II SA/Bd 896/20

II SA/Bd 896/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /sprawozdawca/
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 833/22 - Wyrok NSA z 2025-02-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi I. D., M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1314; dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 256; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania H. Ś., M. Ś. - reprezentowanego przez matkę H. Ś. oraz I. D. i M. Ś., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. Ł. w T. w prawo własności. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. I. D., M. Ś., H. Ś., M. Ś., M. Ś.- współużytkownicy wieczyści nieruchomości położonej przy ul. Ł. w T., wystąpili do Prezydenta Miasta T. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło powyższe postanowienie. Następnie Prezydent Miasta T. ww. decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem w prawo własności.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość przy ul. Ł. w T. małżonkowie – H. i Z. Ś. nabyli na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1989 r. Z. Ś. zmarł, a prawo do nieruchomości w drodze dziedziczenia nabyli: żona H. oraz ich czworo dzieci. Przed nabyciem przez małżonków prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. Ł., H. Ś. była właścicielem nieruchomości położonej przy ul. M. w T., którą sprzedała Skarbowi Państwa za ustaloną w umowie cenę. Okoliczność tą potwierdza umowa zawarta w formie aktu notarialnego z [...] maja 1988 r. Rep. [...].
Organ uznał, że w sprawie wniosku stron o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności nie ma zastosowania art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wnika, aby sprzedaż nieruchomości położnej przy ul. M. była dokonana w trybie wywłaszczenia lub pod jego groźbą. W ocenie organu, sprzedaż tej nieruchomości nastąpiła dobrowolnie, za wcześniej ustaloną i zaakceptowaną cenę. Organ nie znalazł natomiast dokumentów uprawdopodabniających, że doszło do przymusowego pozbawienia własności bez odpowiedniego ekwiwalentu. Organ podkreślił, że przedłożony przez strony akt notarialny z [...] stycznia 1989 r. potwierdza jedynie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie potwierdza natomiast, że nastąpiło to w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie innej nieruchomości przez Skarb Państwa, co jest warunkiem nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. Ś. i pozostający pod jej opieką prawną syn M. Ś., zarzucając niezgodność decyzji z przepisami prawa. Odwołanie złożyli również I. D. oraz M. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego M. Ż.-B.
Pełnomocnik stron zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z art. 5 pkt 1 ustawy oraz przedstawionym materiałem dowodowym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, tj. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pełnomocnik stron wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów:
-z zeznań H. Ś. na okoliczność sprzedaży nieruchomości położonej w T. przy ul. M. w T. oraz zawarcia umowy o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste,
-z zeznań I. D. i M. Ś. na okoliczność przebiegu postępowania administracyjnego po złożeniu wniosku o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,
-z dokumentów załączonych do odwołania.
Odwołujący przyznają, że nieruchomość przy ul. M. nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. W ich ocenie wywłaszczenie następuje dopiero w sytuacji gdy rokowania z właścicielem nieruchomości nie przyniosą skutku. Tak też było w przedmiotowej sprawie, gdyby H. Ś. nie wyraziła zgody na zawarcie umowy, następnym krokiem byłaby decyzja o wywłaszczeniu, na znacznie mniej korzystnych warunkach niż w przypadku zawarcia umowy.
Zdaniem ww. stron z decyzji z [...] listopada 1988 r. wynika, że działkę budowlaną położoną w T. przy ul. Ł. oddano na rzecz Z. i H. Ś., jako wykupioną z nieruchomości przy ul. M. Wykupienie nieruchomości, w przekonaniu odwołujących jest zaś jednym ze sposobów przejęcia przez Skarb Państwa. W ramach odszkodowania właścicielowi może być przyznana - za jego zgodą - odpowiednia nieruchomość zamienna pochodząca z zasobu gminy. W tej sprawie było to oddanie nieruchomości przy ul. M.
Odwołujący podkreślają, że sprzedaż nieruchomości nie nastąpiła z inicjatywy właścicieli lecz pod presją, aby uniknąć najbardziej drastycznego środka ingerencji w prawo własności - wywłaszczenia. Sprzedana nieruchomość, stanowiąca działkę o powierzchni 923 m2 była zabudowana domem mieszkalnym i pomieszczeniem gospodarczym, podczas gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste miała powierzchnię 507 m2. Świadczy to dodatkowo o braku dobrowolności takiej transakcji. Zdaniem stron, małżonkowie Ś. nie mieli wpływu ani na wybór działki ani na treść umowy, zwłaszcza na cenę sprzedaży nieruchomości przy ul. M. Wg odwołujących cena była niekorzystna i znacznie zaniżona. Za niedopuszczalne strony uznały to, że organ jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Sprzedaż nieruchomości położonej przy ul. M. w roku 1989 nie była dokonana dobrowolnie. Z aktu notarialnego z dnia [...] maja 1988 r. Rep. A [...] wynika, że H. Ś. sprzedała nieruchomość przy ulicy M. w T. Skarbowi Państwa na podstawie umowy sprzedaży za ustaloną w umowie cenę. Nieruchomość przy ulicy M. nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, w tym decyzji uwłaszczeniowej. Zgodnie z definicją, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, w tym przypadku była to budowa wielopiętrowego budynku mieszkalnego na terenie, na którym znajdowała się nieruchomość, będąca własnością H. Ś. Podmiot, ubiegający się o wywłaszczenie, ma obowiązek w pierwszej kolejności próbować nabyć nieruchomość w drodze umowy. Dopiero, gdy rokowania z właścicielem nieruchomości nie przyniosą skutku, można przystąpić do procedury wywłaszczeniowej. Zdaniem Stron tak też było w niniejszej sprawie. Jeśliby H. Ś. nie wyraziła zgody na zawarcie umowy, następnym krokiem byłaby decyzja o wywłaszczeniu, na znacznie mniej korzystnych warunkach, niż w przypadku zawarcia umowy. Działkę budowlaną położoną w T. przy ul. Ł. nr [...] postanowiono oddać na rzecz Z. i H. Ś., jako wykupionych z nieruchomości przy ul. M. Zdaniem stron wykupienie nieruchomości jest jednym ze sposobów przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, której właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest osoba fizyczna lub prawna. W ramach odszkodowania właścicielom lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości może być przyznana - za jego zgodą - odpowiednia nieruchomość zamienna pochodząca z zasobu gminy. W przedmiotowym przypadku było to oddanie w użytkowanie wieczyste przez Gminę Miasta T. działki budowlanej przy ulicy Ł. Jeżeli oddana nieruchomość nie była nieruchomością zamienną, otrzymaną tytułem odszkodowania, to czynności gminy powinny zakończyć się z chwilą podpisania [...] maja 1988 r. umowy sprzedaży nieruchomości przy ulicy M., pomiędzy H. Ś. i H. J. K., działającym w imieniu Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. i otrzymaniem przez nią ceny sprzedaży nieruchomości.
W odwołaniu dokonano kalkulacji ceny sprzedaży za nieruchomość przy ulicy M. w przeliczeniu na dzień dzisiejszy, argumentując, że kwota uzyskana przez H. Ś. ze sprzedaży nieruchomości odbiegała wyraźnie od cen rynkowych z tamtego okresu i dodatkowe oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zamiennej przy ulicy Ł. małżeństwu Ś. wyraźnie potwierdza, że w tej sytuacji była to forma odszkodowania za wykupioną nieruchomość. Zdaniem stron przedstawiony stan faktyczny spełnia przesłanki art. 1 pkt 1 i 1a oraz art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tym samym uzasadnia wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.
W odwołaniu podkreślono, że w niniejszej sprawie jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2020 r., wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości przy ulicy Ł. w T. otrzymali pismo z [...] stycznia 2020 r. Urzędu Miejskiego w T. - Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, informujące, że sporządzony został operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności i użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Podana została wyliczona wartość nieruchomości oraz kwoty jakie każdy z współużytkowników wieczystych będzie zobowiązany zapłacić za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołało się na przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W myśl art. 1 ust. 1 osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne.
Zgodnie z art. 1 ust. 1a ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:
1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;
2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99).
Z kolei zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz:
1) osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych;
2) spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2.
Organ odwoławczy uznał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że odwołujący użytkownicy wieczyści – H. Ś. oraz spadkobiercy po Z. Ś. (żona i dzieci), są podmiotami uprawnionymi o wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie, bowiem nabycie udziałów w użytkowaniu wieczystym nieruchomości nastąpiło pod tytułem singularnym.
Natomiast spór w sprawie dotyczy spełnienia przez odwołujących przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności. Mianowicie ustalenia, czy uzyskanie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. Ł., nastąpiło w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.
Organ uznał, że pełnomocnik odwołujących stoi na stanowisku, że fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. M. nie przesądza jeszcze o pełnej dobrowolności jej zawarcia przez H. i Z. małż. Ś., a co za tym idzie uważa, że w istocie nastąpiło jej przejęcie na cele Skarbu Państwa, na niekorzystnych warunkach.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że regulacje art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a należy odczytywać ściśle, w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości położonej przy ul. M. w T. ani jej przejęcie zatem przywilej nieodpłatnego przekształcenia nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość małż. Ś. nie została, wywłaszczona ani przejęta lecz została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilno-prawnej. Dlatego brak jest podstaw prawnych do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zdaniem organu odwoławczego nieodpłatne przekształcenie ma zastosowanie do sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostało przyznane w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa jako swoista forma odszkodowania. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.
Kolegium zwróciło uwagę natomiast na możliwość skorzystania przez strony z regulacji art. 217 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 65). Zgodnie z jego treścią osobom, które w wyniku utraty własności nieruchomości otrzymały tytułem odszkodowania lub rekompensaty inne nieruchomości w użytkowanie wieczyste, oraz spadkobiercom tych osób przysługuje roszczenie o nieodpłatne przeniesienie na ich rzecz własności nieruchomości przyznanych z tytułu odszkodowania lub rekompensaty.
Osobom, które zamiast nieruchomości stanowiących ich własność otrzymały inną nieruchomość w użytkowanie wieczyste, przyznano w tym przepisie roszczenie o nieodpłatne nabycie własności tej nieruchomości (nieodpłatną zamianę przysługującego im prawa wieczystego użytkowania gruntu na własność gruntu).
Nie chodzi przy tym o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o jakim mowa w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie na mocy tego przepisu ma się odbyć nieodpłatnie i może nastąpić albo w umowie zawartej w formie aktu notarialnego, albo na mocy wyroku sądu. Zdaniem organu odwoławczego w obowiązującym systemie prawa strony nie zostały więc pozbawione dochodzenia swoich praw co do rekompensaty za niekorzystną sprzedaż ich własności , lecz w tym wypadku właściwym trybem jest tryb cywilnoprawny.
M. D. i M. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] , zarzucając jej naruszenie:
1) prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) poprzez niezgodność decyzji z dyspozycjami art. 5 pkt 1 ustawy w zw. z art. 1 pkt. 1 z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2000r. Nr 175, poz. 1459),
2) przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na jej wynik:
– nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
– nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny;
– nie odniesienie się do dokumentów przedstawionych przez stronę.
W oparciu o powyższe zarzuty Pełnomocnik wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
2. zasądzenie od organu solidarnie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, (art. 200 i art. 202 § 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że skoro wspomniana nieruchomość została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, to podpisanie jej powinno zakończyć wszelkie czynności pomiędzy właścicielką, H. Ś. a przedstawicielem Skarbu Państwa. Wykupiona nieruchomość przy ulicy M. w T. była wyłączną własnością H. Ś., odziedziczoną po rodzicach. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] .11.1988 r. zamieszczono zapis, że "działkę budowlaną w T. przy ul. Ł. postanowiono oddać na rzecz Z., H. Ś., jako wykupionych z nieruchomości przy ul. M.". Jedynym uzasadnieniem dla "oddania" tej działki jest uznanie tej czynności jako formę odszkodowania, które jest stałym i niezmiennym elementem wywłaszczenia.
Zdaniem skarżących organ pominął czas, w którym odbywały się przedmiotowe czynności (przed rokiem 1989) i istniejące w tym okresie ograniczone do minimum możliwości wyrażenia sprzeciwu w stosunku do działań, których doświadczyła w tamtym czasie H. Ś. Nieruchomością należącą w tym czasie do matki Mocodawców, H, Ś,, był zainteresowany Wojewódzki Urząd Spraw w Wewnętrznych w T,, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] kwietnia 1988 r. znak: [...]. H. Ś. nie podjęła się sprzedaży nieruchomości z własnej inicjatywy. Pod presją, aby uniknąć najbardziej drastycznego środka ingerencji w prawo własności tj. wywłaszczenia, zgodziła się na wybór formy, dającej jej możliwość uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty za wykupioną nieruchomość. Powierzchnia nieruchomości przy ul. M. wynosiła 923 m2, zabudowana domem mieszkalnym i pomieszczeniem gospodarczym, z ogrodem, natomiast oddana w użytkowanie wieczyste działka to 507 m2. H. Ś. i jej mąż nie mieli żadnego wpływu ani na wybór działki, ani na treść umowy jej przekazania w użytkowanie wieczyste.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło całkowicie wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, których przesłuchanie w tej sprawie wykazałoby faktyczne okoliczności.
Organ nie ustosunkował się do treści przedstawionych w sprawie dokumentów uznając, że jeśli nie nastąpiło wywłaszczenie to nie zasługują one na uwagę i należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd nie uwzględnił skargi.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2020 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] , w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1314; dalej jako u.p.u.w.). Jak wynika z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.u.w. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych. Zasadą jest zatem odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nieodpłatne przekształcenie tego prawa może nastąpić tylko wobec ustawowo określonej grupy podmiotów. Ścisłe rozumienie tego przepisu jest także determinowane przez fakt, że zastosowanie wynikającego z tego przepisu uprawnienia pozbawia właściciela (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) określonych dochodów. O takie (nieodpłatne) przekształcenie mogą się ubiegać zgodnie z art.1 ust.1a pkt 1 u.p.u.w. osoby fizyczne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że objęta wnioskiem o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość przy ul. Ł. w T. została nabyta przez małżonków – H. i Z. Ś., na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1989 r., repertorium A nr [...] . Z. Ś. zmarł, a prawo do nieruchomości w drodze dziedziczenia nabyli żona H. oraz ich czworo dzieci. Powyższa umowa została zawarta w następstwie ostatecznej decyzji Urzędu Miasta, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] listopada 1988 r. nr [...] , Nr [...] w sprawie oddania działki w użytkowanie wieczyste.
W uzasadnieniu powyższej decyzji zawarto zapis, że "działkę budowlaną w T. przy ul. Ł. postanowiono oddać na rzecz Z., H. Ś., jako wykupionych z nieruchomości przy ul. M.". Wyjaśnić również należy, że przed nabyciem przez małżonków prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. Ł. w T., H. Ś. była właścicielem nieruchomości położonej przy ul. M. w T., którą sprzedała Skarbowi Państwa za ustaloną w umowie cenę. Okoliczność tą potwierdza umowa zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1988 roku. Rep. A [...].
Istota sporu sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy umowa sprzedaży przez H. Ś. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. M. stanowi inny tytuł przejęcia nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r., w myśl art.1 ust.1a pkt 1 u.p.u.w.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że H. Ś. nie została wywłaszczona w drodze decyzji administracyjnej z nieruchomości przy ul. M. w T. Działka została nabyta na rzecz Skarbu Państwa [...] maja 1988 r. w drodze umowy sprzedaży nieruchomości. Obowiązujący na ten czas stan prawny wyznaczały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. z 1985, Nr 22, poz.99). Zgodnie art. 1 pkt 2 ww. ustawa określała zasady wywłaszczania nieruchomości.
Przepisy ww. ustawy wymieniały również inne tytułu prawne przejęcia nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. I tak, po myśli z art. 16 ust. 1 tej ustawy rady narodowe określały granice gruntów, na których, stosownie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w okresie najbliższych 5 lat miało być realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, oraz ustalały, które z urządzeń komunalnych mają być budowane na tych gruntach, a także udział Państwa w kosztach ich budowy. Projekt uchwały rady narodowej w tej sprawie podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 21 dni. Zainteresowani mogli zgłaszać w tym okresie uwagi i wnioski do wyłożonego projektu. O podjęciu uchwały i sposobie załatwienia uwag i wniosków terenowy organ administracji państwowej zawiadamiał zainteresowanych na piśmie. W ust. 4 art. 16 stanowił, że uchwała, o której mowa w ust. 1, oraz podział gruntu na działki zgodnie z art. 12 ust. 3 stanowił podstawę nabycia przez Państwo własności oraz użytkowania wieczystego objętych nią nieruchomości w drodze umów lub wywłaszczenia. Nie podlegały, bez zgody właścicieli (użytkowników wieczystych), nabyciu działki, na których znajdowały się domy, o których mowa w art. 23 ust. 1, oraz te, które miały być w taki sposób zabudowane na podstawie posiadanego pozwolenia budowlanego.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie z ostatecznej decyzji Urzędu Miasta, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] listopada 1988 r. nr [...] , Nr [...] , w sprawie oddania działki w użytkowanie wieczyste, pkt 4 podstawy prawnej, wynika, że decyzja została wydana na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] grudnia 1985r., Nr [...] , w sprawie ustalania zasad określania oceny gruntów państwowych zabudowanych i niezabudowanych położonych na terenie województwa t. Dalej powyższa decyzja w sprawie oddania działki w użytkowanie wieczyste została wydana na wniosek małżonków Ś. Rzeczywiście tak jak wskazują skarżący, w uzasadnieniu powyższej decyzji zostało zapisane, że: "działkę budowlaną w T. przy ul. Ł. postanowiono oddać na rzecz Z., H. Ś., jako wykupionych z nieruchomości przy ul. M.".
Strony pomijają jednak dalszą część uzasadnienia ww. decyzji, o tym, że: "Zgodnie z decyzją UW-WGiGG z [...] marca 1985r. znak: [...] wyrazili zgodę na wyłączenie gruntów pod budownictwo jednorodzinne".
W ocenie Sądu, zgoda wyrażona przez H. Ś. w 1985r. miała bezpośredni wpływ na dalsze decyzje i umowy zawierane w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszukiwać się przymusu organu. Jak już wyżej zostało wskazane, nie podlegały, bez zgody właścicieli (użytkowników wieczystych), nabyciu działki, na których znajdowały się domy, o których mowa w art. 23 ust. 1, oraz te, które miały być w taki sposób zabudowane na podstawie posiadanego pozwolenia budowlanego. Ze stanowiska stron postępowania wynika, że działka przy ul M. była zabudowana. Oznacza to, że na jej zbycie właściciel musiał dobrowolnie wyrazić zgodę.
Od sytuacji osób, które wyraziły zgodę na zbycie nieruchomości należy odróżnić pozycję tych osób, które nie wyraziły tej zgody i podlegały reżimowi przymusu stosowanego przez organy. Przepisy wyraźnie stanowiły, że pozbawienie prawa własności odbywało się poprzez wywłaszczenie oraz z innych tytułów. Między innymi, zgodnie z art. 12 ust. 3 tej ustawy podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Tak więc, jednym z tytułów prawnych nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości była decyzja o podziale.
Co ważne, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 17 ww. ustawy osoba fizyczna będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej granicami gruntów, o których mowa w art. 16, miała prawo zachować - zależnie od przysługującego jej dotychczas prawa do nieruchomości - własność lub użytkowanie wieczyste jednej działki wydzielonej z tej nieruchomości, a jeżeli okaże się to niemożliwe - otrzymać na własność lub użytkowanie wieczyste taką działkę, wydzieloną z innych nieruchomości objętych granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego.
Zachowanie (otrzymanie) własności lub użytkowania wieczystego takiej działki następowało, na wniosek osób zainteresowanych, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Wniosek powinien być zgłoszony w toku postępowania o nabycie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości (art. 17 ust. 5 ww. ustawy).
Instytucja wywłaszczenia uregulowana była w rozdziale 6 ustawy. Cele wywłaszczenia określał art. 50.
Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej (art. 52 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 53 ww. ustawy wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (ust. 1). Terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy (ust. 2).
Osoby, w stosunku do których organy zastosowały przymus, pozbawiane były prawa własności w drodze decyzji administracyjnych, a nie umów cywilno- prawnych. Dlatego też wyłącznie tylko w stosunku do osób pozbawionych prawa własności w drodze wywłaszczenia decyzją administracyjną lub z innych tytułów, znajduje zastosowanie art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym osób lub ich spadkobierców nie może zostać nieodpłatnie przekształcona w prawo własności na podstawie art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jeżeli została przyznana za nieruchomość sprzedaną przez właściciela na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej.
Skarżący nie wykazali, że w przedmiotowej sprawie zostały podjęte czynności zmierzające do wywłaszczenia właścicielki. Nie ma dowodów, że doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu oraz, że organ wyznaczył właścicielce na piśmie termin do zawarcia umowy.
Treść powyższych przepisów dowodzi, że umowa sprzedaży nieruchomości przy ul. M. nie była następstwem wszczętego postępowania wywłaszczeniowego. Powyżej zacytowany przepis art. 16 ust. 4 zdanie drugie wyraźnie stanowił, że nie podlegają, bez zgody właścicieli (użytkowników wieczystych), nabyciu działki, na których znajdują się domy, o których mowa w art. 23 ust. 1, oraz te, które mają być w taki sposób zabudowane na podstawie posiadanego pozwolenia budowlanego.
Art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy stanowił, że osobom fizycznym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych.
Działka przy ul M. była zabudowana domem mieszkalnym. Bez zgody właścicielki nie podlegała nabyciu na rzecz Skarbu Państwa.
Z kolei art. 27 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że osobie fizycznej, która przeniosła na Państwo własność nieruchomości albo utraciła tę własność na skutek wywłaszczenia, przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1. Pierwszeństwo, o którym mowa w ust. 1, dotyczy nabycia tylko jednej działki (ust. 2).
Przedłożone przez skarżących w postępowaniu administracyjnym pismo Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. z [...] kwietnia 1988 r. nr [...] stanowiło odpowiedź Urzędu Miejskiego w T. - Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, na pismo H. Ś. z [...] marca 1988 r. dot. przydziału działki budowlanej w zamian za wykup nieruchomości przy ul. M. W piśmie tym ówczesny organ wyjaśnił, że sprawy terenowo- prawne związane z oddaniem w użytkowanie wieczyste działki mogą być załatwione po wykupie ww. nieruchomości. Z treści pism złożonych w kopii do akt sprawy – w tym pisma H. Ś. z [...] marca 88 r. wynika, że zapoznała się ona z opiniami szacunkowymi gruntu i składników i nie wnosi zastrzeżeń. Właścicielka wniosła o uwzględnienie przydziału działki budowlanej i umożliwienie zabudowy lub inne rozwiązanie.
W ocenie Sądu, z powyższych dokumentów nie wynika, aby ww. była przymuszana do sprzedaży nieruchomości, czy też wyrażała niezadowolenie z szacunkowych ustaleń.
Dowody przedłożone w sprawie potwierdzają, że ww. była zainteresowana przydziałem działki budowlanej. Decyzja w sprawie oddania działki w użytkowanie wieczyste nr [...] została wydana [...] listopada 1988 r., na wniosek Z. i H. Ś., podstawa prawna art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 28 ust. 1-2, art. 29 ust. 1-3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. N 22 poz. 990). Sprzedaż działki przy ul. M. nastąpiła [...] maja 1988 r. Z treści aktu notarialnego nie wynika, że sprzedaż związana była z postępowaniem wywłaszczeniowy.
Mimo, że organ nie odniósł się do powyższych dokumentów, to Sąd na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. przeanalizował złożone dokumenty do akt sprawy i doszedł do przekonania, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy uchybienie organu, polegające na nieprzesłuchaniu wskazanych przez skarżących świadków.
Decydujące w przedmiotowej sprawie znaczenie mają dowody urzędowe. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). Ponadto, Sąd dostrzega, że dokumenty dostarczone przez skarżących zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez M. Ś., co jest nieprawidłowe zgodnie z art. 76a § 2 kpa.
Należy mieć na uwadze, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu podziela utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującą, że możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje podmiotom do tego uprawnionym tylko w ujęciu materialno-prawnym (zob. np. wyroki NSA z 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2284/14, z 24 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 820/15, z 8 września 2017r., sygn. akt I OSK 3309/15).
Wykładnia art. 5 ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art.1 ust.1a pkt 1 i 2 u.p.u.w. musi uwzględniać ratio legis tej regulacji. Przewidziane w art. 5 ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji, w którym wskazano, iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z normatywnym celem ustawy byłoby przyjęcie, że z przysługującego określonej osobie uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia może skorzystać osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji szczególnej (syngularnej), a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości. Ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Będzie to osoba, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a. Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego czy też roszczenia do ustanowienia tego prawa nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Podsumowując wykładnia art. 5 pkt 1 u.p.u.w. nie może abstrahować od wyjątkowego charakteru tej instytucji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1752/07; wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 487/07). Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia mogą uzyskać użytkownicy wieczyści wymienieni m.in. w art. 1 ust. 1a pkt 1. Prawo to nie jest częścią uprawnień każdego użytkownika wieczystego tzw. nieruchomości, ale tylko tego użytkownika wieczystego takiej nieruchomości, którą strony otrzymały w zamian za przejętą na rzecz Skarbu Państwa Nieruchomość w drodze decyzji wywłaszczoną lub z innego tytułu.
W konsekwencji powyższych rozważań za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niezgodność decyzji z dyspozycjami art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).