II SA/BD 878/20

II SA/Bd 878/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5668/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16  ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Szpitala Miejskiego im. [...]. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora [...] Szpitala Miejskiego [...] z dnia 28 maja 2020 roku, 2. zasądza od Dyrektora [...] Szpitala Miejskiego [...]na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. W. sp. z o. o. sp. k. w P. (skarżąca spółka), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do [...] Szpitala [...] w B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zadania - przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku kuchni na potrzeby Zakładu Rehabilitacji, numer referencyjny: [...] W szczególności:
1. umów zawartych przez zamawiającego z wykonawcą tego zamówienia,
2. aneksów do umów zawartych przez zamawiającego i wykonawcą tego zamówienia,
3. dokumentów w oparciu o które zlecone zostały roboty dodatkowe lub zamienne w tym np. kosztorysów, protokołów konieczności etc., w formie kserokopii wysłanych na wskazany adres e-mail.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor Szpitala odmówił udostępnienia wskazanych informacji wskazując, że żądania zawarte w punktach 1 i 2 mogą zostać zweryfikowane przez skarżącą w ramach zamówienia publicznego – informacje te są w ocenie organu ogólnodostępne. Co do punktu 3 wniosku organ stwierdził, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, zaś skarżąca spółka nie wskazała na przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie własne. W uzasadnieniu powtórzył argumentację decyzji z [...] maja 2020 r.
W skardze na ww. decyzję spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p.") oraz art. 139 ust. 3 (w skardze mylnie "§ 3") ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 – dalej "p.z.p.") w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że wnosiła o udostępnienie dokumentacji związanej z realizacją zamówienia publicznego, niewymagającej przetworzenia. Wskazała, że zgodnie z art. 139 ust. 3 p.z.p. umowy zawarte w trybie tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Zakwestionowała, jakoby żądana informacja wymagała przetworzenia, w związku z czym bezpodstawne w ocenie spółki było stwierdzenie organu o braku wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Poddał w wątpliwość motywy, jakimi kieruje się skarżąca, ubiegając o wskazaną dokumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2325, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga jest zasadna.
W kontrolowanej sprawie skarżąca spółka domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W sprawie nie wzbudził wątpliwości Sądu zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Bezsporna jest okoliczność, że szpital (samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej), jako podmiot wykonujący zadania publiczne (udzielanie świadczeń zdrowotnych), jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym więc jest on objęty obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p, w tym więc obowiązkiem podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jako że skarżąca domagała się informacji w zakresie umów oraz aneksów do tych umów (a więc stanowiących ich integralną część) zawartych z wykonawcą zamówienia publicznego określonego we wniosku, wskazać należy, że zgodnie z art. 139 ust. 3 p.z.p. mowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Z art. 8 ust. 1 tej ustawy wynika też, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. in principio przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Już treść art. 139 ust. 3 p.z.p. przesądza, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i powinien zostać on rozpoznany w sposób pozytywny. Ponadto przemawia za tym strona podmiotowa i przedmiotowa aspektu żądanej informacji. Zauważyć jednocześnie wypada, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi jednak w grę, gdy brak było wcześniejszego zastrzeżenia przez przedsiębiorcę, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji), co następuje w momencie składania odpowiednich dokumentów (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wr 502/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro żadnej z tych okoliczności organ nie podniósł, nie mogło to stanowić powodu uchylenia się, w drodze decyzji odmownej, od udostępnienia informacji publicznej, której status taki wprost potwierdza przepis art. 139 ust. 3 p.z.p.
Zauważyć też należy, że nie ma wpływu na powyższą ocenę zmiana stanu prawnego, jaka zaistniała z dniem 1 stycznia 2021 r., i która (wobec braku przepisów intertemporalnych) obowiązywać będzie organ rozpoznający wniosek ponownie. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2019) nie zawiera przepisu odsyłającego do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. informacją publiczną pozostaje informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (tj. majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innymi prawami majątkowymi przysługującymi państwu i jego długach, majątkiem jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątkiem osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych – przyp. Sądu) oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Gospodarka środkami publicznymi, z jakich niewątpliwie składa się majątek samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest również jawna zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869). Samo postępowanie przetargowe, zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 18 nowego p.z.p. jest jawne, stanowił o tym też art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy Prawo zamówień publicznych, pod rządami której działał organ rozpoznając wniosek skarżącej spółki.
Odnosząc się do argumentacji organu uzasadniającej w jego ocenie odmowę udostępnienia informacji, wywodzonej z tego, że ma być ona ogólnodostępna, Sąd uznał ją za niezasadną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje m.in. w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1). Skoro wnioskowana informacja nie została ogłoszona w BIP ani w centralnym repozytorium (na co nie wskazuje sam organ w piśmie z 30 grudnia 2020 r. – k. 46 akt sądowych), to zgodnie z art. 10 ust. 1 winna być ona udostępniana na wniosek.
Co do podnoszonej przez organ konieczności przetworzenia informacji znajdujących się w posiadaniu organu celem wytworzenia informacji objętej wnioskiem stwierdzić należy, że nie występuje taka okoliczność. U.d.i.p. nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej (stanowi jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego). Biorąc jednak pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, z informacją taką mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu jej wytworzenia. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (vide: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (vide: P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nieistniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/15 – dostępny jw.). Obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie też intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Okoliczność powyższa powinna przy tym zostać w sposób niebudzący wątpliwości wykazana przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. To podmiot, do którego skierowane jest żądanie udzielenia informacji publicznej, dokonuje jej kwalifikacji jako informacji prostej lub przetworzonej, zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/19 – dostępny jw., na dzień podjęcia uzasadnianego wyroku nieprawomocny).
Wnioskowaną przez skarżącą spółkę informację publiczną (w zakresie jej punktu 1 i 2) uznać należy za informację, do której udostępnienia nie było konieczne jej przetworzenie, bez względu na to, którą z opisanych koncepcji przyjmie się w procesie wykładni spornego pojęcia. Skarżąca wniosła bowiem o konkretne dokumenty w postaci umów i aneksów do nich. Ich udostępnienie nie wymagało ani wyodrębnienia określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ani tym bardziej wytworzenia nowej informacji. Zgodzić należy się również ze skarżącą, że w przypadku sporządzenia kserokopii z istniejących, konkretnych dokumentów (umów z aneksami zawartych przy okazji konkretnego zamówienia publicznego) nie może być mowy o ponadnormatywnym zaangażowaniu zasobów organu.
Uzasadniając oczywistą niezasadność twierdzenia organu co do niejasnej motywacji skarżącej, ubiegającej się o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzić wystarczy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kwestia jej motywacji jest zatem bez znaczenia dla obowiązku spoczywającego na organie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej spółki, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.