II SA/Bd 874/20

II SA/Bd 874/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1509/21 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 874/20
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...].06.2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej w postaci ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, wzniesionych na terenie działki nr [...] w miejscowości W. N., gm. [...], wchodzących w skład węzła betoniarskiego.
Uzasadniając wydane postanowienie, orzekający organ administracji podniósł, iż w dniu [...].06.2020r. wpłynął wniosek K. K. o "przeprowadzenie kontroli i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej w postaci ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, nielegalnie pobudowanych na działce nr [...] w W. N.", będących częścią składową węzła betoniarskiego, zlokalizowanego na terenie działki sąsiedniej nr [...].
Zdaniem organu I instancji, K. K. nie wykazał swojego interesu prawnego, ani obowiązku uzasadniającego wszczęcie postępowania, w związku z czym, brak było podstaw do jego wszczęcia, co potwierdza także postępowanie przeprowadzone pod nr [...].MM (dotyczące likwidacji utwardzenia placu wykorzystywanego jako płyta denna składowiska kruszywa), jak również postępowanie nr [...].MM (dotyczące składowiska kruszywa).
Organ I instancji zwrócił też uwagę, że w odniesieniu do przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania ustawodawca wspomniał o "innych uzasadnionych przypadkach", np. gdy w sprawie toczy się już postępowanie administracyjne lub została wydana w sprawie decyzja, przy czym orzecznictwo sądowe także w tym przypadku wskazuje na możliwość zastosowania instytucji określonej w art. 61a KPA. Wątpliwości wskazane powyżej, należy zdaniem organu rozstrzygnąć w ten sposób, że w sytuacji, w której organ posiada informacje o toczącym się postępowaniu lub wydanej decyzji, ponieważ sam jest podmiotem, który te czynności wykonywał, powstaje konieczność odmowy wszczęcia postępowania i w taki sposób należy odnieść się do przedmiotowej sytuacji.
W zażaleniu od powyższego postanowienia K. K. wniósł o jego uchylenie argumentując, iż po uzyskaniu przez organ informacji o samowolnym zrealizowaniu obiektu budowlanego (nawet na skutek anonimowego donosu), ma on obowiązek przeprowadzenia na terenie objętym budową kontroli lub oględzin. Czynności te są podstawą do wszczęcia postępowania zmierzającego do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, lub do rozbiórki samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanym przypadku dotyczącym betoniarni i zakładu kamieniarskiego w W. N., PINB winien podjąć czynności zmierzające do likwidacji samowoli budowlanej bez względu na to, kto i kiedy ją popełnił, gdyż w sensie administracyjnym, samowola budowlana, nie podlega przedawnieniu.
W przypadku, gdy odmawia się likwidacji przedmiotowych obiektów, to zdaniem skarżącego aby móc twierdzić, że inwestor miał prawo je wybudować na terenie działki nr [...], należałoby jeszcze przedstawić dokument na takie usytuowanie zezwalający. Natomiast w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nr [...] dotyczy tylko terenu działki nr [...], a nie nr [...] - dla PINB było i jest to niemożliwym do wykazania.
Zapomniano również w przekonaniu żalącego się, że gdy odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanych, w postaci obiektów wchodzących w skład węzła betoniarskiego, to zgodność z prawem ich pobudowania należałoby udowodnić także poprzez przedstawienie projektu, na podstawie którego je wykonano, co wobec jego nieistnienia, również było niemożliwym do wykonania.
W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, wobec nieistnienia projektu "ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa", należałoby także wyjaśnić "przedmiotową" przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, którą według PINB, jest już inne postępowanie administracyjne, o czym organ ma informację, gdyż sam jest podmiotem, który te czynności wykonywał, przez co, w jego interpretacji, również zaistniała konieczność odmowy wszczęcia postępowania.
K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...].07.2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 Kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a jak przyjmuje się powszechnie, interes prawny w rozumieniu ww. artykułu to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22.06.2015 r., sygn. akt SAB/Bd 43/15, odrzucający skargę K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki [...], z uwagi na brak przymiotu strony postępowania w sprawie bezczynności organu). W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził również, iż istnienie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (potwierdzają to wyroki: NSA z 26.02.2014 r., II GSK 1916/12, LEX nr 1495125, z 19.07.2014 r., II GSK 972/13, LEX nr 1572691).
W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu II instancji wnioskujący nie wykazał istnienia tak rozumianego interesu stwierdzając jedynie, że przedmiotowe ściany silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, pobudowane zostały nielegalnie na działce nr [...] w W. N. i stanowią część składową węzła betoniarskiego, który powstał "w wyniku wydania przestępczego pozwolenia na budowę nr [...] z [...].04.2007 r., udzielającego bezprawnej zgody na montaż węzła betoniarskiego z 2 silosami na cement na działce nr [...] we wsi W. N., gm. [...]". Jednak wnioskujący nie wskazał swego interesu prawnego albo obowiązku, które uzasadniałyby uznanie go za stronę postępowania administracyjnego w zakresie rozbiórki części składowej węzła betoniarskiego, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., nr [...], znak: [...].
Dodatkowo zauważono, iż nieruchomość o nr ew. 365/27, będąca własnością A. G., nie graniczy z działką nr [...], której współwłaścicielami są K. K. i M. K..
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że obecnie postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego z prawem zostało zawieszone przez PINB we [...] - postanowieniem z dnia [...].03.2020 r., znak: [...], do czasu dostarczenia przez Starostę Włocławskiego zawiadomienia o nieważności i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...].
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, w badanym przypadku zachodzi również przesłanka przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. urządzenia budowlanego, tj. silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, stanowiących części składowe przedmiotowego węzła betoniarskiego. W doktrynie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie ową inną przyczyną jest zawieszenie toczącego się postępowania, postanowieniem z dnia [...].03.2020 r., znak: [...], wszczętego z urzędu przez organ I instancji w sprawie doprowadzenia ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego z prawem.
Z dokonanej analizy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., nr 248 oraz decyzji ją zmieniającej z dnia [...].05.2007 r., nr [...]. Obecnie toczą się postępowania administracyjne w zakresie stwierdzenia nieważności ww. pozwoleń, jednak z dokumentów sprawy nie wynika, by orzeczenia zapadłe w tym zakresie stały się już ostateczne i prawomocne.
Na marginesie dodano, iż w sprawie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., Nr [...], znak: [...], zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.03.2019 r., sygn. akt II OSK 1142/17, oddalający skargę kasacyjną GINB od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3.03.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/16. Natomiast ww. wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...].02.2016r., znak: [...], [...], orzekającą o uchyleniu ww. decyzji Wojewody K. - P. z dnia [...].02.2015r., znak: [...] i jednocześnie o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., Nr [...], znak: [...]. Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu ww. wyroku NSA z dnia 21.03.2019 r. wraz z dokumentami, zobowiązany był ponownie rozpatrzyć rzeczoną sprawę, jednak Starosta W. nie potwierdził jeszcze faktu prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwoleń na budowę rzeczonego obiektu budowlanego, udzielonych w 2007 r.
Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru budowlanego II instancji podzielił stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego, iż żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędącą stroną, bowiem brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (wyżej opisane zawieszenie postępowania), co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61a § 1 K.p.a., obligowało organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W skardze do Sądu K. K. wobec wydania przez K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowienia z dnia [...].07.2020 r. z naruszeniem przepisów wynikających z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 61 § 1, art. 61 a § 1, art. 64 § 2 oraz art. 77 § 1 KPA wniósł o jego uchylenie.
Uzasadniając swoje stanowisko procesowe, autor skargi podniósł, iż wobec tego, że we wcześniejszych postępowaniach Starostwa Powiatowego we [...], dotyczących terenu W. [...], jako właściciela działki znajdującej się w W. N., bezprawnie nie uznano skarżącego za stronę postępowania poprzedzającego wydanie pozwoleń na budowę (por. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...].11.2012 r., sygn. akt II K 1518/11), to obecnie, niezależnie od tego, jakich argumentów skarżący by nie użył dla wykazania jego interesu prawnego, to i tak jedyną odpowiedzią organów nadzoru budowlanego na jego wnioski o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania, była i jest tylko odmowa jego wszczęcia na podstawie twierdzenia, iż nie wykazał swojego przymiotu strony, a tym samym, nie jest również stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia dotyczącego obecnie rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy również nie odnosi się do twierdzeń dotyczących interesu prawnego skarżącego, zawartych we wniosku z dnia [...].06.2020 r. i posługuje się jedynie ustaleniami dotyczącymi innych, wcześniejszych postępowań tyle, że na dowód braku interesu prawnego, przywołując ustalenia dotyczące innych postępowań zapomniano, że w prawodawstwie polskim nie obowiązuje prawo precedensów, a w związku z tym, nawet gdy we wcześniejszych postępowaniach, dotyczących np. przywoływanego wyroku WSA z dnia 22.06.2015 r. w sprawie dotyczącej bezczynności PINB, - słusznie, czy też nie - ale nie został uznany za stronę postępowania, to w nowo wnioskowanej do rozpatrzenia sprawie, tym razem dotyczącej samowoli budowlanej, ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione od nowa. Tym bardziej w sytuacji, gdy we wniosku z [...].06.2020 r. skarżący – jak twierdzi - interes prawny wykazał, a wnioskowana sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czyli przestępstwa z zakresu Prawa budowlanego, przy której wszczęcie postępowania, nie jest uwarunkowane tym, czy jej wnioskodawcą jest stroną postępowania. W związku z tym, niezależnie od statusu strony, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia, czy twierdzenia i zarzuty zawarte we wniosku są zgodne z prawdą, a po ich potwierdzeniu, wszczęcie postępowania dotyczącego rozbiórki, bądź też ewentualnej legalizacji tej samowoli.
Według uzasadnienia postanowienia organu II instancji, z którym skarżący się zgadza, interes prawny "powinien być konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego" i jego zdaniem interes ten wykazał, powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy gwarantowały, że w sąsiedztwie działki skarżącego nie powstanie obiekt produkcyjny, a gdy dla działki sąsiedniej organ wyda pozwolenie na budowę, to będzie ono zgodne z Prawem budowlanym - co w przypadku żadnego z obiektów betoniarni nie miało miejsca.
W ocenie skarżącego, zgodnie z zasadami logiki, nie można odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, uzasadniając tę odmowę również tym, że nieruchomość o nr ew. 365/27, będąca własnością A. G., nie graniczy z działką nr [...], której współwłaścicielami są K. K. i M. K., gdyż tym samym organ potwierdza, że sporne obiekty istnieją na działce nr [...], choć dla ich powstania na tej i nie tylko na tej działce, nie istnieje żadna podstawa prawna. Skarżący podkreślił, że nawet gdyby z racji faktycznego niegraniczenia jego nieruchomości z działką nr [...] (odległość między działką nr [...], a 365/22 wynosi
8m), nie był stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanych powstałych na tej działce, to i tak obowiązkiem organu nadzoru budowlanego byłoby wszczęcie postępowania w celu wyjaśnienia, czy zarzuty postawione przez wnioskodawcę (nawet choćbym faktycznie, nie był stroną postępowania), potwierdzają, bądź zaprzeczają powstaniu i dotychczasowemu istnieniu samowoli budowlanej. Dla udowodnienia zarzutów, zarówno we wniosku z [...].06.2020 r., jak i w zażaleniu z [...].06.2020 r. skarżący – jak twierdzi - powołał się na konkretne, przedstawione fakty potwierdzające naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a organy nadzoru budowlanego, których podstawowym obowiązkiem jest stanie na straży przepisów prawa, odmowę wszczęcia postępowania uzasadniają rzekomym brakiem jego przymiotu strony postępowania.
Zdaniem skarżącego, aby twierdzić, że z racji odległości jego działki od granicy z działką nr [...], nie jest on stroną postępowania, trzeba by również udowodnić, że składowisko kruszywa istniejące na działce nr [...], ograniczone samowolnie pobudowanymi ścianami zasiekowymi i płytą denną oraz będące elementem uciążliwego węzła betoniarskiego - nie powoduje, że w jego obszarze oddziaływania, nie znajduje się także teren jego działki, bezpośrednio graniczący tylko z działką nr [...], na której powstały pozostałe obiekty betoniarni, przy czym obszaru oddziaływania nie można odnosić do stanu obecnie istniejącego (a więc po zmuszeniu właściciela betoniarni do rozbiórki budynku warsztatowego i związanego z tym, faktycznego zaprzestania działalności produkcyjnej), lecz do stanu, kiedy nielegalnie istniejące składowisko kruszywa na działce nr [...], było (ale tylko technologicznym, a nie zaprojektowanym i wykonanym na podstawie pozwolenia na budowę ) faktycznym elementem węzła betoniarskiego.
Skarżący zwrócił uwagę, że choć zgodnie z treścią art. 61 a § 1 KPA, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania o jego wszczęcie przez "osobę niebędącą stroną", to jednak, nie można tego dokonać bezwarunkowo. W praktyce, możliwość odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych odnosi się jedynie do sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez podmiot, który nie jest stroną już na pierwszy rzut oka. Okoliczność ta musi być obiektywna, sprawdzalna i nie może wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego w żadnym zakresie. W efekcie, w każdym przypadku, gdy dany podmiot subiektywnie uważa, że jest stroną postępowania, a więc posiada interes prawny, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie tej instytucji zostało więc ograniczone do sytuacji, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w ogóle nie wskazuje na istnienie swojego interesu prawnego lub tego w sposób obiektywny nie posiada. Odmowy wszczęcia postępowania nie uzasadniałaby nawet sytuacja, w której żądający wszczęcia postępowania opierałby się na cudzym interesie prawnym. Ponadto, w sytuacji gdy organ uznaje np. wyjaśnienia co do interesu prawnego za niewystarczające, to powinien wezwać wnoszącego żądanie do uzupełnienia braków formalnych, np. w postaci przedstawienia odpowiedniego umocowania prawnego. Dopiero w przypadku nieuzupełnienia braku, sprawa powinna być pozostawiona bez rozpoznania, zgodnie z regulacją zawartą w art. 64 § 2 KPA
Nawet w sytuacji, gdy podstawą umorzenia lub odmowy wszczęcia postępowania, byłoby prawdziwe ustalenie, iż wnioskodawcy nie można przypisać statusu strony postępowania, zdaniem skarżącego organ administracji jest uprawniony, a w przypadku samowoli budowlanej, wręcz zobowiązany do wszczęcia postępowania, z zastrzeżeniem jednak, iż nie będzie ono dotyczyć osoby, która je wszczęła. Wprawdzie w sprawie ścian składowiska kruszywa oraz jego płyty dennej, nie wydano żadnej, zgodnej z prawem decyzji, tym nie mniej, w ocenie skarżącego nie zmienia powyższego stanowiska fakt, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 KPA, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rzekomo poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Oznacza to zdaniem skarżącego, że organ administracji może umorzyć postępowanie w sprawie samowoli wszczęte przez osobę nie będącą stroną postępowania, a następnie, np. w oparciu o art. 156 § 1, w zw. z art. 156 § 2 KPA, po stwierdzeniu nieważności wcześniej wydanych decyzji, wszczyna postępowanie dotyczące tej samej samowoli, jednakże z udziałem właściwych stron.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857).
Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym wymienia się zatem dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie ,,innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a Kpa (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika ,,inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).
Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 Kpa powinno być zatem ograniczone, co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadne jest stanowisko organu, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie żądanego postępowania, albowiem wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. jak też skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie legalizacji bądź rozbiórki obiektu na działce z którą nie sąsiaduje jego działka.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1419), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje uznać, że zawarta w nim definicja strony dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, którego stroną jest wyłącznie inwestor. Do wszelkich innych spraw, a więc również w sprawach, których przedmiotem jest likwidacja samowoli budowlanej (czy to w formie legalizacji, czy też rozbiórki), ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania (vide wyroki NSA z 20.10.2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397, z 6.10.2010 r., II OSK 1505/09, LEX nr 746592).
Stosownie natomiast do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjmuje się powszechnie, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (tak słusznie wyroki NSA z 26.02.2014 r., II GSK 1916/12, LEX nr 1495125, z 19.07.2014 r., II GSK 972/13, LEX nr 1572691).
We wniosku skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej w postaci ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, wzniesionych na terenie działki nr [...], natomiast jest on współwłaścicielem wraz z M. K. działki nr [...], która nie sąsiaduje z działką nr [...]. Działka skarżącego sąsiaduje z działkami 365/25 i 365/24.
Dodatkowo należy podkreślić, że skarżący wnosił o przeprowadzenie kontroli. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, W. 2006 r., str. 701; por. także wyrok NSA z [...].12.2009 r., II OSK 1108/09, publ. [...]). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego).
Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego, organ podjął czynności kontrolne.
Jednocześnie skarżący we wniosku wskazuje, że ściany silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa są częścią składową węzła betoniarskiego zlokalizowanego na terenie działki sąsiedniej nr [...]. Jeśli zatem mamy do czynienia z częścią składową, sprawa dotyczy węzła jako całości. Organ natomiast wskazuje, że jest już prowadzone postępowanie pod nr [...].MM (dotyczące likwidacji utwardzenia placu wykorzystywanego jako płyta denna składowiska kruszywa), jak również postępowanie nr [...].MM (dotyczące składowiska kruszywa) co stanowi przeszkodę do wszczęcia nowego postepowania. W odniesieniu zaś do kwestii montażu węzła betoniarskiego z 2 silosami na cement na działce nr [...] we wsi W. N., gm. [...]", wydano pozwolenie na budowę nr [...] z [...].04.2007 r., które jest obecnie kwestionowane i toczy się postępowanie. Postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego z prawem zostało aktualnie zawieszone przez PINB we [...] - postanowieniem z dnia [...].03.2020 r., znak: [...], do czasu dostarczenia przez Starostę Włocławskiego zawiadomienia o nieważności i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...]. Postępowanie jednak się toczy w sprawie węzła i przyjmując, że wymienione części są częściami węzła, istnieje przeszkoda do prowadzenia postępowania w tym samym przedmiocie.
Wobec powyższego, jak słusznie stwierdza organ odwoławczy, w badanym przypadku zachodzi negatywna przesłanka o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. urządzenia budowlanego, tj. silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, stanowiących części składowe przedmiotowego węzła betoniarskiego. Inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., a która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania jest bowiem to, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie ową inną przyczyną jest wszczęte z urzędu przez organ I instancji postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego z prawem. Zawieszenie tego postępowania nie usuwa stanu zawisłości sprawy, a ta jest przeszkodą do wszczęcia kolejnego postępowania.
Jak podkreślił organ, przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., nr 248 oraz decyzji ją zmieniającej z dnia [...].05.2007 r., nr [...]. Obecnie toczą się postępowania administracyjne w zakresie stwierdzenia nieważności ww. pozwoleń, jednak z dokumentów sprawy nie wynika, by orzeczenia zapadłe w tym zakresie stały się już ostateczne i prawomocne.
Na marginesie dodano, iż w sprawie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., Nr [...], znak: [...], zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.03.2019 r., sygn. akt II OSK 1142/17, oddalający skargę kasacyjną GINB od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3.03.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/16. Natomiast ww. wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...].02.2016r., znak: [...], DOA/ORZ/7110/428/15/16, orzekającą o uchyleniu ww. decyzji Wojewody K. - P. z dnia [...].02.2015r., znak: [...] i jednocześnie o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., Nr [...], znak: [...]. Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu ww. wyroku NSA z dnia 21.03.2019 r. wraz z dokumentami, zobowiązany był ponownie rozpatrzyć rzeczoną sprawę, jednak Starosta W. nie potwierdził jeszcze faktu prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwoleń na budowę rzeczonego obiektu budowlanego, udzielonych w 2007 r.
Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru budowlanego II instancji podzielił stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego, iż żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędącą stroną, bowiem brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61a § 1 K.p.a., obligowało organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W tych okolicznościach, słusznie organ ocenił, że skarżący nie wykazał swego interesu prawnego albo obowiązku, które uzasadniałyby uznanie go za stronę postępowania administracyjnego w zakresie rozbiórki utwardzenia placu wykorzystywanego jako płyta denna składowiska kruszywa i składowiska kruszywa z uwagi na położenie działki skarżącego w stosunku do działki nr [...], zaś oceniając, że przedmiot żądania dotyczy części składowej węzła betoniarskiego, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., nr [...], znak: [...], to występuje inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, a więc toczące się postępowanie opisane powyżej.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji