II SA/Bd 896/24

II SA/Bd 896/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 9 g pkt 1, art. 9 x ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 15 lipca 2024 r., Burmistrz G. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") działając na podstawie art. 9g ust. 1, art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1 i ust. 3, art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 ze zm. - dalej: "u.c.p.g.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm. – dalej: "o.p."), rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530 – dalej: "rozporządzenie") oraz obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. poz. 960 – dalej: "obwieszczenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r." ) nałożył na R. K. (dalej: "skarżący", "strona") karę pieniężną w wysokości 16.025 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, iż roczne sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie gminy G. za 2022 r. Przedsiębiorstwo Komunalne S. , R. K., złożono do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) w dniu 31 stycznia 2023 r. W dziale VI Tabela B (informacja o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu) sprawozdania, strona wskazała, że osiągnęła poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 1,54%. Wymagany poziom został określony w art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym za 2022 r. strona na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g. była obowiązana osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% wagowo. Z uwagi na powyższe Burmistrz w oparciu o przepisy u.c.p.g. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 16.025 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Ponadto organ I instancji nie znalazł możliwości zastosowania art.189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w niniejszej sprawie, albowiem dotrzymanie wymogów poziomów recyklingu to jedna z metod ochrony środowiska, istotna z powodu odpowiedzialności gminy, która ponosi karę za nieosiągnięcie tych poziomów art. 9z ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., a przedmiotowe uchybienie jest ważne dla interesu publicznego, gdyż kara obciąża całą wspólnotę samorządową Gminy G..
Nie można również w ocenie organu I instancji zastosować art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż strona nie została ukarana za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ponieważ jedynym uprawnionym organem do wymierzenia kary administracyjnej w przedmiocie nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego w użycia jest burmistrz właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g..
Organ rozpatrzył również przesłanki określone w art. 189f § 2 k.p.a. wskazując, iż użycie w art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. pojęcia "usunięcie naruszenia prawa" należy rozumieć szeroko jako usunięcie wszelkich skutków naruszenia prawa, a nie tylko zaprzestanie naruszania prawa. W rozpatrywanym przypadku nie można mówić o usunięciu skutków naruszenia przez stronę, ponieważ zdaniem organu naruszenie takie jest nieusuwalne, gdyż nie jest możliwa zmiana osiągnięcia w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Ponadto rozstrzygnięcie w trybie art. 189f § 2 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym, gdyż nawet wystąpienie przesłanek wskazanych w przedmiotowym artykule nie obliguje organu administracji publicznej do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
2. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący zaskarżając ją w całości i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na art. 8 i art. 9 k.p.a. wskazując, że stosowanie tej zasady postępowania powinno sprzyjać prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8) i realizacji prawdy obiektywnej (art. 7). Tymczasem w lipcu 2024 r. skarżący otrzymał 4 decyzje, którymi Burmistrz nałożył kary za nieosiągnięcie poziomów recyklingu za lata 2020, 2021, 2022 i 2023. Łączna wysokość kar to 49 531,00 zł. Zdaniem strony, wydanie w jednym czasie decyzji za 4 kolejne lata świadczy o naruszeniu ww. zasad i skutkuje znaczącym obciążeniem finansowym i zagraża płynności finansowej przedsiębiorstwa. Dalej dodał, że odpady z terenu gminy G. w roku 2021 odbierał od przedsiębiorców, którymi były m.in. duże sieci handlowe, sklepy, hurtownie itp. Podstawowym i większościowym odpadem tychże podmiotów są opakowania papierowe, plastikowe i szklane. Podmioty te jednak same dokonywały segregacji, a następnie przekazują odpady do swoich punktów poza przedsiębiorstwem skarżącego. W konsekwencji skarżący wskazał, że nie miał możliwości uzyskania wymaganego poziomu, co jednak nie było spowodowane jego zaniedbaniami. Dodał, że zbierane odpady komunalne są przekazywane na wysypisko odpadów komunalnych w miejscowości W. k. Ż., którym administruje spółka N. sp. z o.o., której udziałowcem jest gmina Ż., a sposób procedowania z przyjmowanymi odpadami pozbawia stronę kontroli nad segregacją, a zatem pozyskaniem informacji co do faktycznego poziomu odzysku. Ponadto w ocenie skarżącego w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 16 września 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdziło, że poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia oraz ten rzeczywiście osiągnięty, jak również wysokość wyliczonej kary pieniężnej, zostały ustalone prawidłowo. Organ odwoławczy zaakcentował, że wykładnia językowa art. 9g u.c.p.g., prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowana "jest obowiązany" nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 tej ustawy, który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną i nie przewiduje on badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności.
Dalej Kolegium wskazało, że do osiągnięcia poziomu 25% zabrakło 56,1088 Mg, które pomnożone przez kwotę 285,60 zł będącą jednostkową stawka za opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 , pkt II lp. 1051 do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. dały kwotę 16.024,67 zł.
Ponadto powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 120/24 SKO podkreśliło, że skarżący, jako podmiot profesjonalny ma obowiązek znać przepisy prawa oraz wykonywać ciążące na nim obowiązki związane z odbieraniem odpadów i musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu i w tym celu (zabezpieczenia swoich interesów i dochowania ustawowych nakazów), powinien w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania obowiązującego poziomu recyklingu. Organ orzekający, poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez stronę i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary.
Organ odwoławczy podkreślił również, iż ustawa o utrzymaniu czystości nie reguluje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia stosownie do treści art. 181 § 2 k.p.a., w tym zakresie stosuje się przepisy określone w k.p.a., w tym w art. 189f k.p.a., co znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż strona nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu w 2022 r., nie mogło zatem dojść do zaprzestania naruszania prawa. Poza tym, osiągnięcie poziomu recyclingu rzędu 1,55 % z wymaganych 25% nie pozwala na stwierdzenie, że waga naruszenia była znikoma.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje jako przesłanki wymierzenia kary, stopnia zawinienia zobowiązanego podmiotu w nieosiągnięciu określonych prawem poziomów recyklingu, lecz sam fakt nieosiągnięcia tych poziomów co oznacza, iż przedmiotowa kara należy do kar bezwzględnie określonych, mających na celu zmobilizowanie przedsiębiorców odbierających odpady do osiągnięcia jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego.
Zdaniem kolegium, organ I instancji nie naruszył również obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i działał w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a., zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
4. W skardze złożonej do Sądu skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 9g pkt 1 oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, w sytuacji gdy brak osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącego, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do w naruszenia przepisów nie dopuścić;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie jego oceny, w oderwaniu od przedstawionych przez skarżącego w trakcie postępowania twierdzeń oraz dowodów na ich poparcie i w konsekwencji nie wzięcie pod uwagę faktu, że skarżący nie miał realnego wpływu na osiągnięcie odpowiedniego poziomu recyklingu, co uzasadniało odstąpienie od wymierzenia kary;
- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję oraz brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu;
- art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a., poprzez nieuwzględnienie braku przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i nieuwzględnienia możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na upomnieniu;
- art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I instancji, pomimo że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej uchylenie w całości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, iż Burmistrz nałożył karę pieniężną, mimo że brak osiągnięcia odpowiedniego stopnia segregacji nie wynikał z przyczyn, na które miał wpływ. W jego ocenie odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt. II SA/Kr 1350/16.
Skarżący zwrócił uwagę, że organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji stwierdził, iż w sytuacji, gdy przedsiębiorca odbiera od właściciela nieruchomości nieposegregowane odpady komunalne, to ma obowiązek przyjęcia tych odpadów jako nieposegregowane i powiadomić o tym organ oraz właściciela nieruchomości. W toku postępowania zdaniem skarżącego wykazano, że skutecznie zawiadamiał organ o braku segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości, jednakże organ nie podjął odpowiednich działań. Organ odwoławczy całkowicie bagatelizuje ten fakt uznając, że skarżący nie ma racji i jako przedsiębiorca powinien znać przepisy prawa i ciążące obowiązki. Zdaniem skarżącego SKO pomija fakt, że zgodnie z powoływanymi przepisami jako przedsiębiorca nie posiada jakichkolwiek narzędzi do dyscyplinowania właścicieli nieruchomości w segregowaniu odpadów, a możliwości takie posiada organ administracji samorządowej.
Dalej skarżący zarzucił, iż Kolegium w swojej decyzji nie wskazało jakiegokolwiek obiektywnego środka, który można było podjąć, żeby realnie wpłynąć na poziom segregacji wśród właścicieli nieruchomości, z których odbierano odpady komunalne, aby móc wywiązać się z ustawowego obowiązku, polegającego na osiągnięciu odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia oraz odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W przeciwieństwie do organu, przedsiębiorca nie posiada narzędzi przymusu, dzięki którym mógłby skutecznie egzekwować segregację odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6ka ust.1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady nieposegregowane, które miały zostać posegregowane ma jedynie obowiązek poinformować o tym wójta, burmistrza, bądź prezydenta. Jego jedynym narzędziem jest przekazanie informacji władzy oraz oczekiwanie od nich podjęcia odpowiednich kroków. Natomiast z art. 6ka ust. 2 u.c.p.g wynika, że po poinformowaniu organu o owym przewinieniu, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem Burmistrz nie wykazał, że wszczął jakiekolwiek postępowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości, którzy nie posegregowali odpadów, a to organ wykonawczy gminy, ma różne sposoby i metody weryfikacji przestrzegania zasady segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości. Brak reakcji organu doprowadził do tego, że właściciele nieruchomości, mimo zgłoszeń skarżącego, nadal nie segregowali odpadów, a SKO uznało w tym winę przedsiębiorcy.
Skarżący zaakcentował również, że wielokrotnie zgłaszał Burmistrzowi okoliczność, że w trakcie odbioru odpadów stwierdzał brak segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości. Ponadto podnosił, że podmioty, od których odbierał odpady same dokonują segregacji takich odpadów jak: papier, szkło meta, tworzywa sztuczne oraz zlecają ich wywóz innym podmiotom, pozostawiając dla wywozu przez moje przedsiębiorstwo odpady komunalne. Wskazywał również, że fakt działania tych podmiotów był znany organowi, który nie podejmuje jakichkolwiek kroków wobec tychże podmiotów, jak również wobec właścicieli nieruchomości. Ponadto wskazywał także, że w roku 2020 panowała pandemia i w tym okresie nastąpił spadek wytwarzanych odpadów o co najmniej 50 %, jak również brak ich segregacji.
Z powyższego zdaniem skarżącego wynika, że organ odwoławczy nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego oraz kompleksowej oceny dowodów, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pominięcie rozważań we wskazanym zakresie spowodowało braki w uzasadnieniu decyzji, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto w ocenie strony Kolegium dopuściło się błędnej interpretacji art. 189f w zw. z art. 189d k.p.a., albowiem prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów, pozwoliłoby organowi na odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Powołany art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Należy zatem przyjąć, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów kar. Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe. Wobec powyższego skarżący stwierdził błędne rozważenie przez organ przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a w zw. z art. 189d k.p.a, co spowodowało ich rażące naruszenia oraz nieprawidłowe nałożenie kary na skarżącego.
W świetle powyższego, w ocenie skarżącego nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że naruszył on przepisy dotyczące osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu przez podmioty odbierające odpady komunalne, ponieważ zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów i nie odstąpiły od nałożenia kary administracyjnej, mimo istnienia przesłanek do poprzestania wyłącznie na pouczeniu.
Ponadto Kolegium nie ustosunkowało się do podniesionych zarzutów, między innymi nie wytłumaczyło biernej postawy Burmistrza w stosunku do właścicieli nieruchomości niesegregujących odpadów komunalnych, w chwili gdy skarżący poinformował organ o zaniedbywaniu przez właścicieli nieruchomości tego obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że to skarżący powinien podjąć odpowiednie działania w stosunku do właścicieli nieruchomości, lecz nie potrafił wskazać w swojej decyzji, o jakie działania chodziło i nie uwzględnił faktu, że jedynym narzędziem skarżącego było poinformowanie organów oraz oczekiwanie na reakcję władzy, co uczynił.
5. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
6. Zdaniem Sądu ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentacja skargi w jej zasadniczym kształcie nie zasługuje na uwzględnienie.
7. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi 3b ust. 1 pkt 2, art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g.
Artykuł 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g, wprowadza sankcję w postaci kary pieniężnej, obliczanej na zasadach w wskazanych w jego ust. 3, za brak wykonania obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 tej ustawy. W myśl art. 9g pkt 1 u.c.p.g podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. określa się poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% za rok 2022.
Niekwestionowanym było, że skarżący nie spełnił określonego w ustawie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odebranych odpadów komunalnych, osiągając w 2022 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 1,55% w sytuacji, kiedy założona przez ustawodawcę wysokość ww. wskaźnika z 2022 r. powinna wynieść 25%.
Przedmiot sporu natomiast ograniczył się do oceny podnoszonej przez skarżącego kwestii braku winy w nieosiągnięciu wymaganego przez ustawodawcę wskaźnika i wpływu tego faktu na możliwość odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Sądu, za słuszne, należało uznać stanowisko organów.
Powyższa kwestia sporna była już przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych sądów wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1326/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1108/22, wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 957/22, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 713/22).
Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa lub 3b ust. 1 u.c.p.g. Zatem w świetle tej regulacji na skarżącym, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przy czym poziom ten został określony w art. 3b ust. 1 pkt 2 – w wysokości co najmniej 25% wagowo. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 tej ustawy, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Przesłanką jej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. III OSK 2849/21). W konsekwencji, organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej.
8. Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że odpowiedzialność administracyjna z art. 9x u.c.p.g. o utrzymaniu czystości, podlega ograniczeniom na zasadach ogólnych opisanych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 wskazując, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Art. 189f § 2 stanowi z kolei, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa (pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (pkt 2). Wreszcie zgodnie z § 3 powołanego przepisu organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
O ile NSA bezpośrednio wypowiedział się jedynie w zakresie stosowalności art. 189f k.p.a., do spraw w przedmiocie kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., to z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że w istocie każdy przepis działu IVa k.p.a., który uzupełnia regulacje szczegółowe przewidujące administracyjne kary pieniężne za różnego rodzaju delikty administracyjne, znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących nałożenia tych kar. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały przepisy działu IVa k.p.a., stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa kpa, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 kpa, (a więc przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym jest to, czy organy obu instancji, w obliczu zaistnienia sytuacji aktualizującej obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., prawidłowo oceniły wystąpienie okoliczności uprawniających do odstąpienia od wymierzenia tej kary, a opisanych w art. 189e i 189f k.p.a.
W sprawie nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 189e k.p.a. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest wystąpienie siły wyższej. Brak jest ustawowej definicji pojęcia "siły wyższej". Znaczenie tego pojęcia należy zatem konstruować na podstawie poglądów wykształconych w doktrynie i orzecznictwie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2576/21, że za siłę wyższą uznawane jest wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że siła wyższa w przedmiotowej sprawie nie występowała, a skarżący tej okoliczności nie wskazał.
Skarżący, jako podmiot profesjonalny świadczący usługi z zakresu wywozu odpadów, winien mieć świadomość ciążących na nim obowiązków ustawowych i tak organizować pracę własnego zakładu, by tym obowiązkom sprostać. W zakresie ryzyka przedsiębiorcy mieści się nieosiągnięcie określonych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa z uwagi na postawę kontrahentów przedsiębiorcy w trakcie wykonywania umów. Do przedsiębiorcy należy ocena ryzyka biznesowego związanego z prowadzoną działalnością, która może narażać na kary administracyjne. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Gdyby przyjąć za słuszne prezentowane w toku całego postępowania administracyjnego stanowisko skarżącego o braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez niego odpadów komunalnych, wówczas w praktyce mogłoby się okazać, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. byłby "martwy". Nakładanie kary za delikt administracyjny stałby się wyjątkiem od reguły odstępowania od jej wymierzania. Przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to brakiem możliwości oddziaływania na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Ponadto zaakcentowania wymaga, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący skorzystał z możliwości wykazania, że podejmował np. szeroko zakreśloną działalność edukacyjną i informacyjną. Nie opisał także i nie udokumentował, w jaki sposób egzekwuje obowiązek selektywnej zbiórki odpadów (czy stosuje np. kary umowne).
Podobnie nie zaszły w sprawie żadne okoliczności, o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu. Nie zaszła przede wszystkim okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym odstąpienie od nałożenia kary jest uzasadnione w sytuacji, gdy naruszenie prawa było znikome. Wprowadzenie poziomów recyklingu ma na celu ochronę środowiska, a w konsekwencji zapobieżenie jego degradacji, co niewątpliwie ma wpływ na społeczność lokalną i ponadlokalną. Środowisko jest dobrem wspólnym podlegającym ochronie. Celem regulacji statuujących sporną karę administracyjną jest zaś ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wbrew stanowisku strony, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Poziom recyklingu wymagany wynosił 25% masy odebranych odpadów komunalnych, a faktycznie wskaźnik ten wyniósł w sprawie 1,55 %, a więc był ponad szesnaście razy niższy od wymaganego. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu.
W sprawie nie wystąpiła też przesłanka opisana w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., (uzasadniająca poprzestanie na pouczeniu jeżeli "za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna"), albowiem opisana w tym przepisie sytuacja nie wystąpiła.
Brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a, gdyż ze względu na przedmiot kary tj. nieosiągnięcie konkretnego poziomu recyklingu w roku 2022, nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa.
W sprawie nie mógł mieć zastosowania również przepis art. 189d k.p.a. Nie zachodzi bowiem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w u.c.p.g., bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a., stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.
9. Reasumując stwierdzić należy, że analiza akt sprawy dowodzi, iż organy obu instancji w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie poddanych obecnie sądowej kontroli rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że pomimo istnienia w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Nadto podkreślić należy, że wbrew stwierdzeniom skargi, wyniki poczynionych uprzednio ustaleń przedstawione zostały jasno w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ustosunkowało się również do zarzutów odwołania. Lektura motywów decyzji pozwala prześledzić tok rozumowania organu oraz poznać przesłanki, które rzutowały na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Organy dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Natomiast sam fakt, że poddana kontroli Sądu decyzja nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej nie świadczy o jej wadliwości.
Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
K. Korycka G. Saniewski M. Pawełczak