami krajobrazu wiejskiego narusza zastaną funkcję w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. W powyższym kontekście należy wskazać, że wykładnia wiążąca stosowanie art. 61 ust. 3 upzp w zależności od mocy planowanej instalacji oze, prowadzi do nielogicznych rezultatów. Wiązanie zasady "dobrego sąsiedztwa" z mocą instalacji i klasą użytków (w związku z art. 10a ust. 2a oraz pkt 1 upzp - 1000 kW lub 500 kW) prowadzi do powiązania czynników nie związanych z ochroną krajobrazu (moc instalacji, klasa gleby) do zasad dotyczących ochrony krajobrazu (zasadą "dobrego sąsiedztwa"). Tym samym, zgodnie z błędnym tokiem wykładni, instalacja o mocy 1000 kW na glebie IV klasy narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, a już po obniżeniu jakości gleby (np. wskutek jej degradacji), w tym samym miejscu taka instalacja nie naruszać będzie zasady dobrego sąsiedztwa. A przecież zasada kontynuacji funkcji zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie dotyczy ochrony gleby, ma swój zewnętrzny wyraz w postaci oceny jak planowana zabudowa odnosi się do otaczającego krajobrazu. Jakość gleby jest niewidoczna i zupełnie obojętna dla zasady "dobrego sąsiedztwa". Dlatego ustawowe zalecenie uwzględnienia na etapie planowania przestrzennego stref dla rozwoju instalacji oze ma przede wszystkim na celu racjonalną ochronę gruntów rolnych, a nie ochronę krajobrazu. W przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy taka ochrona realizowana jest na podstawie odrębnych ustaw, a wymogi dot. zawartości studium lub miejscowych planów nie powinny stanowić przesłanek wydawania decyzji o warunkach zabudowy - dlatego wykładnia systemowa także nie uzasadnia wyłączenia literalnej dyspozycji art. 61 ust. 3 upzp. Skarżąca podkreśliła, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest wiążące dla Spółki, a co za tym idzie fakt nieuwzględnienia lokalizacji danego rodzaju instalacji w treści Studium, lub też obowiązek lokalizacji określonych instalacji w planie, nie może samodzielnie uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy dla instalacji oze w danej lokalizacji. Regulacja przewidziana w art. 10 ust. 2a upzp nie stanowi przesłanki dla ograniczenia lokalizacji farm fotowoltaicznych oraz innych odnawialnych źródeł energii w drodze wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ nie stanowi ona nakazu lokalizowania tego typu urządzeń jedynie na podstawie regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (jak to ma np. miejsce w przypadku sklepów wielkopowierzchniowych, czy farm wiatrowych), a co za tym idzie zgodnie z ogólną regulacją art. 4 ust. 2 upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następować powinno w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W opinii Spółki, przepisy dotyczące tworzenia studium i planu nie mogą rzutować na przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca odniosła się do uzasadnienia projektu nowelizacji art. 61 ust. 3 upzp wprowadzającej rozszerzenie wyjątku poprzez dopisanie do tego przepisu "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy oze" por. https://orka.seim.qov.pI/Druki8ka.nsf/0/F52CE4E541BD66D8C125843A002F746E/%24File/3656.pdf1. Odniosła się również do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, przywołanego przez organ administracyjny w swojej decyzji. Skarżąca dodała, że okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 upzp. Rozważania są, po nowelizacji art. 61 ust. 3 upzp, tym bardziej prawidłowe, gdyż przemawia za tym wykładnia językowa art. 61 ust. 3 upzp, która rozszerzyła stosowanie art. 61 ust. 3 upzp także do instalacji odnawialnych źródeł energii [tak też: A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. A. Plucińska Filipowicz, M. Wierzbowski, Lex 2021].
Skarżąca odwołała się do orzecznictwa Sądów, w którym podkreślono brak związku między art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, a stosowaniem art. 61 ust. 3 upzp i podzieliła ww. argumentację - por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1097/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 7/22. Podsumowując, wobec powyższego należy przyjąć, iż regulacja przewidziana w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp nie nakazuje spełnienia przez instalacje oze o mocy pow. 500 kW lub pow. 1000 kW zasady "dobrego sąsiedztwa" i "kontynuacji funkcji zabudowy", bowiem: a) wykładnia językowa art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczna i nie ma potrzeby stosowania wykładni celowościowej, systemowej lub historycznej przepisu, b) nawet w przypadku przyjęcia, że w sprawie dozwolonym było zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej, lub historycznej to prawidłowy rezultat tych wykładni jest zgodny z wykładnią językową, c) przywołany wyrok NSA II OSK 3705/19 zapadł na gruncie nieaktualnego sporu interpretacyjnego dotyczącego pojęcia "infrastruktury technicznej", a uwagi NSA dotyczące nowelizacji nie stanowiły osi sporu w sprawie, oraz NSA pomylił fragmenty uzasadnienia ustawy nowelizującej, a wyrok WSA w Bydgoszczy stanowi powielenie błędnej wykładni NSA, d) najnowsze orzecznictwo WSA potwierdza ww. argumentację.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 31 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Następnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] , odmawiającą ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia N. sp. z o.o. w K. warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej na terenie części działki nr [...] obręb ewidencyjny B.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest m.p.z.p. Wnioskowaną inwestycją jest budowa wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, zlokalizowanych częściowo na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas IV. Organ stoi na stanowisku, że w przypadku objętej wnioskiem inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dla planowanej inwestycji organ wyznaczył obszar analizowany, po czym stwierdził, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Ostatecznie organ przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, organ przyjmując tryb postępowania, polegający na badaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. naruszył art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ponieważ planowana inwestycja należy do przedsięwzięć jakimi są odnawialne źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska na tle wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Pierwszy z poglądów, oparty o starszą grupę orzeczeń sądów administracyjnych przyjmował, że przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Na podstawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przyjęto, że inwestycje, stanowiące instalacje odnawialnych źródeł energii mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022r. sygn. akt II SA/Łd 520/22 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2022r., II SA/Bd 125/22 oraz z 29 czerwca 2022, sygn. akt II SA/Bd 504/22). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentowały organy w niniejszej sprawie.
Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona Skarżąca, wykładnia językowa oparta na brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu. Poglądy te nie dopuszczają przy inwestycjach, jakimi są instalacje odnawialnych źródeł energii, badania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Stanowisko sądów uznaje za nieistotne parametry odnawialnych źródeł energii w zakresie ich mocy. Za niewłaściwą uznaje się wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22, czy WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22 ). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą (z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że poglądy tut. Sądu opowiadające się za pierwszym stanowiskiem straciły na aktualności. NSA w wyroku z 11 stycznia 2023 r. II OSK 2619/22 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2022 r. II SA/Bd 125/22. Podobna sytuacja dotyczy wyroku WSA w Bydgoszczy z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 504/22, bowiem orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z 17 stycznia 2023 r. II OSK 2706/22. Mając na uwadze dominującą jednolitą linię orzeczniczą NSA, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa.
W całości Skład Sądu akceptuje stanowisko tut. Sądu oparte na drugim z poglądów - wyrok z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 657/22 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 1591/21.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.
Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji funkcji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.
Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu rezultatów wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
Wydając decyzje organy obu instancji uznały również, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działek wskazanych we wniosku Spółki. Organy odwołały się w tym zakresie do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko dominujące również w judykaturze, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).
W ocenie Sądu z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.