II SA/BD 895/05

II SA/Bd 895/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Wiesław Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1310/06 - Wyrok NSA z 2007-08-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. i "R." w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2005r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...]2005r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty T. z [...]2005r. nr [...] upoważnionego postanowieniem Wojewody [...] z [...] 2004r. do załatwienia sprawy orzeczono o nieodpłatnym zwrocie na rzecz W. B. nieruchomości położonych w B. przy ul. W. składających się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 0,3190 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] na rzecz Gminy B.
Wymienione działki przed podziałem zostały nieodpłatnie przeniesione na rzecz Skarbu Państwa przez F. S. z przeznaczeniem na cele przyszłej polityki terenowej umową notarialną z [...]1963r. Po podziale geodezyjnym oznaczone działki przekazane zostały decyzją Z. z [...]1984r. w użytkowanie wieczyste na 40 lat na rzecz Spółdzielni Usług Budowlanych i Instalacyjnych w B. , z przeznaczeniem na budowę bazy Spółdzielni a użytkownik wybudował obiekty bazy umową z 4 grudnia 1995r. oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Rzemieślniczej Usług Budowlanych i Instalacyjnych "R.". Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 19 listopada 2003r. stwierdzono nieważności umowy notarialnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków na rzecz Spółdzielni. To spowodowało po uprzednich próbach odzyskania nieruchomości ponowne wystąpienie z wnioskiem.
W dniu 3 lutego 2005r. Starosta T. orzekł o zwrocie wskazanych nieruchomości na rzecz W. B.
Wskutek wniesienia odwołania przez Prezydenta B. i Spółdzielni Rzemieślniczej Usług Budowlanych i Inwestycyjnych "R." w B., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty z [...] 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wadliwość postępowania polegała na formalnych błędach w gromadzeniu materiału dowodowego przez przyjęcie do oceny stanu faktycznego nie uwierzytelnionych kopii wadliwym sprostowaniu orzeczenia w numeracji działek.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydano decyzję wymienioną na wstępie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w oparciu o art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na potrzeby miast i osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240). Przepis ten stanowił, że właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest bezpłatnie odstąpić na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place drogi – na cele użyteczności publicznej jak również na cele przyszłej polityki terenowej w ilości, nie przekraczającej 20 % wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16.
Do rozpoznania sprawy zastosowanie ma obecnie ustawa o gospodarce nieruchomościami, co wynika z rozszerzenia zakresu stosowania art. 216. Pojawiła się też faktyczna i prawna możliwość zwrotu w związku z rozwiązaniem użytkowania wieczystego.
Zdaniem organu istotny jest problem przesłanek zwrotu a w szczególności oceny przesłanki " zbędności" na cel wywłaszczenia.
Organ uznał, że nie ma jednoznacznej definicji pojęcia zawartego w art. 13 ustawy z 1948r. "przyszła polityka terenowa osiedla". Należy przyjąć, iż nie da się do tej kategorii celów zaliczyć ulic, placów czy dróg, jest to bowiem wyraźnie określone w cytowanym przepisie. Może więc faktycznie chodzić o urządzenie infrastruktury osiedla, kotłownie, dom kultury, nawet punkty handlowe działające na potrzeby mieszkańców osiedla. Nie można też nie przyjąć za obowiązujący przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi jednoznacznie, po jakim okresie czasu można uznać dany cel publiczny za niezrealizowany. Zdaniem organu oddanie pozyskanej dla celów publicznych nieruchomości Spółdzielni [...] nie spełniało kryterium celu wywłaszczenia, jako inwestycji właściwej dla celów przyszłej polityki terenowej osiedla. Wynika to jednoznacznie z przedłożonych przez Spółdzielnię dokumentów – pisma z dnia 30 grudnia 2004r. Zadaniem Spółdzielni jest organizowanie działalności usługowej i wytwórczej rzemiosła, udzielanie pomocy członkom w wykonywaniu ich zadań oraz prowadzenie własnej działalności gospodarczej i społeczno – wychowawczej. Zasięg działalności Spółdzielni wykracza poza granice osiedla na którym zlokalizowano siedzibę Spółdzielni, a i cele jej funkcjonowania nie były w żaden sposób związane z potrzebami osiedla jako całości. Również czas, po jakim od dnia przejęcia gruntu od właściciela nie dokonano jakichkolwiek inwestycji zamierzonych dla zrealizowania spraw przyszłej polityki terenowej osiedla przemawiają za koniecznością zwrotu przejętej nieruchomości. Nieruchomość oddana została do zagospodarowania po upływie 21 lat, od chwili przejęcia, a cel przejęcia – polityka terenowa osiedla nie został nigdy zrealizowany.
Pismem z 30 września 2004r. Spółdzielnia [...]wystąpiła o uznanie jej jako strony w postępowaniu o zwrot nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości z uwagi na poczynione nakłady finansowe w związku z wybudowaniem obiektów znajdujących się na gruncie, o którego zwrot toczy się postępowanie. Starosta uznał, że Spółdzielnia ma interes prawny w związku z poczynionymi nakładami i postanowieniem z 18 października 2004r. przyznano uprawnienie do udziału w sprawie na prawach strony.
Decyzja Starosty z [...] 2005r. została zaskarżona przez Prezydenta B. i Spółdzielnią [...]. Prezydent zarzucił dowolną ocenę materiału dowodowego i błędną wykładnię obowiązujących przepisów.
Ze sformułowania art. 13 ustawy z 25 czerwca 1998r. o podziale nieruchomości .... wynika, że ustawodawca jako cele użyteczności, publicznej wskazał m.in. ulice, place i drogi. Szyk wyrazów w sformułowaniu "ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej" świadczy, iż wyliczenie "ulice, place, drogi" nie było przez Ustawodawcę traktowane jako taksatywne – dopuszczał on zatem zobowiązanie właściciela dzielonej nieruchomości do odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów na inne niż wymienione cele użytku publicznego – np. parki, skwery. Oddzielne, po przecinku, wskazanie " jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla" świadczy, iż ustawodawca nie wiązał ściśle tych celów z ich publiczną użytecznością.
Dla dokonania właściwej wykładni konieczne jest ustalenie znaczenia słów "polityka terenowa osiedla". Sformułowanie to, nie zostało zdefiniowane.
Odnosząc się do pojęć ze słownika języka polskiego odwołujący się stwierdził, że: pod pojęciem "polityka terenowa osiedla" rozumieć należy działania władz podejmowane w odniesieniu do obszaru określonego osiedla, w szczególności planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz gospodarkę nieruchomościami na tym obszarze. Fakt wykroczenia zasięg działalności Spółdzielni poza granice osiedla nie ma znaczenia, bowiem istotne jest wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Organ uznał Spółdzielnię za stronę postępowania, jednakże w swym orzeczeniu nie zawarł żadnego rozstrzygnięcia regulującego jej sytuację prawną, jako osoby, która dokonała nakładów na zwracanej nieruchomości. Osoba taka ma tymczasem interes prawny w tym, aby rozliczenia z tytułu jej nakładów zostały zamieszczone w decyzji o zwrocie nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 1996r. sygn. akt SA/Gd 3291/95; nie publ.).
Ze zgromadzonego materiału dowodowego – na co skarżący w toku postępowania wskazywał – jednoznacznie wynika, że wnioskowana nieruchomość przed oddaniem jej w użytkowanie Spółdzielni była przedmiotem umowy dzierżawy. Odnośnie władze gospodarowały nią zatem zgodnie z zasadami racjonalności, co stanowiło realizację ich "polityki terenowej". Niemożność ustalenia początkowego terminu dzierżawy nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość w określonym okresie pozostawała niezagospodarowana.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli stosuje się odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia, zawarte w rozdziale 6 działu III powołanej ustawy.
Zastosowanie tych przepisów wprost, poprzez dokonanie oceny, że pomimo upływu siedmiu lat od daty wywłaszczenia nie podjęto działań związanych z realizacją jego celu, skutkowałoby naruszeniem zasady lex retro non agit, gdyż przepis obowiązujący od 1 stycznia 1998r. stosowanoby do oceny sytuacji zaistniałej pod rządami innych przepisów.
Zastosowanie wprost przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych na podstawie powołanej wyżej ustawy z 1948r. nie jest możliwe też z uwagi na fakt, że ustawa ta nie precyzowała ściśle celu wywłaszczenia, zobowiązując jedynie właściciela nieruchomości będącego wnioskodawcą o jej podział do bezpłatnego odstąpienia na własność gminy gruntów - przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, jak to miało miejsce w rozpatrzonej sprawie. Nie ma więc możliwości ścisłego oznaczenia przedmiotu wywłaszczenia . Odwołujący się podkreślił, że sprawa zwrotu nieruchomości rozstrzygnięta została odmownie ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] 2002r. [...]. Doprowadziło to do sytuacji, że sprawa została rozstrzygnięta dwiema różnymi, wzajemnie sprzecznymi decyzjami administracyjnymi.
Od decyzji Starosty T. z [...] 2005r. odwołała się jak podano wcześniej Spółdzielnia [...]wnosząc o uchylenie decyzji i odmowę zwrotu nieruchomości lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Odwołująca się zarzuciła , że organ I instancji niewłaściwie wykonał zalecenia zawarte w uprzedniej decyzji Wojewody [...] z [...] 2005r. uchylającej decyzję Starosty z [...] 2005r. jakkolwiek przyznała, że w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy numeracja działek była prawidłowa. W dalszej części odwołania podkreślono, że niewniesienie uwag do zebranego materiału dowodowego nie oznacza akceptacji niegromadzenia pełnego materiału dowodowego. Zarzucono ponadto brak zamieszczania w decyzji rozliczenia z tytułu nakładów poniesionych przez Spółdzielnię na sporny grunt. Krytycznie oceniono też interpretację pojęcia "przyszła polityka terenowa osiedla". Według odwołującej się zarówno punkty handlowe jak i usługowe, w ramach działalności usługowej i wytwórczej rzemiosła, działających na projekty osiedla mieszczą się, w określeniu "przyszła polityka terenowa osiedla".
Jako niedostatecznie wyjaśnione i określone jest też stwierdzenie organu, że "zasięg działalności Spółdzielni" wykracza poza granice osiedla a cele jej funkcjonowania nie były w żaden sposób związane z potrzebami osiedla jako całości.
Zdaniem odwołującej się zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości przez Spółdzielnię było realizacją celu przyszłej polityki terenowej w myśl art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948r.
Przychylono się też do zarzutu Prezydenta Miasta o funkcjonującej w obrocie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] 2002r. [...] o odmowie zwrotu wnioskowanych nieruchomości.
Decyzją Wojewody [...] z [...] 2005r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty T. z [...] 2005r.
Organ uznał, że nie można ustalić precyzyjnie celu przejęcia nieruchomości. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r., stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości, właściciel nieruchomości podlegającej wydziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek powstałych z podziału. Stosownie do zapisów § 3 umowy przeniesienia własności z dnia [...]1963r., Rep. A nr [...], przedmiotową część nieruchomości przejęto na cele przyszłej polityki terenowej. Żaden przepis prawa obowiązującego w dacie przejęcia i obecnie nie precyzuje określenia "polityki terenowej". Z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość do dnia 30 września 1983r., na podstawie umowy dzierżawy użytkowana była rolniczo. Od 1984r. do chwili obecnej nieruchomość użytkowana jest przez Spółdzielnię [...] Organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania nieruchomości jako niezbędnej dla realizacji przejęcia, zwłaszcza że realizacja inwestycji nastąpiła po upływie blisko 21 lat od daty przejęcia. Wobec stwierdzenia nieważności umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i wykreślenie wpisu tego prawa w księdze wieczystej KW nr [...], brak jest też podstaw do uznania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Oddanie nieruchomości w użytkowanie Spółdzielni [...] nie spełnia celu publicznego , dla realizacji którego można by było wywłaszczyć nieruchomość. Zgodnie z obowiązującymi w dacie przejęcia przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zadania statutowe Spółdzielni, na nieruchomości były i są komercyjne. Dla takich celów wywłaszczenie nie było dopuszczalne. Wobec tego brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez skarżące dotyczących niezbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia.
Organ uznał za bezpodstawne zarzuty dotyczące naruszenia prawa w związku z rozstrzygnięciem tej samej sprawy w dwóch odmiennych decyzjach. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2002r., znak: [...] odmawiająca zwrotu nieruchomości wydana została w innym stanie prawnym nieruchomości niż obecnie. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec zmienionej treści działu II księgi wieczystej KW nr [...] , nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2002r. i decyzją Starosty T. z dnia [...] 2005r., znak: [...]
Wbrew żądaniom Spółdzielni [...] brak jest podstaw do uznania obowiązku Starosty T. do rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości. Stosownie do art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczenie o zwrocie nieruchomości winno rozstrzygać o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu. Warunkiem tego orzeczenia jest ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bez odszkodowania, stąd zwrot nieruchomości może nastąpić wyłączenie nieodpłatnie.
Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw organom właściwym w sprawach zwrotu nieruchomości do orzekania o zwrocie nakładów poniesionych przez podmioty inne niż wskazane w art. 149 ust. 1 ustawy. Znajdujące się na nieruchomości budynki i budowle wybudowane zostały kosztem i staraniem użytkownika wieczystego , a zatem nie powstały ze środków obecnego właściciela nieruchomości – gminy B.. Zobowiązania wynikające z umowy należą do problematyki cywilno – prawnej, a zatem nie podlegają rozliczeniu w postępowaniu administracyjnym.
Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodził się Prezydent B., który w skardze do sądu zarzucił, że rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości, wobec nieusunięcia z obiegu prawnego wcześniejszej decyzji odmownej, wyczerpuje przesłanki określone art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkuje nieważnością decyzji. Zdaniem strony błędne jest przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu, iż wobec zmienionej treści działu II księgi wieczystej KW [...] nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody z dnia [...] 2002r. Rozpatrywane w niniejszym postępowaniu jest żądanie zwrotu ściśle określonej nieruchomości, co nie uległo zmianie. Zmiana treści księgi wieczystej była zmianą stosunków faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, co powoduje jej bezprzedmiotowość i rodzi okoliczności uzasadniające w świetle przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji.
Nieuprawnione, zdaniem skarżącego jest twierdzenie, iż brak jest podstaw do uznania obowiązku organu I instancji do rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości.
Skarżący powołał się tu na orzeczenie NSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 1996r., Sygn. akt SA/Gd 3291/95 (nie publ.). Sytuacja prawna osoby trzeciej, która rości pretensje do gminy (Skarbu Państwa ) o zapłatę równowartości nakładów, jakich dokonała na zwracanej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) – w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości – jest analogiczna do sytuacji prawnej interwenienta ubocznego w procesie cywilnym (art. 76 k.p.c.). Osoba taka ma interes prawny nie tylko w tym, aby rozliczenia z tytułu nakładów zostały zamieszczone w decyzji o zwrocie nieruchomości, ale i w tym, aby kwota obciążająca byłych właścicieli (ich następców prawnych) na rzecz gminy (Skarbu Państwa) odpowiadała zwiększeniu wartości nieruchomości na skutek nakładów (Rozmiar nakazanego zwrotu nakładów) będzie rzutował na przyszłe rozliczenia cywilne takiej osoby z gminą (Skarbem Państwa). Stanowisko to jest zgodne też z brzmieniem art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (...).
Powołany przepis nie ogranicza kręgu osób, które nakładów dokonały, jak również nie uzależnia dokonania określonych w nim ustaleń od otrzymania przez osobę wywłaszczoną odszkodowania, a Starosta uznał, że spółdzielnia ma interes prawny, gdyż poczyniła nakłady na nieruchomość. Nieodpłatna forma wywłaszczenia skutkować będzie jedynie tym, że określony przepisem art.136 ust. 3 zdanie trzecie ustawy obowiązek zwrotu odszkodowania ograniczy się do kwoty równej różnicy wartości nieruchomości, określonej stosownie do przepisu art. 140 ust. 4. Zważyć należy, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutki prawnorzeczowe w postaci przeniesienia własności nieruchomości, a co się z tym wiąże – jej części składowych. Prawa i obowiązki strony wynikające z poniesionych przez nią nakładów winny zatem znaleźć odbicie w treści decyzji.
Skarżący stwierdził też, że organ dokonał dowolnej oceny stanu faktycznego, opierając się na błędnej wykładni obowiązujących przepisów. Sporną nieruchomość poprzedni właściciel przeniósł nieodpłatnie na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele przyszłej polityki terenowej umową notarialną z dnia [...] 1963r., sporządzoną w oparciu o zapis art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240). Przepis ten stanowił, że właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Z tak sformułowanego przepisu wynika, iż Ustawodawca jako cele użyteczności publicznej wskazał m.in. ulice, place i drogi. Szyk wyrazów w sformułowaniu "ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej" świadczy iż wyliczenie "ulice, place, drogi" nie było przez Ustawodawcę traktowane jako taksatywne – dopuszczał on zatem zobowiązanie właściciela dzielonej nieruchomości do odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów na inne niż wymienione cele użytku publicznego – np. parki, skwery. Oddzielne, po przecinku, wskazanie " jak również na cele przyszłej polityko terenowej osiedla" świadczy, iż Ustawodawca nie wiązał ściśle tych celów z ich publiczną użytecznością. W ten sposób powstawały m.in. działki budowlane, przeznaczane następnie do zbycia wzgl. oddania w użytkowanie wieczyste w celu ich wykorzystania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
W świetle powyższego stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do uznania przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnej dla realizacji celu przejęcia – celu publicznego jest bezpodstawne. Organ orzekający uzasadnił je odwołując się do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), nie będącej jednakże podstawą przeniesienia własności w niniejszym przypadku , gdzie dokonywano podziału nieruchomości na wniosek właściciela , w związku z czym obowiązany był on przenieść na Skarb Państwa własność nieruchomości na cele określone odrębnym przepisem.
Skarżący uznał za konieczne ustalenie znaczenia słów "polityka terenowa osiedla". Sformułowanie to, użyte w kilku aktach prawych, nie zostało w nich zdefiniowane.
Odwołując się do słownika Języka Polskiego skarżący doszedł do wniosku, że pod pojęciem "polityka terenowa osiedla" rozumieć należy działania władz podejmowane w odniesieniu do obszaru określonego osiedla, w szczególności planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz gospodarkę nieruchomościami na tym obszarze.
Nieruchomości pozyskiwane "na cele przyszłej polityki terenowej osiedla" winny być wykorzystywane zgodnie z jej założeniami, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy przeznaczone zostaną do użytku publicznego, czy też nawet zbyte dla wykorzystania zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość została oddana w użytkowanie Spółdzielni, która dokonała inwestycji zgodnie z celem określonym w decyzji o przekazaniu w użytkowanie, realizując tam bazę. Przed oddaniem gruntu w użytkowanie Spółdzielni nieruchomość była przedmiotem umowy dzierżawy. Władze gospodarowały nią zatem zgodnie z zasadami racjonalności, co stanowiło realizację ich "polityki terenowej".
Przyjęcie w skarżonej decyzji tezy, iż zainwestowanie w nieruchomość nastąpiło po niemal 21 latach od daty przejęcia, co narusza przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bezpodstawne i sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli stosuje się odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia, zawarte w rozdziale 6 działu III powołanej ustawy. Zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza stosowanie wprost, z modyfikacją, albo też wyłączenie stosowania tego przepisu.
Zastosowanie tych przepisów wprost, poprzez dokonanie oceny, że pomimo upływu siedmiu lat od daty wywłaszczenia nie podjęto działań związanych z realizacją jego celu, skutkowałoby naruszeniem zasady lex retro non agit, bowiem przepis obowiązujący od 1 stycznia 1998r. stosowanoby do oceny sytuacji zaistniałej pod rządami innych przepisów, w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku.
Od wydanego rozstrzygnięcia skargę wniosła też Spółdzielnia [...]. W uzasadnieniu wskazała, że realizacja celu publicznego jest adekwatna do zadań statutowych Spółdzielni.
Zadania statutowe Spółdzielni w żaden sposób nie ogranicza ją się do celów komercyjnych, jak błędnie ocenił organ II instancji.
Spółdzielnia zrzesza członków spółdzielni, prowadzących zakłady rzemieślnicze, świadczące usługi na rzecz ludności, także dla potrzeb mieszkańców osiedla. Hurtownia materiałów budowlanych była i jest dostępna dla szerokiego kręgu klientów.
W skarżonej decyzji organ błędnie przyjął, iż zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło po upływie 21 lat od chwili przejęcia, przez co został naruszony przepis z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta weszła w życie w dniu 01.01.1998r. bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, iż cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie wielu lat licząc od daty podjęcia decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, grunt objęty treścią decyzji o wywłaszczeniu został wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji.
Zdaniem skarżącej, cel wywłaszczonej nieruchomości na przyszłą politykę terenową został w pełni zrealizowany, a przepis z art. 137 w związku z art. 216 i 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżący zakwestionował też ustalenie, że brak jest podstaw do umieszczenia w decyzji Starosty T. rozliczenia nakładów Spółdzielni, poczynionych ze środków własnych na nieruchomości. Spółdzielnia jest stroną w postępowaniu administracyjnym (art. 28 kpa). W myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami jest osobą trzecią, która ma interes prawny, aby rozliczenia z tytułu poniesionych przez nią nakładów były zamieszczone w decyzji o zwrocie nieruchomości (Wyrok NSA z dnia 17.07.1996, SA/Gd 3291/95 nie publ.).
Skarżąca zarzuciła też, że nie usunięcie z obiegu prawnego wcześniejszej, odmownej, ostatecznej decyzji Wojewody – skutkuje nieważnością skarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. – na podstawie art. 156 § 1 ust. 3 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Trafny jest zarzut skargi dotyczący oceny zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwej wykładni zastosowanych przepisów.
Zgodnie z art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240) właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16.
Na mocy zacytowanego przepisu F. S. pozbawiony został spornych nieruchomości , przy czym w konkretnym przypadku celem wywłaszczenia była przyszła polityka terenowa osiedla.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że realizacja art. 13 ustawy różnicuje charakter przeznaczenia gruntów podlegających przekazaniu na rzecz gminy na grunty przeznaczone na cele użyteczności publicznej i cele przyszłej polityki osiedla, które nie muszą spełniać kryterium użyteczności publicznej. Brzmienie art. 13 w sformułowaniu "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" jest określeniem niezmiernie szerokim i zupełnie niedookreślonym. Nie dość, że ustawodawca nie wymaga, by w momencie przejęcia nieruchomości na danym terenie obowiązywały konkretne rozwiązania planistyczne, to jeszcze bez wyznaczenia terminu wprowadza zapis o "przyszłej polityce terenowej". Nie określając też na czym miałaby taka polityka polegać , jak powinna być zrealizowana, jaki cel ma być osiągnięty przez jej wyznaczenie.
Wydaje się, że ratio legis takiego sformułowania tkwi w warunkach w jakich dochodziło do przejęcia nieruchomości. Podział nieruchomości w warunkach ustawy i tym samym w niniejszej sprawie odbywał się na wniosek właściciela, zatem umożliwiając realizację tego uprawnienia a jednocześnie istniejące realia w postaci często braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niezwykle szeroko i swobodnie zakreślono nie tyle nawet konkretne zadania co kierunki i cele polityki terenowej. Takie rozwiązanie uniemożliwia jednocześnie szczegółowe i konkretne rozliczenie z realizacji celu wywłaszczenia. Abstrahując od negatywnej oceny rozwiązań ustawodawczych w odniesieniu do byłych właścicieli i oceny redakcji powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że aktualne ustawodawstwo nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidując możliwości zwrotu nieruchomości co do zasady bez badania konkretnych przesłanek.
Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Żądanie zwrotu jest prawem majątkowym, które powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisach a więc w chwili, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Zbędność faktyczna nastąpi, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość wykorzystano na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu . Zasadą jest, że przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dotyczą przypadków, gdy wywłaszczenie nastąpiło wbrew woli właściciela i ze wskazaniem celu, na który wywłaszczenie nastąpiło (por. wyrok NSA z 29.10.1998 IV SA 2111/96. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie było skutkiem zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości. Właściciel wywłaszczonej nieruchomości musiał się liczyć z taką ewentualnością, składając wniosek o podział. Tym samym i cel wywłaszczenia był inaczej sformułowany niż w przypadku wywłaszczenia wbrew woli właściciela, zatem możliwość zwrotu w taki sposób wywłaszczonej nieruchomości stają się trudniejsze. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów co niezbędność w postępowaniu w celu wywłaszczenia. Przyjmuje się w orzecznictwie , że sam plan zagospodarowania przestrzennego to za mało, chyba, że jest np. decyzja lokalizacyjna lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania, gdyż tego typu decyzje konkretyzuje zadania planowane co do miejsca i co do czasu. Skoro cel wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie został sformułowany na tyle szeroko, że nie pozwala na rozliczenie przejemcy nieruchomości z realizacji konkretnych zadań, zbyt daleko idącym wnioskiem organów jest stwierdzenie o braku celu wywłaszczenia.
Brak konkretyzacji celu wywłaszczenia, brak terminu do określenia przyszłych celów polityki terenowej, brak wskazania tych celów w umowie o oddaniu nieruchomości nie może uzasadniać zastosowania wprost przepisu art. 136u.g.n. Należy brać pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku. Realizacja planów polityki terenowej następuje etapowo na przestrzeni szeregu lat. Przepis ten jak wskazuje ustawodawca należy stosować odpowiednio a nie wprost.
Wbrew twierdzeniom obu skarg nie zasługuje na uchylenie zarzut dotyczący nieważności wydanej decyzji z powodu funkcjonowania w obrocie ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu sprzecznych nieruchomości.
Zarzut istnienia w obrocie decyzji ostatecznej w tym samym przedmiocie wymaga ustalenia, czy rozpoznawana sprawa dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa wystąpi, gdy dojdzie do rozstrzygnięcia tożsamej sprawy jak poprzednia.
Tożsamość sprawy obejmuje tożsamość podmiotową i przedmiotową. Odnosi się to jednak do niezmienionego stanu faktycznego. W niniejszym przypadku stan faktyczny ulegał zasadniczej zmianie, którego przyczyna tkwiła w wystąpieniu istotnego zdarzenia o charakterze prawotwórczym. Obecnie rozpoznawana sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości wobec której stwierdzono nieważność umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
Stwierdzenie nieważności odnosi skutek ex tunc a więc bez obciążenia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego od chwili zawarcia umowy. Ta okoliczność zasadniczo wpływa na usprawnienie podmiotu domagającego się zawrotu nieruchomości z uwagi na brzmienie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznanie w takiej sytuacji istnienia przeszkody do rozpoznania sprawy w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym dotyczącym spornej nieruchomości godziłoby w zasadę prawa do rozpoznania sprawy.
Zresztą należy wskazać, że zarzut skarżących też nie jest niekonsekwentny, gdyż z drugiej strony wskazują na konieczność wyeliminowania z obrotu uprzedniej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, uznając tym samym możliwość rozpoznania sprawy w obecnej sytuacji faktycznej i prawnej.
Faktycznie w obrocie decyzji Wojewody [...] z [...] 2002r. nie stanowi przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy.
Nie znajduje uzasadnienia też zarzut dotyczący konieczności rozliczenia nakładów Spółdzielni w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomości dotyczy rozliczeń pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem. Postępowanie dowodowe nie wykazało, że gmina poczyniła jakiekolwiek nakłady na nieruchomość. Spółdzielnia jako podmiot, który poczynił nakłady będzie miała roszczenie na drodze cywilno – prawnej. Nie stoją też na przeszkodzie skutki związane z przejściem własności na wypadek poprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości.
Organ nie ocenił też uprawnienia skarżącej do złożenia wniosku w świetle brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy o g.n. Skarżąca jest kolejną spadkobierczynią. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą wystąpić z żądaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie żądanie zwrotu nieruchomości ma charakter cywilno – prawny to w konkretnym przypadku realizacja tego żądania następuje w drodze postępowania administracyjnego a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa lecz decyzja administracyjna, z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Ta okoliczność przemawia za koniecznością wąskiego rozumienia cytowanego przepisu. Ponadto należy wskazać, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest szczególnym prawem podmiotowym, ściśle powiązanym z prawami uprzedniego właściciela. Istota tego prawa polega na tym, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem zwrotu wypłaconego odszkodowania. Uprawniony występuje więc nie tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako sui generis wierzyciela, lecz również jako dłużnika zobowiązanego do rozliczenia się z pobranego odszkodowania (dotyczy to też zwrotu nieruchomości zamiennej gdy zamiast odszkodowania w grę wchodziło takie rozliczenie). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenia była nieodpłatna, zasada pozostaje taka sama. Celowe jest zatem, by osoba wnioskująca, była bezpośrednim sukcesorem praw i obowiązków właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.
Organ nie ocenił wskazanych okoliczności. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 w sentencji a na podstawie art. 152 jak w pkt 2.