II SA/BD 893/22

II SA/Bd 893/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 133/24 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. B. i S. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
UZASADNIEINE
Pismem z 10 kwietnia 2020 r. S. B. i S. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 września 2019 r. Nr XIII/117/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Żurawia, gmina Kcynia. W skardze wskazali, że wyżej wymienioną uchwałę kwestionują w całości, a w szczególności w części dotyczącej ich nieruchomości tj. działki nr [...] obr. ew. [...], w zakresie ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia terenu (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, d – wydzielenie terenów rolnych R od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM/RU) oraz w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenów zabudowy zagrodowej (RM/RU) zawartych w § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 uchwały.
Skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale, że narusza ona ich interesy prawne i uprawnienia wynikające z: treści prawa własności (art. 140 k.c. w zw. z art. 46 [1] k.c.); prawa do równej ochrony własności (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji); prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym (art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji); wolności prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej w szczególności na zarobkowym prowadzeniu każdej formy działalności rolniczej (art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ustaw z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym); prawa do ochrony wolności i praw konstytucyjnych (art. 31 Konstytucji), prawa do prowadzenia zintegrowanych i zorganizowanych gospodarczo gospodarstw rolnych (art. 55[3] k.c.).
Powyższe naruszenie w ocenie skarżących polegało na wydzieleniu terenów rolnych i terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, przeznaczeniu wyłącznie pod zabudowę zagrodową całej, dotychczas użytkowanej rolniczo, działki nr [...] oraz wyznaczonych części działek nr [...] oraz jednoczesne wprowadzenie ograniczeń zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową w porównaniu do uregulowań zawartych w systemie powszechnie obowiązującego prawa. Jak wskazali skarżący, kwestionowana uchwała istotnie ogranicza im możliwości zagospodarowania uregulowane w przepisach odrębnych, a co za tym idzie, właścicielskie prawo korzystania z nieruchomości, m.in. dla potrzeb zarobkowej produkcji rolnej.
Skarżący upatrują naruszenia ich interesów prawnych również w ograniczeniu zakresu terytorialnego uchwały wyłącznie do terenu nieruchomości skarżących i działek przyległych. Uchwała bezpodstawnie pogarsza sytuację prawną skarżących w stosunku do sytuacji pozostałych właścicieli lokalnych nieruchomości nieobjętych planem, pomimo że charakter i dotychczasowy sposób użytkowania jednych i drugich nieruchomości w istotny sposób się nie różnią od siebie i żadna planistyczna potrzeba nie uzasadnia takiego różnicowania.
Zdaniem skarżących ograniczenia zawarte w wyżej wymienionych postanowieniach uchwały wypełniają dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w sposób istotny, tj. sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym, naruszają powszechnie obowiązujące zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone w przepisach:
- art. 1 ust. 1-3 w zw. z art. 2 pkt 1 i 4, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i 461 k.c.; ograniczenia zawarte w uchwale nie służą bowiem kształtowaniu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nie uwzględniają kryteriów planistycznych wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i legalnych definicjach; służą zaś jedynie temu, by ograniczyć skarżącym możliwości zagospodarowania ich nieruchomości i realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania środowiskowego prowadzonego przez Burmistrza Kcyni (budowa chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą);
- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – nałożone ograniczenia naruszają ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kcynia, przyjętego uchwałą nr VI/34/2011 z 24 lutego 2011 r.;
- art. 14 pkt 5 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2-4 i art. 32 u.p.z.p. poprzez brak zgromadzenia wymaganych analiz, ustosunkowania się do uwag oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kcyni wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organów kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł, że skarżący nie wykazali w należyty sposób interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Skarżący są co prawda właścicielami działek objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie legitymuje to ich do złożenia skargi na uchwałę ani w całości ani w części obejmującej swym zakresem grunty będące w posiadaniu także innych podmiotów. W ocenie Burmistrza, skarżący nie wykazali w sposób dostateczny, by doszło do naruszenia ich interesu. Dodał przy tym, że pozostali właściciele nieruchomości objętych kwestionowanym planem nie uważają, by doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnień. Zdaniem organu, miejscowy plan zawiera w swej treści wyłączenie ustalenia będące wynikiem kompetencji nadanych w drodze ustawy, a żadne z ustaleń zawarte w planie nie wykracza poza zakres obowiązującego prawa. Zarówno tryb sporządzania planu miejscowego, jak i jego forma i zakres zostały sprawdzone pod względem zgodności przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.
Kwestionując zarzut dotyczący niezgodności uchwały z zapisami studium organ wywiódł, że opiera się on na nadinterpretacji symboliki wskazującej kierunki zagospodarowania przestrzennego określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nierozróżnianiu przedmiotu tego opracowania planistycznego od przedmiotu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Burmistrz podniósł, że wszystkie wcześniej wydawane decyzje o warunkach zabudowy w granicach zaskarżonego planu i jego okolicach dotyczą tylko zabudowy zagrodowej, co znalazło swój wyraz w uchwalanym miejscowym planie. Podkreślił także, że ustalenia miejscowego planu w pełni respektują aktualne użytkowanie terenu, a dla pozostawienia możliwości dalszego rozwoju projektowanych lub istniejących gospodarstw rolnych wyznaczają teren dla realizacji inwestycji budowlanych związanych z produkcją rolną w pełnym zakresie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli wyznaczają zarówno tereny o symbolu RM i RU. Organ dodał, że ustalenia planu umożliwiają dalszy rozwój rodzinnego gospodarstwa rolnego stron wyznaczając obszar dopuszczający realizację obiektów budowlanych o powierzchni około cztery razy większej wobec powierzchni aktualnie zabudowanej obiektami gospodarstwa rolnego.
Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. II SA/Bd 547/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za częściowo zasadną, stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...] (pkt 1 sentencji) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2).
Sąd stwierdził, że organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącym prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Zasadność wprowadzenia powyższych zapisów, w szczególności zaś zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie została przez organ planistyczny przekonująco wykazana ani uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały ogranicza się do stwierdzenia, że sposób realizacji tego obowiązku sprowadzał się do rozpatrzenia wniosków osób prywatnych zgłaszanych w toku procedury planistycznej. W ocenie Sądu, uzasadnienie uchwały nie spełnia w pełni ustawowych kryteriów, przez co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli sądowej. Sąd podniósł, że działka nr [...], na której skarżący planowali budowę chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą znalazła się w całości w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 9RM/RU. W obszarze tym znalazły się również części należących do skarżących działek [...] Sąd podzielił argumenty skarżących, że Rada Gminy w planie wprowadziła dla tego obszaru szereg ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu, niewynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kcynia. W zakwestionowanym § 7 pkt 1 uchwały, przewidziano ograniczenie w wysokości zabudowy – do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,5 m. Zgodnie zaś ze studium ograniczenia powyższe dotyczyły zabudowy mieszkaniowej, a dla zabudowy gospodarczej przewidziano wysokości do 2 kondygnacji i do 11 m z możliwością realizacji w uzasadnionych wypadkach wyższych budynków. Ograniczenia niewynikające ze Studium wprowadzono także w zakresie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej, stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wskaźnika intensywności zabudowy (§ 7 pkt 6 - 8 uchwały). W § 7 pkt 9 przewidziano nieuzasadniony zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co stanowi dla skarżących ograniczenie uniemożliwiające realizację planowanej inwestycji, co do której w sierpniu 2017 r. wystąpili o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Organ w toku postępowania planistycznego nie uzasadnił w sposób przekonujący wprowadzenia powyższych regulacji w stosunku do ściśle wydzielonego obszaru położonego na terenie wsi [...]. Sąd za zasadne uznał zatem zarzuty skargi co do wadliwości § 6 ust. 2 pkt 1 lit a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9, które prowadzą do ograniczenia i to w istotnym wymiarze sposobu wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości, bez jednoczesnego wykazania zasadności wprowadzenia takich rozwiązań.
Wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 1121/21 Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej organu częściowo za uzasadnione, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn.zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest legalność uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 września 2019 r. nr XIII/117/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Żurawia, gmina Kcynia. S. B. i S. B. kwestionują uchwałę w całości, a w szczególności w części dotyczącej ich nieruchomości tj. działek nr [...] obr. ew. [...], w zakresie ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia terenu (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, d – wydzielenie terenów rolnych R od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM/RU) oraz w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenów zabudowy zagrodowej (RM/RU) zawartych w § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 uchwały.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej; "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego.
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów - jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje niniejszą sprawę ponownie po uchyleniu w całości wyroku z 27 października 2020 r. (sygn. II SA/Bd 547/20) - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1121/21.
Podkreślić zatem należy, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że sąd I instancji w uzasadnieniu uprzedniego wyroku nie odniósł się należycie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jako mające usprawiedliwione podstawy NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust. 1 i ust 2 w zw. z art 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 9 ust. 4 w zw. z art 20 ust 1 u.p.z.p.
Zdaniem NSA, sąd I instancji nie rozważył należycie, czy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Rada Miejska w Kcyni naruszyła zasadę proporcjonalności wskutek niezachowania odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona zdrowia, życia mieszkańców oraz ochrona środowiska) a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) oraz czy skarżący faktycznie utracili możliwość dalszych inwestycji na stanowiących ich własność nieruchomościach. Jeżeli bowiem na tych nieruchomościach istnieje możliwość budowy chlewni do wartości 40 DJP, to nie jest to pozbawienie skarżących możliwości budowy chlewni i może to stanowić jedynie – jak to ujęła skarżąca kasacyjnie Gmina – parametryzację wykorzystania przestrzeni na cele rolnicze bez zmiany zasadniczego celu/funkcji tego terenu. Kwestia ta nie została jednak wystarczająco rozważona przez Sąd I instancji.
Wątpliwości NSA wzbudziło także uznanie, że skarżona uchwała w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem jest sprzeczna ze studium, bowiem w jego orzecznictwie "trafnie podkreślono, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Zawężenie w planie miejscowym podanych w studium do określonego poziomu wielkości nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza studium (por. np. wyroki NSA z 1.10.2021r., II OSK 3083/19, z 18.12.2019r., II OSK 335/18)". W konkluzji NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien należycie rozważyć i ocenić wszystkie mogące mieć wpływ na wynik sprawy okoliczności.
Za niezasadny NSA uznał natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wobec uwzględnienia skargi w zakresie § 6 ust 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały. Organ zarzucał, że w związku z tym plan utracił elementy niezbędne wynikające z ustawy, tj. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. NSA stwierdził, że zaskarżony wyrok odnosił się tylko do wyraźnie wskazanych działek, a nie do całego planu – powyższe elementy nie zostały więc usunięte z planu, a jedynie nie dotyczyły one trzech konkretnych działek o numerach [...], [...] i [...].
Ponowne rozpoznanie sprawy, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadziło Sąd orzekający do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że mimo wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonego planu miejscowego w całości, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący wykazali naruszenie indywidualnego interesu prawnego jedynie tymi przepisami planu, które dotyczą nieruchomości, do których dysponują tytułem prawnorzeczowym tj. działki nr położone w miejscowości Żurawia o [...], [...] i [...] obręb [...]. Nie wykazali jednocześnie, aby w pozostałej części jakiekolwiek przepisy skarżonej uchwały naruszały ich indywidualny interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja skargowa do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym przepisów wprowadzających zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, do którego dysponują tytułem prawnorzeczowym – prawem własności (działki). Skarżone wskazane przepisy planu miejscowego tj. § 6 i § 7, wbrew stanowisku organu, niewątpliwie naruszają indywidualny interes prawny skarżących, co wykazali w sprawie.
W ocenie Sądu, powyższe ograniczenie prawa własności skarżących nastąpiło jednak w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności w granicach dozwolonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi.
I tak niezasadny okazał się zarzut niezgodności poddanych skutecznie sądowej kontroli przepisów uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Żurawia, gmina Kcynia - ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kcynia (przyjętego uchwałą Rady Gminy Kcynia z 27 października 2022 r., nr LI/400/2022, dalej: "Studium"). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Potwierdza to także art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Zważyć należy, że teren wsi Żurawia objęty skarżonym planem miejscowym, znajduje się w obszarze oznaczonym w pkt 3.17 części II Studium (Kierunki oraz uzasadnienia i synteza studium) jako "Tereny rolnicze – R". Funkcja podstawowa – tereny rolnicze przeznaczone pod działalność rolniczą, w szczególności produkcję roślinną lub zwierzęcą, w tym produkcję ogrodniczą, sadowniczą, pszczelarską, rybną i leśną. Jako funkcję uzupełniającą prawodawca lokalny określił – agroturystykę, mieszkalnictwo niezwiązane z funkcją rolniczą, pod zalesienia, eksploatację kopalin pospolitych, parkingi ,infrastrukturę techniczną, w tym lokalizacja farm lub pojedynczych elektrowni wiatrowych oraz innych źródeł energii odnawialnej.
W § 6 ust. 2 pkt 1 kwestionowanego planu miejscowego określono przeznaczenie objętych nim terenów jako:
a) zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczeniem obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, o symbolu RM/RU,
b) lasów o symbolu – ZL,
c) zieleni nieurządzonej, o symbolu Z,
d) rolne o symbolu – R,
e) drogi wewnętrznej, o symbolu - KDW
W ocenie Sądu, w zakresie określenia przeznaczenia terenów, w tym terenów do których tytułem prawnorzeczowym dysponują skarżący tj. działek nr [...] i [...] w obrębie Żurawia) plan nie narusza obowiązującego Studium. Wbrew stanowisku skarżących, wyodrębnienie z ogólnej, zawartej w studium kategorii terenów rolniczych (R) - terenów RM/RU nie stanowi o niedozwolonym wyznaczeniu obszaru o przeznaczeniu niezgodnym z tym ustalonym w Studium. W treści przedmiotowego Studium jako tereny rolnicze Rada Gminy ujęła ogólnie tereny przeznaczone do użytkowania rolniczego, obejmując tą kategorią zarówno tereny ściśle przeznaczone pod uprawy rolne, jak również tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych itp. oraz tereny zabudowy zagrodowej i inne przeznaczenie wymienione jako funkcja uzupełniająca. W Studium uzasadniono m.in., że tereny rolnicze zajmują największą powierzchnię terenu w gminie. W skład wyznaczonych terenów wchodzą grunty o korzystnych warunkach produkcji rolnej (gleby o wysokich klasach) oraz grunty o niższych klasach bonitacyjnych, dodatkowo w północnej części gminy występuje także okresowe ich zalewanie. Podkreślono także dogodne warunki dla prowadzenia funkcji agroturystycznej, którą należy wprowadzać w ramach istniejącej i projektowanej zabudowy. Jednocześnie wskazano na tych terenach na predyspozycje ukształtowania terenu i rolniczego charakteru i warunki dla rozwoju energetyki wiatrowej.
Wynika to wprost z treści Studium, gdzie w punkcie 3.17. Rada Miejska w Kcyni określiła odrębne wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów do planów miejscowych:
1) zabudowa mieszkaniowa: udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej nie mniejszy niż 65%, budynek do 2 kondygnacji, do 9,5m wysokości, dach wielospadowy o nachyleniu połaci 250 – 450, minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej 1200 m2,
2) agroturystyka: udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej nie mniejszy niż 60%, budynek do 3 kondygnacji, do 12,0m wysokości, dach wielospadowy o nachyleniu połaci 250 – 450, minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej 1500 m2,
3) zabudowa gospodarcza: udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej nie mniejszy niż 30%, budynek do 2 kondygnacji, do 11,0 m wysokości (w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się budynki wyższe), dach wielospadowy o nachyleniu połaci 250 – 450, minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej 1500 m2,
Powyższe wskazuje, że uszczegółowienie spornej kwestii (przeznaczenie terenów objętych w studium symbolem R) Rada Miejska w Kcyni pozostawiła regulacjom uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), które obowiązywało w procedurze uchwalania skarżonego planu miejscowego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wśród terenów przeznaczonych do użytkowania rolniczego, należało rozróżnić osobnymi oznaczeniami graficznymi i literowymi: tereny rolnicze – oznaczone symbolem R (lp.3.1), tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (...) – oznaczone symbolem RU (lp.3.2) oraz tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – o symbolu RM (lp.3.3). Niewątpliwie tereny intensywnej produkcji na skalę przemysłową nie mieszczą się w tej kategorii. Procedura planistyczna odrębnie określa np. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów
W takich też warunkach zaskarżony plan wprowadza na objętym swoimi przepisami obszarze przeznaczenia opisane symbolami R, RM/RU, jak i ZL, Z i KDW. Przyjmując argumentację skargi w tym zakresie, miejscowy plan musiałby – celem utrzymania zgodności ze studium – wprowadzać przepisy uniemożliwiające realizację jakiejkolwiek zabudowy na terenie oznaczonym w studium symbolem R. Wprowadzenie ww. rozróżnienia bez wątpienia mieści się w kompetencji planistycznej gminy, wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ("kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy").
Nie wpływa na ocenę tego czy plan miejscowy narusza studium również zarzucany brak tożsamości parametrów szczegółowych i wskaźników zabudowy terenu wskazanych w studium i w planie. Szczegółowe ustalenia zawarte w studium nie są ustaleniami bezwzględnie wiążącymi organ planistyczny. Takimi zaś szczegółowymi ustaleniami są te dotyczące udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, wysokości budynku, geometrii dachu czy minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej. Z przywołanych wcześniej wyroków NSA (o sygn. II OSK 3083/19 oraz II OSK 335/18) wynika, że zgodność planu ze studium to zgodność planu z ogólnymi ustaleniami (kierunkami) wywodzonymi z tego studium, a nie kopiowanie w planie ustaleń studium. W ramach przysługującego jej władztwa planistycznego Rada Miejska w Kcyni określiła wspólnie tożsame szczegółowe zasady zagospodarowania dla wszystkich terenów przeznaczonych na cel zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczeniem obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz (...) – oznaczonych symbolami 1RM/RU, 2RM/RU i 9RM/RU. w § 7 pkt 1, 6, 7 i 8 planu odstąpiły od powielenia szczegółowych wskazań wynikających ze studium. Nie może być to poczytywane jako jego naruszenie, skoro rozmiar odstąpienia nie podważa ogólnego, wynikającego z tego dokumentu kierunku zagospodarowania terenu. Za naruszenie ustaleń i założeń przedmiotowego Studium nie można uznać li tylko ujednolicenia wysokości budynków zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej do 9,5 m wobec 11 m wskazanych w studium, zwiększenia z 65% do 75% minimalnej procentowej powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej oraz zaostrzenia ww. wymogu wobec zabudowy gospodarczej z "nie mniej niż 30%" do "nie mniej niż 25%". Wprowadzenie wskaźnika intensywności zabudowy (od 0,1 do 0,2) jest elementem obligatoryjnym m.p.z.p. (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) i okoliczność jego wprowadzenia w żadnym wypadku, tj. również braku określenia tego wskaźnika w studium, nie stanowi o sprzeczności planu z tym studium.
Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to rada gminy - uchwalając określonej treści studium - sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (vide wyroki: NSA w wyrokach z 17 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2769/13; z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 1000/14, z 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 1379/16; z 26 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2177/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja właśnie zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdzie w Studium określono wskaźniki zakresowo np. wysokość budynku "do 2 kondygnacji, do 11,0 m wysokości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że określenie w związku z tym w skarżonym planie miejscowym wysokości zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,5 m, pozostaje w zgodności z treścią Studium.
Kwestionowany plan, wprowadzając w § 7 pkt 9 zakaz realizowania na terenach o symbolu RM/RU inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi – przyp. Sądu), w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie narusza w sposób nadmierny konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności i wolności gospodarczej, a to poprzez przyjęcie uregulowań nieproporcjonalnie uciążliwych dla adresatów planu zawierającego te uregulowania.
Zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości ingeruje w prawo własności, jednakże organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązany jest chronić to prawo i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Zarzuty skargi zasadniczo wskazują na nieuzasadnione względami planistycznymi wkroczenie organu planistycznego (poprzez skarżoną uchwałę) w swobodę planowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez właścicieli nieruchomości objętej tym planem. Skarżący podnoszą, że sporny m.p.z.p. uniemożliwia im rozpoczęcie zamierzonej działalności związanej z intensywną hodowlą zwierząt.
Działka nr [...] (obecnie [...] na obszarze, który plan określa symbolem 9RM/RU (część obejmująca południową część obecnie wydzielonej działki nr [...] oraz działkę [...] jest wykorzystywana jako teren zabudowy zagrodowej, zgodnie z przeznaczeniem 9RM/RU. Reszta terenów, tj. działka nr [...] w pozostałej części (obecnie [...] i [...] użytkowana jest w sposób rolniczy, zgodny z symbolem 6R. Wskazać należy, że obszar 9RM/RU, a więc obszar, na którym dopuszczono zabudowę obsługi produkcji m.in. w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, rozciągnięty został na obszar działek [...], [...] i [...]. Doszło zatem do jego powiększenia względem obecnie istniejącego stanu zagospodarowania. Organ planistyczny, korzystając ze swoich kompetencji określonych w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie ma jednocześnie obowiązku kierowania się, czy też uwzględniania zamierzeń inwestycyjnych podmiotów korzystających z nieruchomości objętych planem. Wprowadzonego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc m.in. chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) oraz chów lub hodowla ww. zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 (względnie 60) DJP i mniejszej niż 210 DJP (§ 3 ust. 1 pkt 104 lit. a i b ww. rozporządzenia) nie da się zakwalifikować jako nieproporcjonalnego ograniczenia prawa właścicieli nieruchomości objętych planem do swobodnego nimi dysponowania i gospodarczego wykorzystania, skoro samo prowadzenie działalności polegającej na chowie i hodowli zwierząt nie zostało zakazane, a jedynie ograniczono skalę ewentualnie podejmowanego przedsięwzięcia w tym zakresie. Dalszy rozwój gospodarstwa skarżących sam w sobie nie został wykluczony, a poszerzenie obszaru, na którym dopuszcza się realizację zabudowy obsługi produkcji m.in. w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, w istocie świadczy o rozszerzeniu możliwości inwestycyjnych wobec zastanego stanu zagospodarowania. Ponadto, ograniczenie skali przyszłych inwestycji w skarżonym m.p.z.p. jest w ocenie Sądu spójne z kierunkiem zagospodarowania i użytkowania terenu oznaczonego w studium symbolem R, a co wynika z powołanego wcześniej punktu 3.17 tego studium, w którym – jako funkcję uzupełniającą – wskazuje się m.in. agroturystykę i mieszkalnictwo niezwiązane z funkcją rolniczą. Studium w swej treści zawiera wskazówkę interpretacyjną co do kierunku, w jakim kształtować się ma sposób wykorzystania terenu oznaczonego w tym studium symbolem R. Ma być to teren nieprzeznaczony pod wielkoskalową, intensywną produkcję hodowlaną, jako niewspółgrającą w żaden sposób z funkcją uzupełniającą w postaci działalności agroturystycznej lub mieszkalnictwa. Na możliwość wprowadzenia w m.p.z.p. spornego zakazu nie ma też wpływu to, że co do zgodności realizacji zamierzonej inwestycji w zakresie chowu zwierząt wypowiadały się organy uzgadniające i opiniujące w ramach wszczętego przed uchwaleniem planu postępowania środowiskowego, skoro w ramach swoich kompetencji organy te nie prowadzą polityki przestrzennej gminy, a więc – wyrażając swoją ocenę - nie uwzględniają elementów mających wpływ na pożądany sposób zagospodarowania obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, rozstrzygnięcia organów biorących udział w postępowaniach, których przedmiotem jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, nie stanowią swego rodzaju prejudykatu co do kwestii rozważanych podczas procedury planistycznej. Organ planistyczny - realizując politykę przestrzenną gminy poprzez uchwalanie aktu prawa miejscowego – bierze bowiem pod uwagę inne czynniki niż te, które stanowią przedmiot analizy organu prowadzącego postępowanie środowiskowe względem konkretnej, opisanej we wniosku inwestycji, a które to postępowanie kończy się wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego.
Również argumentacja skarżących, jakoby nieproporcjonalność wprowadzonych ograniczeń potwierdzało objęcie skarżonym planem miejscowym zasadniczo jedynie ich nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z przedstawionych na wezwanie Sądu wyjaśnień organu planistycznego (pismo z dnia 12 stycznia 2023 r., w aktach sądowych) na terenie miejscowości Żurawia obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XIII/145/2007 z dnia 29 października 2007 r., obejmujący wyszczególnione w tym planie działki (Dz.U.Woj. Kuj.-Pom. z 9 czerwca 2008 r., nr 83, poz. 1369), zaś przyjęcie skarżonego planu stanowiło kontynuację założonej polityki przestrzennej miejscowości Żurawia, m.in. poprzez skoncentrowanie zabudowy na tych obszarach, na których ona już istnieje. Założenia planistyczne organu stanowiącego Miasta Kcynia nie stanowią zaś przedmiotu oceny sądu administracyjnego, bowiem kontrola ta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Niezależnie od powyższego z wyjaśnień organu wynika też, że na terenie gminy Kcynia obowiązuje szereg innych planów miejscowych wprowadzających tożsame ograniczenia w zakresie realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko: m.in. uchwała nr LIII/415/2022 z 24 listopada 2022 r. (Dz.U. Woj. Kuj.-Pom. z 5 grudnia 2022 r., poz. 6489), uchwała nr III/29/2018 z 13 grudnia 2018 r. (Dz.U. Woj. Kuj.-Pom. z 18 grudnia 2018 r., poz. 6657), uchwała nr XXXVI/355/2013 r. z dnia 25 kwietnia 2013 r. (Dz.U. Woj. Kuj.-Pom. z 31 maja 2013 r., poz. 2060).
W ramach procedury planistycznej organy gminy zobowiązane są uwzględniać różnorodne uwarunkowania i interesy zarówno indywidualne jak i publiczne. Wbrew zarzutom skargi, nie oznacza to konieczności uwzględnienia planowanego przez skarżących sposobu użytkowania danej nieruchomości, nawet mimo toczącej się odrębnie procedury w sprawie uzyskania środowiskowych uwarunkowań realizacji konkretnego przedsięwzięcia. W ramach władztwa planistycznego to właśnie organy gminy posiadają narzędzia, aby ważyć różnorodne, często sprzeczne interesy mieszkańców gminy (członków wspólnoty samorządowej), w tym co do szerzej rozumianego aktualnego i przyszłego sposobu zagospodarowania np. poszczególnych obszarów określonych terenów danej gminy, czy to części poszczególnych miejscowości. W okolicznościach niniejszej sprawy działania te pozostają zgodne z treścią obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla strefy rolniczej (R). Jako całkowicie błędne należy ocenić stanowisko skarżących co do prowizoryczności ustaleń skarżonego planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolami R, ZL,Z,KDW bowiem zupełnie oczywistym jest, że z uwagi na całkowicie odmienny charakter przeznaczenia tych terenów, dotyczące ich przepisy nie zawierają tak szczegółowych ustaleń związanych z określeniem sposobu i zabudowy i zagospodarowania jak tereny o symbolu RM/RU (zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych z dopuszczeniem obsługi produkcji w tych gospodarstwach). Twierdzenia skarżących co do niemożności prowadzenia upraw rolnych na terenach oznaczonych w planie symbolem RM/RU są niezasadne i nie znajdują oparcia ani w treści przedmiotowego planu miejscowego, ani innych przepisów prawa. Nadto jeżeli na terenie oznaczonym w nowym planie symbolem R nie istnieje siedlisko rolnika (indywidualne gospodarstwo rolne wraz z zabudową może wszakże obejmować wiele działek ewidencyjnych), a plan uwzględnia zastane zagospodarowanie tego terenu. Realizowanie rolniczego wykorzystania terenu odbywa się często w ramach rodzinnych gospodarstw rolnych. Z treści planu wynika ponad wszelką wątpliwość, że wolą prawodawcy lokalnego było zachowanie na tych terenach jedynie typowo rolnego wykorzystania. Z uwagi na charakter gruntów rolnych (gleby o wysokich klasach) i położenie oraz planowany sposób kształtowania zagospodarowania sąsiednich terenów tereny o symbolach 3R i 6R zostały przeznaczone wyłącznie na cel rolny, czyli wyłączone prawidłowo z możliwości realizacji funkcji produkcji rolnej oraz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej (nowych siedlisk rolników), jak również obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych. Ustalenia te nie naruszają zasad sporządzania planów miejscowych.
Niezasadny jest wywód, jakoby skarżony plan miejscowy podjęty został w warunkach nierozważenia, lub też nieprawidłowego rozważenia interesu prywatnego skarżących wobec interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przez interes publiczny należy zaś rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Bez wątpienia zatem w identyfikacji owego "uogólnionego celu dążeń i działań (...)" należy uwzględnić stanowisko społeczności lokalnej (tym bardziej ogółu społeczeństwa) wyrażane zarówno podczas procedury planistycznej (w formie uwag do projektu), ale i przed jej wszczęciem – skoro własną potrzebę lokalna społeczność może samodzielnie artykułować. Rolą organu planistycznego jest zaś ocena, czy potrzeba ta, z natury rzeczy subiektywna, mieści się też w kategorii potrzeby obiektywnej, a to przy uwzględnieniu innych czynników, w tym kierunku rozwoju i zagospodarowania wynikającego z obowiązującego studium. Rację mają skarżący, że oczekiwania społeczności lokalnej dotyczące sposobu zagospodarowania nie są elementem definiującym to, co należy rozumieć pod pojęciem interesu publicznego, ale też nie jest to czynnik niemający żadnego wpływu na proces identyfikacji tego interesu. W niniejszej sprawie potrzebę zawarcia w m.p.z.p. przepisu § 7 pkt 9 w takim brzmieniu, jak to ostatecznie uchwalono, zgłosił Sołtys Sołectwa Żurawia-Włodzimierzewo (pismo z dnia 18 września 2018 r.), działając jako reprezentant społeczności lokalnej miejscowości Żurawia. Organ planistyczny uznał, w ocenie Sądu prawidłowo, że uwaga ta zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniają ją przywołane wcześniej zapisy studium co do kierunku zagospodarowania terenu objętego planem nakierowanego na zachowanie dotychczasowego charakteru tego obszaru, jako użytkowanego rolniczo w sposób niekolidujący z prowadzeniem działalności agroturystycznej i mieszkalnictwem, a nie w sposób zakładający intensyfikację działalności związanej z chowem lub hodowlą zwierząt, o której mowa w przywołanym rozporządzeniu. Powtórzyć należy, że ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (vide: wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. II OSK 1518/21, dostępny jw.).
Skarżący w toku procedury planistycznej konsekwentnie wnosili o uwzględnienie ich subiektywnego interesu, polegającego na ograniczenia możliwości realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioski te zostały rozpoznane zgodnie z przepisami prawa, a sama tylko lakoniczność uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia, z pewnością nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przedłożył dokumenty (m.in. analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego m.p.z.p. z 2018 r. oraz opinię biegłego z 31 czerwca 2019 r. dotyczącą oceny wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego (chlewni) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...] w miejscowości Żurawia, gm. Kcynia"), na podstawie których rozważał i stwierdził konieczność ograniczenia możliwości realizacji tego rozmiaru inwestycji na terenach objętych przedmiotowym planem. Ocena ta nie nosi znamion dowolności. Podkreślić przyjdzie, że planowano budowę fermy trzody chlewnej o obsadzie maksymalnie 1990 świń (278,6 DJP). Tego typu i rozmiarów przedsięwzięcie wiąże się z oczywistych względów ze znaczącym oddziaływaniem na środowisko zdrowie ludzi, poprzez emisje szkodliwych substancji, w tym odorów, które obecnie nie zostały znormalizowane. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie w odległości około 200-200 m od obszaru, na którym planowano inwestycję, a następnie objętej przedmiotowym planem, znajduje się lub jest przewidziana zabudowa mieszkaniowa.
Wprowadzenie kwestionowanych regulacji w przyjętym dla działek skarżących m.p.z.p. nie stanowi zatem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, w taki sposób, by naruszenie to wiązało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tylko zaś w takim przypadku możliwe jest uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W niniejszej sprawie interes prawny lub uprawnienie skarżących został co prawda naruszony (wprowadzono regulacje niosące ograniczenia w swobodzie wyboru rodzaju i skali prowadzenia działalności na terenie nieruchomości skarżących), ale zadziało się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Rada Miejska w Kcyni przyjmując skarżoną uchwałę, nie przekroczyła ww. kompetencji do ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy.
Zauważyć należy, że w zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a to potwierdza, że ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. W żadnym przepisie u.p.z.p. nie wyrażono prymatu prawa zabudowy nad możliwością korzystania z własnej nieruchomości, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (uprawnienie wynikające z art. 140 K.c.). Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organ planistyczny gminy w niniejszej sprawie rozważył wszystkie wchodzące w grę interesy, a istniejące sytuacje konfliktowe rozstrzygnął zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Nie doszło także do naruszenia art. 21, art. 31 i 64 Konstytucji RP.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. II OSK 478/16). Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Sposób ingerencji w prawo własności skarżących należy uznać za dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny może w ramach władztwa planistycznego w planie miejscowym wprowadzić zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Wprowadzone w niniejszej sprawie zakazy i ograniczenia wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska i są jasno sformułowane. W niniejszej sprawie skarga nie wykazała, by powyższe warunki nie zostały spełnione. Dlatego Sąd uznał, że zarzut naruszenia ww. norm konstytucyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie. Rada Miejska wprowadzając w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania zakazy i ograniczenia uwzględniła wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Należy podkreślić, że wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie powinny być chronione. Przepisy u.p.z.p. tworzą również system zasad dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego oparty na pewnych wartościach, które muszą być przestrzegane przez wszystkich niezależnie od tego, czy wartości te adresaci norm w pełni akceptują, czy też utożsamiają się z nimi. Tworzenie prawa miejscowego powinno być podporządkowane realizowaniu pewnego systemu wartości, oraz celom ustawowym. Wartości (normy) w prawie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą być identyfikowane z celami ustawowymi oraz powinny być wykorzystywane jako instrument oceny przyjętych rozwiązań planistycznych.
Ustawodawca przewidział, że możliwe jest ograniczenie prawa własności innych podmiotów lecz zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, musi to mieć związek z prawnie chronioną wartością. Taką prawnie chronioną wartością, z którą powiązano ograniczenia prawa własności w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest ochrona środowiska, jak również zachowanie ładu przestrzennego.
Organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia. Ograniczenia prawa własności możliwe są tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności (zob. A. Walaszek-Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PUG 1995, nr 1, s. 14 i n.). Zasada ta ma doniosłe znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska w tym jakość powietrza ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. Wskazać należy, że przy realizacji celów i zadań ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasada proporcjonalności ma szczególne znaczenie biorąc pod uwagę zakres i sposób ograniczenia prawa własności. W niniejszej sprawie organ planistyczny gminy wykazał, że ograniczenia prawa własności skarżących nastąpiły w imię ochrony środowiska. Ochrona środowiska jest dobrem wspólnym wspólnoty samorządowej i jest dobrem chronionym prawem. Organ planistyczny gminy w niniejszym postępowaniu wykazał, że zakazy i ograniczenia dotyczące nieruchomości należących do skarżących są konieczne oraz proporcjonalne w stosunku do interesu publicznego i nie naruszają istoty prawa własności skarżących. Wbrew stanowisku skarżących w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Wskazać należy równocześnie, że zasada proporcjonalności pozostawia organom planistycznym gminy duży zakres uznaniowości. Jest to widoczne przy ustaleniu interesu publicznego związanego z ochroną środowiska w zestawieniu prawem własności. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych (zob. W. Frenz, Europäissches Umweltrecht, C.H. Beck 1997, s. 220).
Zasadnym w rozpoznawanej sprawie jest powołanie się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 1281/16, w którym wyraził tezę, że: "skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększenia produkcji hodowlanej w celu ograniczenia emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie budownictwa jednorodzinnego, stanowią nei tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska". W prawdzie wyrok ten zapadł w sprawie o nieco odmiennym stanie faktycznym (planowane zamierzenie na terenie miasta w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej), jednakże szczegółowa analiza i ocena prawna wzajemnych relacji pomiędzy zasadami uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a realizacją indywidualnego interesu prawnego przedsiębiorcy rolnika, znajduje adekwatne zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela wyrażone przez NSA stanowisko. Za NSA powtórzyć zatem należy w niniejszej sprawie, że: "Istotą tej sprawy jest próba wyważenia przez organ planistyczny gminy przestrzegania wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz prawo własności. Zgodnie z art. 1 pkt 2 u.p.z.p., zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 p.o.ś. W definicji ustawowej tego pojęcia możemy wyodrębnić cztery zasadnicze elementy jego treści wymagające interpretacji; są to: 1) rozwój, 2) rozwój gospodarczy, 3) rozwój społeczny oraz 4) wymagania ochrony środowiska. Wymagania ochrony środowiska i zdrowia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznaczają standardy, które muszą być spełnione przy podejmowaniu wszelkich działań ochronnych w określonym czasie, w stosunku do środowiska jako całości lub w odniesieniu do jego poszczególnych elementów. Pojęcie zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wprowadzone do przepisów u.p.z.p. w wyniku rozpoznania środowiskowych kosztów planowania i zagospodarowania przestrzennego zagrażających środowisku oraz warunkom życia i zdrowia ludzi. Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń."
W okolicznościach tej sprawy organ wykazał, że zarzuty skarżących wyrażają jedynie obawy na przyszłość oraz niezadowolenie z jakiegokolwiek stopnia ograniczenia planowanego sposobu korzystania z nieruchomości. Z analizy dokumentacji planistycznej oraz przekonującego stanowiska organu wyrażonego w pismach procesowych w sprawie, należy tymczasem wywieść wniosek, że przyjęte przepisy planu zagospodarowania przestrzennego są kompromisowe i analogiczne do uregulowań ustanowionych także dla niektórych terenów w innych planach miejscowych obowiązujących na terenie gminy.
Nie zasłużył na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej. Spełnione zostały wszystkie warunki opisane w art. 17 u.p.z.p., prawidłowo przyjęto i rozpoznano uwagi do projektu uchwały (art. 18 u.p.z.p.). Z art. 15 u.p.z.p. nie wynika nadto obowiązek poprzedzenia przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i badania zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, oczekiwaną przez skarżących szczególną analizą zasadności tego przystąpienia.
W tym zakresie, z analizy dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień organu i dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że podejmując uchwałę z 26 września 2019 r. nr XIII/117/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Żurawia, gmina Kcynia, Rada Miejska nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Nie doszło również do naruszenia właściwości organów w przedmiotowym zakresie. Nie zaistniały zatem podstawy do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p oraz w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w szczególności w części oznaczonej w skardze.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości.