III SA/Kr 1450/23

III SA/Kr 1450/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1983/24 - Wyrok NSA z 2025-10-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
Art. 17 ust. 5  pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/529/2023 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z 26 czerwca 2023 r., nr SKO.Śr/4111/529/2023 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa
decyzji z dnia 6 kwietnia 2023 r. i przyznało E. K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką – M. K. - od dnia 01.11.2022 r. do dnia 31.12.2022 r. w kwocie 2119,00 zł miesięcznie; od dnia 01.01.2023 r. na czas nieokreślony w kwocie 2458,00 zł miesięcznie.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.).
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W piśmie z 27 maja 2022 r. (31 maja 2022 r. wniosek wpłynął do organu) E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem - M. Ż., wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną (k. 26 akt administracyjnych). W pkt 3 wniosku pełnomocnik strony wskazał: "w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego".
W piśmie z 27 maja 2022 r. pod nawą "Oświadczenie" pełnomocnik działając w imieniu strony oświadczył, iż "na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mój mocodawca rezygnuje z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr SO-04.8252.2.85.2021-1122 od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (k. 30 akt administracyjnych).
W wyniku rozpoznania ww. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 20 października 2022 r. znak SO-04.8252.288.2022-1/22 odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. znak SKO.SR/4111/1405/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z 20 października 2022 r.
Stosując się do wytycznych SKO zawartych w ww. decyzji, organ I instancji pismem z 21 lutego 2023 r. wezwał pełnomocnika E. K. o uzupełnienie wniosku z 31 maja 2022 r. poprzez przedłożenie wskazanych dokumentów (k. 66 a.a.).
W odpowiedzi na to wezwanie strona w piśmie z 14 marca 2023 r. (k. 82 a.a.) wskazała m.in., iż został jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, który pobiera od października 2022 r.
Prezydenta Miasta Krakowa w decyzji z dnia 6 kwietnia 2023 r. ponownie odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak możliwości ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia przez E. K., a opieką nad osobą niepełnosprawną. Nadto organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim warunkuje on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. K., reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. Ż.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 26 czerwca 2023 r. ustalił, że E. K. zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. K. (ur. 23.03.1933 r.). W konkluzji rozważań uznano, że istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez odwołującą się a sprawowaniem opieki nad jej niepełnosprawną matką, co wypełnia przesłankę zawartą w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W konsekwencji tego, w ocenie organu II instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przyznać E. K. wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
Co się tyczy sposobu ustalenia okresu przysługiwania świadczenia, Kolegium wyjaśniło, że zasadą jest, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Wskazano, iż wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez odwołującą się w dniu 31 maja 2022 r. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. znak SO-04.8252.2.85.2021-1/22 E. K. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawna matką, w okresie od dnia 01.11.2021 r. do dnia 31.10.2022 r., a więc również w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
SKO w Krakowie stwierdziło, iż tak długo jak w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja przyznająca E. K. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, organ nie miał prawnej możliwości przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niemniej jednak Kolegium zwróciło uwagę, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalone było do dnia 31.10.2022 r. i z tą datą wygasło, co oznacza, iż odwołująca się może nabyć prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 01.11.2022 r.
W związku z powyższym uznano, że od dnia 01.11.2022 r. należało przyznać stronie wnioskowane świadczenie. Natomiast z uwagi na fakt, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności M. K. wydane zostało na stałe, zasadnym było przyznanie świadczenia na czas nieokreślony, zgodnie z regulacją art. 24 ust. 4 ustawy.
W piśmie z dnia 2 sierpnia 2023 r. E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem M. Ż., wniosła skargę na ww. decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego:
tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegająca na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy zdaniem skarżącej zarówno wykładnia językowa, jak funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało zdaniem skarżącej miejsce.
Powyższe zarzuty skargi zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o: uchylenie decyzji SKO w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia i orzeczenie o przyznaniu świadczenia od 1 maja 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasadzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji prawidłowo zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ww. ustawy). Organ II instancji wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo podniósł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy trafnie przyjął także, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie istnienia bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniu przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Kwestia sporna, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie dotyczyła wyłącznie daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy (do 31 października 2022 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że skarżąca uprawniona jest do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 listopada 2022 r. w związku z wygaśnięciem w dniu 31 października 2022 r. prawa do specjalnego zasiłki opiekuńczego, a nie od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tak w tożsamej pod względem faktycznym i prawnym sprawie orzekł WSA w Bydgoszczy w wyroku z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 422/22, baza CBOSA oraz NSA w wyroku z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2093/22, baza CBOSA).
Odnosząc się do wskazanej, spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a więc za okres w którym obowiązywała decyzja z dnia 12 stycznia 2022 r. ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podnieść należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 31 maja 2022 r. (data wpływu do organu wniosku), pobierała ona na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. znak SO-04.8252.2.85.2021-1/22 specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca w skierowanym do organu piśmie z 14 mara 2023 r. potwierdziła - "został mi przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, który pobierałam do października 2022 roku" (k. 82 akt administracyjnych).
Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 u.ś.r. - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Co do zasady więc wniosek skarżącej złożony w dniu 31 maja 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 maja 2022 r., na co powołuje się skarżąca w złożonej skardze. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie można pominąć tego, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wymusiły zastosowanie przez organ odwoławczy w pierwszej kolejności ograniczenia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała bowiem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich.
Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego.
Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stosuje się, gdy wnioskodawca spełnia materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tymczasem w przypadku skarżącej w miesiącu złożenia wniosku występowała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Skoro w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana). Zatem okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
Z uwagi na powyższe - dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, jak podkreślono, przewidział w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., możliwość swobodnego wyboru jednego z wymienionych w nim świadczeń. Organ w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych nie działa z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek strony. W sprawie tej skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek specjalny z dniem wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne (k. 26 a.a.).
Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 12 stycznia 2022 r. przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką dotyczyła okresu zasiłkowego, który kończył się z dniem 31 października 2022 r. Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z eliminacją przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., dopiero od dnia 1 listopada 2022 r., a nie w miesiącu złożenia wniosku. Dlatego też od dnia 1 listopada 2022 r., a więc od najwcześniejszego możliwego terminu, przyznano skarżącej wnioskowane świadczenie. Wobec posiadania przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2022 r., nie była ona do tego momentu uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Jak podkreślono powyżej, według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r. o sygn. akt I OSK 209/21: nie można więc w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdza to art. 27 ust. 5 u.ś.r., z którego wynika, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (patrz wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
W przedmiotowej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustało z dniem wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. z dniem 31 października 2022 r. Dopiero więc od tego momentu odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i dlatego też od tego najwcześniejszego możliwego terminu można było przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie, co prawidłowo orzekło SKO w zaskarżonej decyzji.
Podsumowując, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Oznacza to, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowe, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia (zob. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, z 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1565/22 czy z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2093/22).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wprawdzie złożyła wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego żądanie uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego" k. 26 a.a.) oraz oświadczenie, iż "na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr SO-04.8252.2.85.2021-1/22 od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", przy czym brak jest informacji w aktach, że skarżąca wniosła o wstrzymanie wypłacenia przyznanego zasiłku (z pisma z 14 marca 2023 r. wynika, że zasiłek opiekuńczy skarżąca pobierała do października 2022 r. – k. 82 a.a.). Analiza tak złożonego oświadczenia o wyborze przysługującego świadczenia wskazuje, że w rzeczywistości miało ono charakter warunkowy, a nie definitywny.
Nadto trzeba też podkreślić, że wniosek zawierający oświadczenia o rezygnacji z przyznanego skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie został rozpoznany przez organ I instancji, a decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaakcentowania przy tym wymaga, że skarżąca nie skorzystała ze środków ochrony prawnej przysługujących wobec bezczynności organu (ponaglenie do organu wyższego stopnia, następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność), uniemożliwiając tym samym usunięcie przeszkody, która pozwoliłaby na przyznanie świadczenia za okres wcześniejszy, w którym miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jest to tym bardziej istotne, gdyż skarżąca od początku postępowania była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, co wyklucza możliwość przyjęcia, że nie wiedziała, z jakich środków prawnych może skorzystać wobec ewidentnej bezczynności organu, który nie nadał właściwego biegu procesowego jej oświadczeniu o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, złożonego w maju 2022 r.
Zatem Kolegium prawidłowo uwzględniło okoliczność, że skarżącej w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero po tej dacie mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast ze względu na granice sprawy (kontrola zgodności z prawem decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego), Sąd nie mógł rozwiązać problemu nierozpoznania oświadczenia z maja 2022 r. na korzyść strony, orzekając całkowicie poza granicami sprawy i kontrolując bezczynność organu w zakresie uchylenia decyzji zasiłkowej na okres 2021/22. Podkreślić należy, że Sąd nie może w granicach sprawy wyznaczonej przez przedmiot kontroli sądu, tj. decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, zobowiązać organów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż 1 listopada 2022 r., gdyż w ten sposób doprowadziłby do sytuacji, w której skarżąca miałby prawo do dwóch kolidujących ze sobą świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie działanie Sądu stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią przywoływanych wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r.
W konsekwencji ze względu na fakt, że decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona za okres od maja 2022 r. do 31 października 2022 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres było niedopuszczalne. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogła być jedynie data zaprzestania funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Tym samym organ odwoławczy prawidłowo odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym pozostawała ona uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność bowiem pobierania tego zasiłku stanowiła wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres (tak NSA w wyroku z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2093/22, baza CBOSA).
Sąd obrał kierunek wykładni przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2187/22, baza CBOSA, w którym w analogicznej do rozpoznawanej sprawy wskazano: "Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa- Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz- Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie. W związku z tym zasadnie SKO przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2021 r. tj. od momentu ustania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wprawdzie złożył wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie, że wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale w dacie wydawania przez SKO reformatoryjnej decyzji, prawo do tego świadczenia już wygasło, gdyż decyzja je przyznająca, nie została wcześniej uchylona przez organ.
W świetle przyjętej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowe jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także za okres, w którym opiekun pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, a jego wysokość powinna odpowiadać różnicy między tym świadczeniem, a pobieranym świadczeniem konkurencyjnym. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione. Również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20 (publikowane CBOSA), według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Brak zatem było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (czy też różnicy pomiędzy świadczeniami) od daty złożenia wniosku. Tym samym organ prawidłowo przyznał skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 listopada 2021 r.
W świetle przyjętej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowe jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także za okres, w którym opiekun pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, a jego wysokość powinna odpowiadać różnicy między tym świadczeniem, a pobieranym świadczeniem konkurencyjnym. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione. Również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20 (publikowane CBOSA), według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Brak zatem było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (czy też różnicy pomiędzy świadczeniami) od daty złożenia wniosku. Tym samym organ prawidłowo przyznał skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 listopada 2021 r."
Podsumowując zatem wskazać należy, że dopóki w przedmiotowej sprawie istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, dopóty niemożliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca jako podmiot uprawniony, pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, niemniej wybór ten nie może zostać urzeczywistniony w sposób naruszający przepisy prawa. Dlatego koniecznym warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Z uwagi na powyższe w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, iż świadczenie pielęgnacyjne należy się skarżącej począwszy od dnia 1 listopada 2022 r., gdyż skarżąca dopiero od tego momentu spełniła przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do ww. świadczenia począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie, aż do dnia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącej za ten okres wnioskowanego świadczenia. Powyższe rozważania Sądu stanowią odpowiedź na zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego.
Z tych względów, wskazujących na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a.