II SA/Bd 903/23

II SA/Bd 903/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 08 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (Skarżącego) od decyzji Burmistrza M. i Gminy D. nad W. z [...] marca 2023r. nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390; przywoływana dalej jako "u.ś.r.") - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z [...] stycznia 2023 r., Skarżący zwrócił się do Burmistrza M. i Gminy D. nad W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem H. S.. Do wniosku dołączył on orzeczenie Lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2017r. ustalające jego trwałą całkowitą niezdolność do pracy (pozostającą w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia) oraz decyzję ZUS ustalającą pobieranej przez Skarżącego renty socjalnej. Organ I instancji ww. decyzją odmówił prawa do wnioskowanego świadczenia, powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał na brak możliwości określenia, iż niepełnosprawność ojca Skarżącego powstała w okresach o których mowa w tym przepisie.
Od powyższej decyzji Skarżący odwołał się, bowiem opiekuje się ojcem mimo stwierdzanego u niego schorzenia.
Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w pierwszym rzędzie zauważył, że według art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne między innymi nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit a).
W ocenie SKO przeszkodę w uwzględnieniu wniosku Skarżącego stanowi fakt, że przysługuje jemu prawo do renty socjalnej. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż trwała całkowita niezdolność do pracy stwierdzona u Skarżącego oznacza także, ze w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. albowiem nie podejmowanie zatrudnienia nie jest bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W skardze od powyższej decyzji Z. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił ona naruszenie:
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. poprzez jej zawężającą literalną wykładnię,
- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez brak wskazanie stronie działań właściwych do podjęcia celem spełnienia przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wstrzymania wypłaty renty socjalnej),
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że Skarżący z racji jego całkowitej trwałej niezdolności do pracy nie może podjąć pracy w sytuacji, gdy ustawodawca dopuszcza możliwość zatrudniania osób legitymujących się takim orzeczeniem na specjalnie przygotowanych stanowiskach pracy (w warunkach pracy chronionej).
W odpowiedzi organ podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji były niesporne. W szczególności niesporne było to, że Skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem i pobiera rentę socjalną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy uwzględnieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stwierdzić należy, iż w przypadku Skarżącego występuje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zgadza się co do zasady ze stanowiskiem Skarżącego, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należało nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również należało uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni. Oznacza to, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej. W okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że Skarżący ma ustalone prawo do renty socjalnej.
Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały natomiast jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę, na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). W ocenie Sądu, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają żadnych wątpliwości, a jednocześnie mają zasadnicze znaczenie, by prawidłowo dekodować wolę ustawodawcy. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Świadczenie pielęgnacyjne zostało zatem przeznaczone dla osób, które – ze względu na konieczność podjęcia się absorbującej opieki – opuszczają rynek pracy. W tym zakresie wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą do spójnego wniosku, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone prawo do renty socjalnej.
Warto też podkreślić, że świadczenie to (renta socjalna) jest świadczeniem mającym szczególny charakter. Jest finansowane ze środków budżetu państwa i przeznaczone jest dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało przed okresem aktywności zawodowej. Analiza pozytywnych przesłanek nabycia prawa do renty socjalnej (art. 2 i 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej – Dz. U. z 2022r., poz. 240), wśród których brak jest wymogu posiadania jakiegokolwiek stażu ubezpieczeniowego, wskazuje jednoznacznie, że jest ono przyznawane osobom, które ze względu na stan zdrowia powodujący całkowitą niezdolność do pracy powstałą wskutek naruszenia sprawności organizmu przed wejściem na rynek pracy, nie miały możliwości "wypracowania" stażu ubezpieczeniowego, który dawałby podstawę do skutecznego ubiegania się o rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy z sytemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych.
Nie zmienia tego ewentualna możliwość podjęcia przez osoby całkowicie niezdolne do pracy zatrudnienia na specjalnie stworzonym stanowisku pracy.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 roku sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 roku, orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wyjaśnił, że niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu kryterium ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prowadzi to do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Zakresem stwierdzenia niekonstytucyjności objęci zatem zostali opiekunowie, którzy de iure zachowują częściową zdolność do pracy ale na ogólnym rynku pracy– tj. zdolność do zatrudnienia w warunkach innych niż specjalnie stworzonych na stanowiskach pracy przystosowanych do charakteru i stopnia naruszenia sprawności organizmu
Zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi bowiem przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy (art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS – Dz. U. z 2023r., poz. 1251). Skarżący uznany za całkowicie niezdolnego do pracy nie może zatem skutecznie powoływać się na możliwość podjęcia zatrudnienia, nie pozostaje on bowiem w sytuacji tożsamej z sytuacją osób ("adresatów" ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego), które jedynie częściowo utraciły zdolność do pracy – tj. zdolność do pracy zgodnej z posiadanym poziomem kwalifikacji zawodowych (art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
Z całą stanowczością podkreślić należy, że prawo renty socjalnej stanowi przeszkodę prawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że pobieranie wskazanego świadczenia łącznie ze świadczeniem pielęgnacyjnym jest niedopuszczalne, bo brak jest do tego podstaw prawnych.
Warto też dodać, że aktualnie jednolicie przyjmuje się w judykaturze, że przepis art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (wyrok NSA z 6.09.2022 r., I OSK 2186/21, LEX nr 3442703; wyrok NSA z 8.02.2022 r., I OSK 1029/21, LEX nr 3334041). Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok NSA z 15.02.2023 r., I OSK 961/22, LEX nr 3504025; wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 1271/21, LEX nr 3360389; wyrok NSA z 20.01.2022 r., I OSK 882/21, LEX nr 3302098; wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 2511/20, LEX nr 3147482).
Niezasadne jest również stanowisko Skarżącego wskazujące na możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zawieszenie/rezygnacja z pobierania renty socjalnej – a tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w aktualnie dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. uwzględniającej m.in. konstytucyjne wymogi równego traktowania), że samo ustalenie prawa do renty lub emerytury nie wyklucza możności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że osoba, która pobiera świadczenia rentowe lub emerytalne z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, a spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać powinna mieć zagwarantowane prawo wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego – zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego.
Tak prezentowane stanowisko, z którym Sąd w pełni się zgadza, nie odnosi się jednak do sytuacji osób pobierających rentę socjalną. Zauważyć bowiem należy, że przepisy ustawy o rencie socjalnej nie przewidują dopuszczalności zawieszenia wypłaty tego świadczenia na wniosek osoby uprawnionej, jak ma to miejsce w odniesieniu do osób korzystających z prawa do świadczeń z powszechnego ubezpieczenia społecznego (art. 103 ust. 3 w zw. z art. 134 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej w sprawach w niej nieuregulowanych należy stosować przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jednakże wśród przepisów mających odpowiednie zastosowanie do renty socjalnej ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania art. 103 ustawy o emerytach i rentach z FUS (dopuszczającego możliwość zawieszenie świadczenia na wniosek emeryta lub rencisty np. w sytuacji dokonania przez niego wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji wstrzymania wypłaty świadczenia zgodnie z art. 134 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Prawo do renty socjalnej ulega jedynie zawieszeniu lub świadczenie to ulega zmniejszeniu wyłącznie w razie osiągania przychodów z działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego – co następuje z mocy prawa.
Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie stwarzają też przy tym innej (niż wnioskowanie o zawieszenie wypłaty) możliwości "rezygnacji" z przyznanego prawa do świadczenia rentowo-emerytalnego. Podobnie takiej podstawy prawnej nie można odnaleźć w przepisach ustawy o rencie socjalnej. Przeciwnie – zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej w zw. z art. 116 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS "rezygnacja" ze świadczenia poprzez cofnięcie wniosku jest dopuszczalna wyłącznie do chwili uprawomocnienia się decyzji ustalającej prawo do renty socjalnej.
Skoro zatem obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają Skarżącemu podstaw prawnych by wystąpić ze stosownym wnioskiem do ZUS o zawieszenie wypłaty renty socjalnej, nie może on też już cofnąć wniosku o przyznanie tego świadczenia, nie wykazał też aby osiągał przychody skutkujące zawieszeniem wypłaty renty socjalnej - to zasadnie organ odwoławczy rozpoznał przeszkodę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.