II SA/Bd 901/24

II SA/Bd 901/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 425
art. 12
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków z tytułu przeciwdziałania marnowaniu żywności oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2024 roku K. - P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. Delegatura we [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku
o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej
w dniach od [...] czerwca 2024 roku do dnia [...] lipca 2024 roku w [...] sp. z o.o.
w L. - sklep we [...] ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli [...] zarządził:
. dokonanie korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2023 rok złożonego do WFOŚiGW w T., uwzględniając całą zmarnowaną żywność w 2023 roku,
w tym produkty uboczne kat. III. - termin realizacji do [...] września 2024 roku,
. dokonanie korekty opłaty wskazanej w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2023 roku, uwzględniając opłatę za całą zmarnowaną żywność w 2023 roku,
w tym produkty uboczne kat. III - termin realizacji do [...] września 2024 roku.
Jednocześnie K. - P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura we [...] wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wyszczególnionych w pkt 1 -2 zarządzenia naruszeń na dzień [...] września 2024 roku.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] sierpnia 2024 roku organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. Delegatura we [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
W związku z powyższym Kierownik Delegatury WIOŚ we [...] działając
z upoważnienia K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ administracji wskazał, że obowiązek nałożony w pkt 1 zarządzenia wynika z art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Spółka w sprawozdaniu o marnowanej żywności złożonym do WFOŚiGW w T. za 2023 roku, w rubryce dotyczącej całkowitej masy zmarnowanej żywności wskazała wartość 229 976,65 kg. W. ta przedstawiała masę dla sklepów [...] sp. z o.o. znajdujących się w województwie kujawsko -pomorskim. Na podstawie ustaleń kontroli stwierdzono, że w kontrolowanym sklepie masa zmarnowanej żywności ujęta w sprawozdaniu wyniosła 7.886,19 kg. Dodatkowo 2.850 kg żywności została przekazana jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczanych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych - kat. III. Wobec powyższego, w ocenie organu, masa zmarnowanej żywności w kontrolowanym sklepie wyniosła 10.736,19 kg i taka masa powinna być uwzględniona w sprawozdaniu za 2023 rok. Spółka w oświadczeniu przedstawionym podczas kontroli wyjaśniła, że w ilości zmarnowanej żywności wykazanej w sprawozdaniu za 2023 rok nie ujęto żywności wycofanej ze sprzedaży i przekazanej jako produkty uboczne kat. III. W związku z powyższym przedmiotowe sprawozdanie w części dotyczącej wskazania całkowitej masy zmarnowanej żywności, zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, ponieważ zawarto w nim nieprawidłowe dane dotyczące całkowitej masy marnowanej żywności, nie uwzględniając w nich wielkości faktycznie wytworzonych odpadów spożywczych tj. produktów ubocznych kat. III.
Ponadto organ w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] sierpnia 2024 roku wskazał, że obowiązek nałożony w pkt 2 zarządzenia wynika z art. 5 ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, zgodnie z którym sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej z którą zawarł umowę o nieodpłatnym przekazywaniu żywności. W toku kontroli ustalono, że Spółka w sprawozdaniu za 2023 rok nie ujęła
w ogólnej masie zmarnowanej żywności produktów ubocznych kat. III, co skutkowało błędnym wyliczeniem opłaty za marnowanie żywności.
W skardze do Sądu [...] sp. z o.o. w L. wniosła o uchylenie zarządzenie pokontrolnego w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:
1. art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - poprzez dokonanie błędnej wykładni ustawowej definicji marnowania żywności i w konsekwencji przyjęcia, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego,
a w konsekwencji uznanie, że Spółka zobowiązana jest kwalifikować produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 jako żywność zmarnowaną,
2. art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku
o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - poprzez niewłaściwe uznanie, iż do całkowitej masy marnowanej żywności należy zaliczać żywność niespełniającą wymagań prawa żywnościowego (produkty kategorii III) i wykazywać ją
w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, a w konsekwencji uznanie, że Spółka zobowiązana jest do wykazywania w sprawozdaniach o marnowanej żywności produktów ubocznych kategoria III,
3. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - poprzez niewłaściwe uznanie, że Spółka niewłaściwie wyliczyła wysokość opłaty za marnowanie żywności w związku z nieujęciem
w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2023 rok, w ogólnej masie zmarnowanej żywności produktów ubocznych kat. HI.
W ocenie skarżącej Spółki, stanowisko organu, iż produkty uboczne kategoria III należy kwalifikować jako zmarnowaną żywności, a w konsekwencji ujmować jej ilość
w sprawozdaniu o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności
z legalną definicją marnowania żywności zawartą w ustawie z dnia 19 lipca 2019 roku
o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - marnowanie żywności - oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31
z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002",
w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Jak wynika z literalnego brzmienia wskazanej powyżej definicji, odnosi się ona do wycofywania z etapu dystrybucji żywności wyłącznie spełniającej wymogi prawa żywnościowego.
Skarżąca wskazała, że na prawo żywnościowe składają przepisy prawa krajowego w tym ustawa z dnia 25 sierpnia 2005 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oraz przepisy prawa unijnego wprost wskazane w treści definicji (rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002). Ponadto należy także zauważyć, że w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności została określona definicja żywności tj. żywność - środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Z treści art. 2 rozporządzenia wynika, że żywność lub środek spożywczy oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.
Mając na uwadze treść ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, skarżąca spółka podkreśliła, iż przepisy te określają wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia. I tak przepis art. 52 ustawy wskazuje, że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia, mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Co oznacza, że po upływie określonych terminów żywność/środki spożywcze muszą zostać wycofane
z obrotu, jako produkty "przeterminowane". Takie określenie wymagań, wprost wynikających z przepisów prawa, w ocenie Spółki oznacza, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, której upłynął termin trwałości lub termin przydatności do spożyci. Taka żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego.
Ponadto podkreślono, iż zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego
i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) do produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 zostały zaliczone m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi
z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w opakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Zatem mając na uwadze stwierdzenie, że do kategorii III zaliczane są takie produkty pochodzenia zwierzęcego które nie nadają się już do spożycia przez ludzi, uprawnione zdaniem Spółki jest twierdzenie, że produkty te nie spełniają wymogów prawa żywnościowego. Definicja wskazana w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, jednoznacznie określa, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego np. jest wycofywana z etapu dystrybucji z powodu zbliżającego się terminu ważności lub daty minimalnej trwałości. Ustawodawca nie objął zakresem definicji – żywności, która przekroczyła te terminy.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Spółki produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczane do kategorii III, nie mogą być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa, wycofać takie produkty, żywność z etapu dystrybucji. Przy czym takie wycofanie żywności nie oznacza, że jest to marnowanie żywności, gdyż taka żywność nie spełnia w momencie jej wycofywania wymogów prawa żywnościowego.
Skarżąca zauważyła, iż ustawodawca tworzy definicje legalne - w tym przypadku jest to definicja "marnowania żywności" - po to aby podmiotu stosujące prawo, nie miały żadnych wątpliwości co do znaczenia danego sformułowania posiadającego swoją definicję ustawową. W przypadku takich definicji, należy je interpretować ściśle
a pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Zatem zgodnie z literalnym brzmieniem legalnej definicji "marnowanie żywności" oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Co w konsekwencji oznacza, iż żywność niespełniająca wymogów prawa żywnościowego, nie została ujęta w definicji określonej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Legalne definicje tworzone są po to aby podmioty je stosujące, w celu jej prawidłowego zastosowania, nie musiały sięgać do dalszych, poza wykładnią językową, wykładni prawa - celowościowej czy systemowej.
Ubocznie skarżąca zauważyła, iż w ustawowej legalnej definicji marnowania żywności, ustawodawca wskazał jednoznacznie, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu nr 178/2002 (...) w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań
i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Zatem wprost definicja ta odnosi się do odpadu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego kat III, a nie z odpadem. Inne wymagania formalne (między innymi w zakresie dokumentu, na podstawie którego zgodnie z prawem mają być przekazywane produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. III do odpowiedniego podmiotu) muszą być spełnione w przypadku, gdy mamy do czynienia z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego kat. III a inne w sytuacji, gdy przedmiotem są odpady. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach w art. 2 pkt 9 wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego,
w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem nr 1069/2009.
Zatem produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego w ocenie skarżącej podlegają reżimowi prawnemu ustawy o odpadach, tylko w sytuacji, w której mogą zostać zakwalifikowane jako odpad, a więc wyłącznie, gdy są przewidziane do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania
w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni. Generalną zasadą jest, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii III nie są odpadami, nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Natomiast wyjątkiem od tej zasady są sytuacje, gdy produkty te jednak podlegają pod przepisy ustawy o odpadach. Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawa, wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tym samym, w razie wątpliwości zastosowanie znajduje ogólna zasada, a nie wyjątek.
W przedmiotowej sprawie, Spółka przekazuje produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii III podmiotowi, z którym została zawarta została umowa dotycząca odbierania przez ten podmiot m.in. produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, na podstawie stosownej dokumentacji. Oznacza to, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii III objęte przedmiotową umową, nie są odpadami.
Ze wskazanych powyżej względów, prawidłowe w przekonaniu skarżącej jest postępowanie w zakresie nieklasyfikowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - kategoria III- do marnowanej żywności. A w konsekwencji nieuwzględnianie masy tych produktów w sprawozdaniu
o marnowanej żywności oraz nieujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii III przy obliczaniu opłaty za marnowanie żywności.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wskazała, iż wydanie przez Inne Delegatura we [...] zarządzenia pokontrolnego stoi w sprzeczności z treścią legalnej definicji marnowania żywności zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, narusza przepis art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, z uwagi na niewłaściwą i sprzeczną
z obowiązującymi przepisami, wykładnię definicji marnowania żywności. Zdaniem skarżącej Spółki na podstawie obowiązujących przepisów, brak jest możliwości kwalifikowania produktów ubocznych kat. III jako żywności marnowanej, gdyż nie spełniają one ustawowej definicję - marnowanej żywności.
Z racji wskazanej powyżej argumentacji, wydane przez Organ zarządzenie pokontrolne, w ocenie skarżącej narusza przepis art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Przepis ten wskazuje, że sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku (...). Zatem przedmiotowe sprawozdanie
o marnowanej żywności dotyczy tylko i wyłącznie żywności zmarnowanej, czyli takiej, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego.
Mając na uwadze wskazaną powyżej argumentację, zdaniem skarżącej produkty pochodzenia zwierzęcego kategoria III nie spełniają tych wymogów, nie są kwalifikowane jako odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, a zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategoria III należy wliczać do całkowitej masy zmarnowanej żywności i wykazywać w sprawozdaniu o marnowanej żywności, oraz obliczać na tej podstawie opłatę za marnowaną żywność.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko
w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatura we [...] z dnia [...] sierpnia 2024 roku, który na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] czerwca 2024 roku do dnia [...] lipca 2024 roku
w [...] sp. z o.o. w L. - sklep we [...] ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli [...], zarządził dokonanie korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2023 rok złożonego do WFOŚiGW w T., uwzględniając całą zmarnowaną żywność w 2023 roku, w tym produkty uboczne kat. III. - termin realizacji do [...] września 2024 roku oraz dokonanie korekty opłaty wskazanej
w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2023 roku, uwzględniając opłatę za całą zmarnowaną żywność w 2023 roku, w tym produkty uboczne kat. III - termin realizacji do [...] września 2024 roku.
Materialnoprawną podstawę wydanego zarządzenia stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. Z treści tego przepisu wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy
i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu
o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzonej kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], organ zakwestionował kwalifikację określonych artykułów (produktów/odpadów) i tym samym prawidłowość sprawozdania o marnowanej żywności za 2023 r. oraz wyliczenia związanej z tym opłaty za marnowanie żywności.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół interpretacji zwrotu "marnowanie żywności" zawartego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności i w konsekwencji legalności nałożenia na skarżącą obowiązków dokonania korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2023 r. oraz wynikających z tego skutków w postaci dokonania korekty opłaty wskazanej w tym sprawozdaniu.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 1 upmż marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31
z [...].02.2002, str. 1, ze zm.) w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
Kwestia interpretacji przytoczonej definicji "marnowania żywności" stanowiła przedmiot rozważań WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 12 lipca 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wa 905/22 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Argumentację w tym przedmiocie podzielił również tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie II SA/Bd 1309/22. Sąd w niniejszej sprawie wyraża zasadność kontynuacji prezentowanego w tych wyrokach stanowiska opartego w głównej mierze na konieczności zastosowania wykładni funkcjonalnej analizowanej normy z akcentem położonym na konieczność uwzględnienia stanowiska o braku ograniczenia czasowego atrybutu "spełnienia" wymogów prawa żywnościowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 upmż.
Niewątpliwie definicja legalna "marnowania żywności" zawarta w art. 2 pkt 1 upmż nie jest jednoznaczna; jest definicją zakresową niepełną, która to z założenia nie wymienia wszystkich elementów zakresu, lecz jedynie wyróżnia niektóre z nich. Takie definicje stosuje się do wzmocnienia definicji klasycznej w sytuacji, gdy była ona nie dość diagnostyczna (M. Zieliński, op. cit., s. 215). Pierwszy człon zwrotu definiującego ma postać definicji klasycznej nie dość diagnostycznej ("wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego"), natomiast drugi zwrot definiujący jest definicją nieklasyczną, niepełną, która w pewnym stopniu uściśla informacje zawarte w pierwszym zdaniu ("w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.").
Zauważyć należy zatem, że już samo zastosowanie przez prawodawcę definicji zakresowej niepełnej, powoduje konieczność pełnej interpretacji pierwszego członu wyrażenia definiującego, przy czym drugi człon ma być w tym pomocny. Dopuszczalne jest zatem zastosowanie wszystkich dyrektyw interpretacyjnych pozwalających na prawidłowe odkodowanie normy prawnej z przepisu art. 2 pkt 1 upmż.
W świetle art. 2 pkt 4 upmż, przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia
i których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Zgodnie zaś z art. 52 ustawy
o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Jednocześnie zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, kto używa do produkcji lub wprowadza do obrotu środek spożywczy po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, podlega karze grzywny, a jeżeli sprawca dopuszcza się czynu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, w stosunku do środków spożywczych po upływie ich terminu przydatności do spożycia, o znacznej wartości, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 100 ust. 2).
Przez wprowadzanie do obrotu, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 52, należy rozumieć wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 – czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Ponadto, zgodnie z art. 10 lit. f rozporządzenia 1069/2009 produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stanowią materiał kategorii 3 (czyli produkty których m.in. dotyczy spór w sprawie) – również nie mogą być wprowadzane na rynek, o czym mowa w art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia 178/2002.
W okolicznościach niniejszej sprawy w sprawozdaniu nie uwzględniono produktów wycofanych z obrotu, z uwagi na upływ terminu ważności zakwalifikowanych jako produkty uboczne kat. III. W ocenie skarżącej spółki niezasadnym jest nałożenie na nią obowiązku skorygowania w tym zakresie sprawozdania o marnowaniu żywności oraz dokonania korekty opłaty wskazanej w tym sprawozdaniu, ponieważ jak wskazała - art. 2 pkt 1 upmż dotyczy jedynie wycofywania z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, a zatem przeznaczanie tych produktów do unieszkodliwiania jako odpady np. po upływie ich daty przydatności do spożycia, nie powinno kwalifikować się jako marnowanie żywności.
Zdaniem Sądu WIOŚ przyjął prawidłową interpretację art. 2 ust. 1 upmż, obejmując nim także przypadki, w których dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego, gdyż to podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Należy zgodzić się
z przedstawioną przez organ tezą o braku ograniczenia czasowego atrybutu spełnienia tychże wymogów, na jaki powołuje się skarżąca. Przepis ustawy nie zawiera bowiem
w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na takie ograniczenie czasowego atrybutu spełnienia przez produkt wymogów prawa żywnościowego. Raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Ponadto w przepisie wskazana jest inna cezura - mianowicie przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, które może następować przeważnie, choć nie tylko, gdy upłynął jej termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości lub ze względu na jej jakość.
Powyższą interpretację wspiera – a nie rozszerza zakres normowania, jak wskazano w wyroku WSA w Lublinie z 31 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Lu 71/22, wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu. Bez wątpienia celem całej ustawy jest doprowadzenie do sytuacji, w której żywność będzie marnowana w jak najmniejszym stopniu. Wynika to już z samego tytułu ustawy. Warto także odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy, w którym podkreślono, że wprowadza ona regulacje określające obowiązki sprzedawców żywności w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności, których celem jest redukcja negatywnych skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych wynikających z marnowania żywności. Zaznaczono, że sektor dystrybucji – a szczególnie duże sklepy (o powierzchni handlowej powyżej 250 m˛) – cechuje znaczący potencjał do ograniczenia zjawiska marnowania żywności, gdyż: 1) duża skala ułatwia logistykę przewozu żywności do banków żywności; 2) zaawansowana infrastruktura techniczna (centralne magazyny, systemy komputerowe śledzące towar) pozwala na sprawną identyfikację żywności, dla której zbliża się termin przydatności do spożycia przy zachowaniu ciągłości łańcucha chłodniczego; 3) scentralizowana struktura decyzyjna pozwala na sprawne wdrażanie procedur ograniczających marnowanie żywności.
Powyższe uwarunkowania wskazują w dużym stopniu na możliwości organizacyjnie podmiotów takich jak skarżąca, które mogą posłużyć nie tylko do zapobiegania utraty żywności już posiadanej, ale także do racjonalnego planowania swojej działalności w taki sposób, aby żywności nie marnować lub żeby działo się to
w możliwie najmniejszej skali – zresztą brak możliwości całkowitego wyeliminowania tego zjawiska został zauważony przez ustawodawcę, skoro z art. 5 ust. 2 upmż wynika, że opłata za marnowanie żywności nie obejmuje 10% masy marnowanej żywności. Również regulacja zawarta w art. 5 ust. 9 upmż dopuszcza zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za marnowanie żywności w sytuacji, gdy nie przekracza ona 300 zł. Do działań takich należy w ocenie Sądu zamawianie odpowiedniej ilości produktów, dostosowanej skalą do ilości, jakie jest on w stanie sprzedać, natomiast gdy zbliża się upływ terminu spełnienia wymogów prawa żywnościowego – obniżanie jego ceny tak, aby zachęcić do jego nabycia, albo przekazanie odpowiednim podmiotom wskazanym w ustawie.
Nie do pogodzenia z celem ustawy jest sytuacja, w której dochodzi do przeterminowania żywności – czy to z uwagi na nadmiar przechowywanego towaru, czy też nieskuteczność sprzedaży – i następnie przeznaczanie jej do unieszkodliwiania jako odpady. Przy czym oczywistym jest, że przekazywanie żywności nadającej się do spożycia w celu jej utylizacji byłoby zachowaniem nieracjonalnym i wskazanym wprost w omawianym przepisie. Ponadto – skoro zgodnie z treścią art. 2 pkt 1 upmż marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań, to tym bardziej w ocenie Sądu mieści się w tej definicji postępowanie dopuszczające do zaistnienia takiej sytuacji. Nie mieściłby się w żaden sposób w założeniu o racjonalności prawodawcy taki sposób interpretacji, w myśl którego nie byłoby marnowaniem żywności celowe doprowadzenie do utraty przydatności do spożycia produktów żywnościowych (przeczekiwanie, aż produkty będą przeterminowane) tylko po to, aby uniknąć zastosowania sankcji przewidzianych za zmarnowanie żywności (a w przypadku przyjęcia sposobu interpretacji wskazanej przez skarżącą byłoby to dopuszczalne). Jest rzeczą oczywistą, że podmiot zajmujący się sprzedażą żywności taki jak skarżąca jest uprawniony do sprzedawania jej do momentu upływu terminu ważności, co nie zwalnia jej jednak od odpowiedniego zorganizowania procesu, który zapobiegnie marnowaniu żywności, w szczególności poprzez odpowiednią ilość zamawianej czy kupowanej żywności dostosowanej do możliwości jej późniejszej sprzedaży (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/22 – dostępny jw.)
Wyjaśnić należy również, że nie ma sprzeczności pomiędzy art. 2 pkt 1 upmż,
a art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2132). Przepis ten stanowi jednak jedynie o tym, że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Wobec tego skarżąca jest uprawniona do sprzedaży produktów żywnościowych, aż do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności. W świetle upmż jest jednak odpowiedzialna za pożądany przez ustawodawcę efekt polegający na takim zorganizowaniu procesu zakupu i sprzedaży produktów żywnościowych, aby dochodziło do jej marnowania w jak najmniejszym stopniu.
Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. Rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych
w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego
i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, Lex nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, Lex nr 2736821, z 31 marca 2022 r., III OSK 935/21, Lex nr 3328862). Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zarządzenie pokontrolne jest bowiem aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.
Zatem dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych
w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA
w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).
Nie sposób zatem zarzucić organowi naruszenia prawa procesowego
w oznaczonym powyżej zakresie, bowiem – jak wykazano - zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy kpa, gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12 – dostępny jw.).
Podsumowując Sąd stwierdził, że nie znajdują potwierdzenia stawiane skargą zarzuty naruszenia zaskarżonym zarządzeniem przepisów art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.