II SA/Bd 869/20

II SA/Bd 869/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 808/21 - Wyrok NSA z 2021-10-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
art. 154 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inne na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego [...] w B. ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. C. w B. – 78,94 punktów oraz L. sp. z o.o. w W. – 78,94 punktów. Zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem. Do zawarcia umowy nie została wytypowana m.in. oferta G. sp. z o.o. w G. (dalej określana jako Skarżąca), która w konkursie uzyskała 77,94 punktów.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego [...] w B. decyzją z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oddalił odwołania Skarżącej oraz M. sp. z o.o. w G. i T. sp. j. w B. od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek Skarżącej decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] , organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20.01.2015 r., sygn. II SA/Bd 1184/14. Sąd przyjął, że wniesienie odwołania od decyzji przez kilka stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie wyrokiem z 1.12.2016 r., sygn. II GSK 1293/15, stwierdzając, że w przypadku wydania w pierwszej instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 tej ustawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 6.09.2017 r., sygn. II SA/Bd 162/17, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8.05.2018 r., sygn. II GSK 289/18, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 kpa oraz art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach, gdyż nie wyjaśnił w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił - w zakresie objętym zarzutami Skarżącej - samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z samą ofertą, a także nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych.
Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r., w części wydanej na skutek odwołania spółki G.
Organ wskazał, że oceny oferty dokonano przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa [...]. Oferta wnioskodawcy, jak i oferty wszystkich pozostałych oferentów, ocenione zostały według jednolitych, obiektywnych kryteriów. Punktacja została określona w zarządzeniu Prezesa [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...] , w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - w załączniku nr 1 (gdzie wskazano sposób obliczenia końcowej punktacji) w tabeli nr 13 do tego załącznika (gdzie określono punktację za poszczególne kryteria) oraz w załączniku nr 2 do zarządzenia, gdzie określono sposób obliczenia punktacji w kryterium "Cena". Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nie dopatrzył się nieprawidłowości co do oceny punktowej poszczególnych ofert. Organ zaznaczył, że wszyscy oferenci byli oceniani na podstawie tych samych kryteriów i znali wymagania zawarte z rozporządzeniach Ministra Zdrowia, jak i w Zarządzeniach Prezesa [...] . Ranking końcowy jest tworzony dla wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu, z uwzględnieniem kryteriów punktowanych, stosownie do zasady równego traktowania oferentów.
Wyrokiem z 24.07.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 350/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. sp. z o.o. w G. na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego [...] w B. z [...] stycznia 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył to odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach). Uwzględnienie odwołania, a więc otwarcie drogi do przeprowadzenia rokowań, rzutuje na zakres kontroli rozstrzygnięcia i stanowi gwarancję sprawnego działania systemu przez możliwość sfinalizowania procedur wobec innych świadczeniodawców, polegających na podpisaniu umów. Celem tej regulacji jest zapewnienie nie tylko jakości świadczonych usług leczniczych, ale też sprawnego wyboru świadczeniodawcy. Warunkiem jest jednak, by odbyło się to w czasie objętego konkursem okresu świadczeniowego. Nie można bowiem prowadzić rokowań w sprawie zawarcia umowy na dany okres po jego upływie. Nie można też kwestionować oferty innych świadczeniodawców, gdy została już z nimi podpisana umowa, a tym bardziej wykonana, wskutek upływu terminu jej obowiązywania. Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie nabyła uprawnienia, które mogłaby skonsumować, gdyż postępowanie w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach zostało zakończone w związku z wyborem świadczeniodawców i podpisaniem umowy oraz upływem okresu świadczeniowego.
Sąd przyjął, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Niedopuszczalne zwłaszcza jest kwestionowanie oceny ofert, które przez ich przyjęcie - zgodnie z zasadami nawiązywania stosunków obligacyjnych - doprowadziły do ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów. Nie ma podstaw do kwestionowania oferty po zawarciu umowy. Wątpliwie też jest rozpatrywanie wystąpienia uszczerbku interesu prawnego Skarżącej w części związanej z zastrzeżeniami, które mogły być zgłaszane w formie protestu na działania komisji konkursowej.
Zdaniem WSA nie ma podstaw do ponownej oceny poprzednio złożonych ofert według reguł obowiązujących w postępowaniu konkursowym, gdy strona nie korzysta z obowiązujących instrumentów prawnych i podnosi zarzuty, do których komisja konkursowa nie ma możliwości się ustosunkować, ponieważ z chwilą rozstrzygnięcia konkursu przestała działać. Stąd też zarzuty Skarżącej dotyczące braku konfrontacji oceny z innymi ofertami (co należy do kompetencji komisji konkursowej) bez wcześniejszego wniesienia protestu, czy kwestionowanie przyznania przez komisję określonej liczby punktów po zawarciu umowy, a tym bardziej po jej wykonaniu jest spóźnione, o ile nie zostało wykazane, że zostały naruszone zasady równości i uczciwej konkurencji.
Sąd przyjął, że w wydanych w sprawie wyrokach NSA z 8.05.2018 r., sygn. II GSK 289/18 oraz WSA w Bydgoszczy z 6.09.2017 r., sygn. II SA/Bd 162/17, nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania konkursowego. Ponadto Sąd uznał, że nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w tych orzeczeniach, gdyż dotyczyły one decyzji wydanej w innym stanie faktycznym - w czasie trwania umowy. Obecnie przedmiotem oceny jest decyzja, która została wydana po zakończeniu kontraktu.
Sąd wskazał, że jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem Ośrodka Wojewódzkiego [...] i pośrednio, przed komisją konkursową, jedynie w zakresie związanym z udziałem świadczeniodawcy w postępowaniu. Zasadniczo poza zakresem rozpoznania Sądu pozostają więc zarzuty skargi związane z weryfikacją i merytoryczną oceną w tym postępowaniu ofert złożonych przez pozostałych oferentów. Badanie zarzutów może dotyczyć ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania w kontekście spowodowania uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu. W ocenie WSA przeprowadzenie rokowań tylko co do ceny a nie ilości świadczeń - z uwagi na ilość punktów uzyskanych przez Skarżącą - nie stanowi naruszenia prawa, gdyż nie wpływa na wynik sprawy. Sąd zgodził się z organem, że nie ma podstaw do kwestionowania liczby punktów przyznanych przez komisję konkursową. Zaaprobował również stanowisko, że komisja - co do zasady - działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszyscy oferenci byli oceniani na podstawie tych samych kryteriów, które w trakcie konkursu nie uległy zmianie, i znali wymagania zawarte z rozporządzeniach Ministra Zdrowia, jak i w zarządzeniach Prezesa [...] . Komisja konkursowa nie naruszyła też zasady równego traktowania podmiotów, działając zgodnie z obowiązującymi zasadami. Sąd uznał, że organ dostatecznie szczegółowo odniósł się do zarzutów błędnego ustalenia punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej, certyfikacji, potencjału, jak również do kwestii prawidłowości przyznania punktów innym oferentom i zastosowanych korekt.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. sp. z o.o. w G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1.07.2020 r., sygn. II GSK 366/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że wyroki WSA i NSA, które zapadły do tej pory w sprawie, zostały wydane w wyniku kontroli decyzji z [...] czerwca 2014 r., która została wydana przed upływem okresu świadczeń, którego dotyczył konkurs. W wyrokach tych stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu przez organ postępowania wszczętego w wyniku odwołania Skarżącej. W wyroku z 6.09.2017 r., sygn. II SA/Bd 162/17, WSA w Bydgoszczy wyraził stanowisko, że zadaniem organu administracji dokonującego - w trybie określonym w przepisach art. 154 ustawy o świadczeniach - kontroli zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców oraz skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami. W rozpatrywanej sprawie organ zadania tego nie wypełnił. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie przeprowadzono rzeczywistej, lecz jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która nie pozwala rozstrzygnąć, czy nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie. Stanowisko to nie zostało przez NSA w wyroku z 8.05.2018 r., sygn. II GSK 289/18, zakwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa oraz wskazane przepisy ustawy o świadczeniach, gdyż nie dopełnił m.in. obowiązku dokonania - w zakresie objętym zarzutami Skarżącej - samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria oraz wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych.
Granice badania sprawy wyznaczone zarzutem skargi kasacyjnej, na które powołał się NSA w uzasadnieniu wyroku, powodowały, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konieczności uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku z 6.09.2017 r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie było przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym.
Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 6.09.2007 r., II FSK 209/07). Przy czym zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten Sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok NSA z 16.05.2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119). W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art.153 ppsa, jak i z art. 170 ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te nie wyłączają ze swojego zakresu sądu drugiej instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 ppsa, należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyrokach uprzednio wydanych w tej samej sprawie administracyjnej, za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że na skutek upływu okresu świadczeniowego, którego dotyczył konkurs, organ mógł przeprowadzić postępowanie i zakończyć je wydaniem decyzji rozstrzygającej co do meritum sprawę z odwołania spółki z pominięciem wskazań wynikających z prawomocnych orzeczeń WSA i NSA. W ten sposób doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 i 170 ppsa.
W tym kontekście i w okolicznościach tej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego [...] wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 7 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie. Wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku, gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, jednak z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zestawienie powołanych przepisów z treścią art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że odwołanie otwierać ma świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez [...] zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, drogę do zawarcia umowy w trybie rokowań.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że przed dniem wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej umowy zawarte ze świadczeniodawcami, których oferty zostały wybrane, zostały wykonane i upłynął określony warunkami konkursu okres, w którym świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie tych umów miały być realizowane.
Zaznaczyć zatem trzeba, że wyrażona w powołanych orzeczeniach ocena prawna i wskazania, co do prawidłowego sposobu prowadzenia postępowania wszczętego na skutek odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie wyłączały obowiązku uwzględnienia przez organ i Sąd pierwszej instancji również okoliczności upływu okresu świadczeniowego w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach.
W doktrynie i judykaturze rysują się pewne różnice poglądów co do tego, czy zawarcie i wykonanie umów w związku z upływem określonego warunkami konkursu okresu realizacji świadczeń stanowi samoistną podstawę do oddalenia odwołania ze względu na brak przesłanki uwzględnienia żądania, czy powoduje, że przestaje istnieć sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, co stanowi trwałą i nieusuwalną przeszkodę w kontynuowaniu postępowania odwoławczego, prowadzącą do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, opubl.: Wolters Kluwer Polska 2020, komentarz do art. 105 kpa oraz wyrok NSA z 16.01.2019 r., sygn. II GSK 1773/18).
Nie przesądzając na obecnym etapie – w jednej tylko instancji – jaki sposób zakończenia postępowania powinien być zastosowany w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji, pomijający wytyczne zawarte w wydanych wcześniej w sprawie prawomocnych wyrokach i oddalający skargę ze względu na pozytywną ocenę dokonanych przez organ ustaleń, które mogłyby mieć znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, okazał się wadliwy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko i ponownie ocenić skutki prawne wskazanej zmiany w stanie faktycznym - wynikającej z upływu czasu, które powinien wziąć pod uwagę organ administracji.
Sąd zważył, co następuje:
Sąd, będąc związany – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa") – był zobowiązany do oceny, jaki wpływ na obecnym etapie postępowania miała zmiana stanu faktycznego polegająca na zakończeniu okresu kontraktowania i wydatkowaniu środków finansowych na ten okres i cel. W ocenie Sądu powyższe skutkowało koniecznością uznania, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"), uniemożliwiającą dalsze procedowanie, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania administracyjnego.
Wskazać trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w toku postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną umorzenia postępowania stanowi ww. art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W rozumieniu cyt. przepisu sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Orzeczenie o umorzeniu jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość orzekania z uwagi na upływ okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe, tj. od lipca 2014 r. do czerwca 2017 r. Podpisane na ten okres umowy na wykonywanie świadczeń zostały już zrealizowane, a co się z tym wiąże, także przeznaczone na to środki zostały wydatkowane. Nie jest obecnie dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie odwołania Skarżącej od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej o wyborze oferentów, tak jak nie jest możliwe zawarcie ze Spółką umowy na wykonywanie świadczeń za okres, który już minął.
Upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie, do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania Spółki, spowodował dezaktualizację wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 162/17 i NSA w sprawie II GSK 289/18, a tym samym odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania.
Z uwagi na fakt upływu w toku postępowania okresu obejmującego wykonanie kontraktowanych świadczeń brak jest także podstaw do podważania skuteczności umów zawartych przez [...] z oferentami wybranymi w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego [...] - uwzględniającej lub oddalającej odwołanie - świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3 i 4), a wydawana w wyniku tego decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).
Ponadto, stosownie do ust. 7 cyt. artykułu, w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy i tylko w takiej sytuacji świadczeniodawcy uprzednio wybrani do udzielania świadczeń tracą prawo do zawarcia umów wynikających z rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Zastosowanie art. 154 ust. 7 prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 kpa, gdyż jest szczególną regulacją procedury odwoławczej i przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie - por. m.in. wyroki NSA z 23.01.2017 r., VI SA/Wa 2246/16, LEX nr 2443097 oraz z 14.09.2016 r. II GSK 929/15, LEX nr 2167491 i II GSK 297/15, LEX nr 2143346).
Powyższy skutek wyłączony jest w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję wydawaną w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, tj. na decyzję zapadłą w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż, jak już wskazano wyżej, na mocy art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach podlega ona natychmiastowemu wykonaniu; w okolicznościach sprawy wiązał się on już z wydaniem przez Dyrektora [...] w B. decyzji z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] , utrzymującej w mocy oddalającą odwołanie decyzję własną z [...] czerwca 2014 r. (w następstwie czego zapadły wskazane wyżej wyroki WSA w Bydgoszczy i NSA).
Zwrócenia uwagi wymaga, że w ustawie o świadczeniach brak jest przepisów rozstrzygających w kwestii obowiązków dyrektora oddziału w związku z uwzględnieniem takiej skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. O ile w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie, lub ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy, jeśli jest zawierana z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, o tyle w przypadku uchylenia decyzji na skutek skargi do sądu administracyjnego nie wskazano trybu postępowania. Można oczywiście odpowiednio zastosować tryb wskazany w przypadku uwzględnienia odwołania, a zatem dyrektor mógłby zawrzeć umowę z takim świadczeniodawcą po przeprowadzeniu rokowań, o ile dysponuje środkami finansowymi na ten cel, ponieważ umowy zostały już pozawierane, a w konsekwencji środki na ich realizację rozdysponowane. Umowa taka jednak mogłaby być zawarta jedynie do końca okresu, na jaki ogłoszono postępowanie (por. Pietraszewska - Macheta A. (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, WKP 2018).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno dobiegł do końca okres, którego dotyczyło postępowanie, jak też zostały w pełni wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizację świadczeń w jego trakcie. W konsekwencji należy stwierdzić, że o ile wydany w przedmiotowej sprawie wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 162/17 wiązał się dla Dyrektora [...] z wymogiem ponownego procedowania w kwestii odwołania Spółki od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej, to jednak nie przesądzał jego wyniku, a tym bardziej nie rodził po jego stronie obowiązku przeprowadzenia w sprawie ponownego postępowania w całości. W okolicznościach sprawy byłoby to bowiem możliwe wyłącznie w przypadku, gdyby odwołanie zostało uwzględnione na etapie "pierwotnego" postępowania przed Dyrektorem [...] , co z uwagi na dotychczasowy tok postępowania oznacza, że wydana uprzednio przez niego w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzja musiałaby być decyzją kasacyjną (tj. uchylającą decyzję z [...] czerwca 2014 r.), a nie utrzymującą ją w mocy, która jako natychmiast wykonalna (bez względu na fakt jej zaskarżenia) spowodowała zawarcie umów z oferentami wyłonionymi w toku poprzedzającego je konkursu, ze wszystkimi tego opisanymi wyżej konsekwencjami.
Podsumowując, w przypadku wystąpienia przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jej wyłącznie procesowy charakter oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu, a w przypadku ewentualnego późniejszego postępowania sądowego nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert.
Wskazać należy, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA (vide np. powoływany w wyroku NSA z 1.07.2020 r., sygn. II GSK 366/20, wyrok NSA z 16.01.2019 r., sygn. II GSK 1773/18).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że Dyrektor [...] nieprawidłowo orzekł, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ nie istniał już przedmiot postępowania, zatem winien w oparciu o art. 105 kpa umorzyć postępowanie. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 ppsa, orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.