II SA/BD 867/24

II SA/Bd 867/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia [...] , o nr [...]
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
Burmistrz G. decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej: "u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy na rzecz E. Sp. k. w J. , zwaną dalej: "inwestorem" lub "wnioskodawczynią", dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 46 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...] w miejscowości W..
Przyjęto następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
1) dopuszcza się budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 46MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną,
a) dopuszcza się realizację paneli fotowoltaicznych do [...] sztuk, na konstrukcjach wsporczych, o wysokości do 5m powyżej powierzchni terenu,
b) dopuszcza się budowę kontenerowych stacji transformatorowych - do [...] sztuk, o powierzchni zabudowy do 60m2 i wysokości do 5m każda,
c) dopuszcza się budowę kontenerowych magazynów energii - do [...] sztuk, o powierzchni zabudowy do 100m2 i wysokości do 5m każda,
d) dopuszcza się realizację obiektów, urządzeń i instalacji niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania projektowanej inwestycji,
e) dopuszcza się budowę dróg wewnętrznych,
f) dopuszcza się realizację inwestycji etapami,
2) linia zabudowy - nie wyznacza się,
3) planowaną inwestycję należy zaprojektować zgodnie z wytycznymi określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:1000 -załączniki nr [...] - stanowiące część graficzną decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
Wnioskiem z dnia [...].2024 r. (wpływ [...].2024 r.) inwestor wystąpił do Burmistrza G. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Uzyskał decyzję Burmistrza G. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].2023 r. znak: [...] dla ww. przedsięwzięcia.
Planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ww. ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 ww. ustawy.
Powierzchnia działki o nr [...] wynosi [...] ha natomiast teren inwestycji określono do [...] ha we wniosku i na załączniku graficznym do wniosku. W związku z powyższym organ ocenił i ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji krąg stron postępowania.
Projekt decyzji uzgodniono z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w I. (postanowienie znak: [...] z dnia [...] 2024 r.).
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz nie zachodzi konieczność uzyskania uzgodnień wynikających z przepisów odrębnych.
Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:1000 -załączniki nr [...] - stanowiące część graficzną decyzji.
Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka , zwana dalej: "skarżącą", zarzucając jej:
- wydanie w następstwie błędnych ustaleń faktycznych polegających na tym, że błędnie uznano, iż wnioskodawczyni spełniła wszystkie (łącznie) warunki wymagane przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim co do wymogów zawartych w punkcie 1 ww. przepisu,
- nieuwzględnienie przepisu art. 16 pkt 34 ustawy z 20 lipca 207 r., Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087), zwanej dalej: "p.w." i w konsekwencji błędne ustalenie, że teren nie jest zagrożony powodzią podczas gdy teren jest zalewany co roku w okresach opadów wiosennych, a więc jest zalewany wodami częściej niż wskazuje dyspozycja art. 16 pkt 34 p.w.;
- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej: "kpa", art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić takiej podstawy.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ winien uwzględnić - czego nie uczynił:
- zapewnienie odpowiedniego stanu urządzeń melioracyjnych;
- przebudowanie układu odwadniającego działkę nr [...] i być może Kanał [...]
- wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji uwzględniając utworzenie strefy buforowej o szerokości 100 m od granicy z działką nr [...] albowiem w decyzji środowiskowej Inwestor wskazał, że strefa buforowa zamierzonego przedsięwzięcia ma wchodzić 100 m, a tymczasem bufor 100 m zachodzi na działki skarżącej, co uniemożliwi jej bieżące eksploatowanie urządzeń technicznych, jakimi są odstojnik i kanał w kierunku zakładu. Linia zabudowy winna być wykreślona w taki sposób, aby ten bufor nie znajdował się na jej działce i dlatego wnioskuje o zmniejszenie obszaru zabudowy panelami.
Stwierdzono, że decyzja przewiduje, oprócz paneli, również aż [...] stacje transformatorowe o powierzchni zabudowy 60 m˛ oraz do [...] sztuk magazynów energii o powierzchni 100 m˛, co nie pozwala jednoznacznie określić powierzchnię zabudowy.
Zarzucono, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024 poz.82) albowiem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na nie rolne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Podniesiono, że organ wydał decyzję niezgodnie z obowiązującym studium, a art 9 ustęp 4 u.p.z.p., stanowił, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy mających taki sam skutek prawny. W planie rozwoju gminy nie ma na tym obszarze wpisu o możliwości powstania elektrowni. W studium gminy nie ustalono miejsca powstania tak dużej elektrowni, lecz omawiany teren oznaczono jako strefę jako rolniczą i osadniczą.
Zarzucono, że nie zawarto w decyzji zapisów o drogach wewnętrznych, drogach dojazdowych do [...] stacji transformatorowych i [...] magazynów energii, które zapewne będą dłuższe niż 1 km, co powoduje potrzebę przeprowadzenia dodatkowych postępowań administracyjnych, uwzględnienia tych aspektów w decyzji środowiskowej.
Stwierdzono, że zmiana zagospodarowania terenu na obszarze [...] hektarów z zabudową elementami niepochłaniającymi wody jest związana z uzyskaniem dodatkowo pozwolenia wodnoprawnego - co przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 34 pkt 4 p.w., kwalifikuje się do szczególnego korzystania z wód.
Zakwestionowano prawidłowość decyzji środowiskowej z uwagi na potrzebę odsunięcia inwestycji od trzcinowisk i mokradeł, jak i wydanie jej na niepełnym materiale zawierającym obserwacje środowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje.
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po przedstawieniu dotychczasowego stanu faktycznego – oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
Wniosek inwestora jest kompletny, biorąc pod uwagę art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co pozwoliło na jego rozpatrzenie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.
W myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się jednak do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą sądów administracyjnych instalacji odnawialnego źródła energii podlegają zwolnieniu wynikającemu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. co potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Sygn. akt: II SA/Bd 1591/21.
Również zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 4 stycznia 2023 r., Sygn. akt: II SA/Gd 701/22 - Nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu.
Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga zatem oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, co jednoznacznie czyni niezasadnym pierwszy z zarzutów zawarty w odwołaniu.
Burmistrz G. prawidłowo przeanalizował przepisy u.p.z.p., dochodząc do przekonania, iż wnioskowane przedsięwzięcie może być zrealizowane.
Ponadto organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z pozostałymi zasadami określonymi ustawą i tak:
istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej;
obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,
• planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi,
• planowana inwestycja realizowana będzie poza obszarami wskazanymi w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.
Wbrew zarzutom odwołania, teren inwestycji nie jest terenem zalewowym zgodnie z przepisami p.w. Ponadto jak wynika z postanowienia uzgodnieniowego D. P., jako organu wyspecjalizowanego i podmiotu odpowiedzialnego za krajową gospodarkę wodną, na terenie inwestycji występują urządzenia melioracyjne i publiczne wody powierzchniowe - Kanał [...], a w przypadku uszkodzenia powyższych urządzeń, inwestor ma obowiązek przywrócenia ich do pierwotnego stanu, co wystarczająco zabezpiecza przedmiotowe urządzenia i czyni obawy skarżącej niezasadnymi.
Nadto zaskarżona decyzja odpowiada prawu a działanie Burmistrza G. w toku postępowania zgodne były z przepisami u.p.z.p. oraz kpa.
W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ I instancji, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie błędnie została wyznaczona strefa buforowa, nie uwzględniono postanowień decyzji wydanej przez ten sam organ w przedmiocie warunków zabudowy na wykonanie rowu na przedmiotowym terenie - decyzja Burmistrza G. z dnia [...] 2021r., nr [...], znak: [...], organ nie uwzględnił zalewowego charakteru terenu i w związku z tym konieczności skutecznego jego odwodnienia przez Inwestora i zabezpieczenia urządzeń energetycznych, nie uwzględniono nakazu RDOS o konieczności wyrysowania miejsc posadowienia magazynów energii - pismo RDOŚ z dnia [...].2022r., znak: [...], błędnie nie zakwalifikowano obiektów wchodzących w zakres farmy fotowoltaicznej jako budowle - np. magazyny energii, brak ustaleń organu co do wyprowadzania energii z inwestycji, brak odrębnych warunków dla dróg wewnętrznych, jak i brak decyzji środowiskowej dla tych dróg z uwagi na to, że ich długość przekracza 1 km- co wynika z załącznika graficznego do decyzji.
Skarżąca zarzuciła ww. decyzji również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 i 8 § 1 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na niewykazaniu przez organ dlaczego w danej sytuacji i z jakiego powodu przy ustalaniu warunków zabudowy nie zawarł w decyzji dodatkowych warunków, do czego był obowiązany, nie uwzględnił zatem wszystkich wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy standardów wynikających z tego przepisu nie spełnia zarówno postępowanie organu drugiej, jak i pierwszej instancji - nie zakwestionowane przez organ odwoławczy - w zakresie odnoszącym się do sposobu określenia wszystkich niezbędnych aspektów,
- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z zakresie istnienia i podstawy faktycznej oraz prawnej wydanej decyzji,
- zaskarżona decyzja została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych polegających na tym, iż błędnie uznano, że wnioskodawca spełnił wszystkie (łącznie) warunki wymagane przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim nie spełnia wymogów zawartych w punkcie 1 ww. przepisu, to jest wnioskowana działka nie graniczy z żadną zabudowaną nieruchomością pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenów oraz wymogu z punktu 5 w/w przepisu - decyzja jest niezgodna z p.w.,
- nieuwzględnienie przez organ informacji znanej mu z urzędu i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 16 pkt 34 ustawy p.w. na skutek błędnego ustalenia, że teren nie jest zagrożony zalewaniem (powodzią), podczas gdy teren jest zalewany co roku w okresach opadów wiosennych, a więc jest zalewany wodami częściej niż wskazuje dyspozycja art. 16 pkt 34 p..w.,
- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 46 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...] w miejscowości W. bez wskazania wymagań w zakresie odwodnienia terenu i zabezpieczenia instalacji przed niekorzystnym działaniem wody oraz warunków, które zapewnią wykonanie decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2021r., nr [...], znak: [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić takiej podstawy,
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona.
Skarżąca, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. nr [...] z dnia [...].2024r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji przeprowadził dowód z dokumentu z dnia [...].2023 r, pisma znak: [...] uzupełnienia raportu, zgodnie z którym: "Ad. 12. Ze względu na rezygnację w części południowej inwestycja przyjmie inny kształt gdzie południowa część została wyłączona z zainwestowania i stanowi nowy korytarz ekologiczny - rys. 1", co oznacza, że przyjmując część rysunkową za wiążącą, zmienił się bufor, a co za tym liczba stron postępowania. Zarzucono, że organ nie dopilnował, aby to zmniejszenie strefy buforu do zmodyfikowanego obszaru zajęcia przez inwestycję zostało także skorygowane w dokumentacji graficznej - mapowej. Oznacza to, że zaskarżoną decyzją SKO w B. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza G. wyznaczającej błędnie strefę buforu, co winno być uznane jako niezgodność z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Podniesiono, że Burmistrz G. prowadził sprawę o zawracanie wód zgodnie z art. 234 p.w. i był zleceniodawcą opinii sporządzonej przez biegłego B. N. na temat przyczyn zalewania terenów przy urządzeniach skarżącej. Obszar zalewania i podmokłości obejmuje tożsamy teren, który to został objęty decyzją pierwszoinstancyjną nr [...] z dnia [...].2024r., a decyzja ta nie zawiera żadnych warunków na jakich można wykonać urządzenia farmy fotowoltaicznej na terenie zalewowym.
Zarzucono, że ww. decyzja pierwszoinstancyjna jest niezgodna z zaleceniami RDOŚ i pismem [...] z dnia [...] 2022 ustęp 2 punkt 4 RDOŚ, gdyż nie zawiera zapisów nakazujących inwestorowi odsunięcie się od terenów zalewowych, nie nakazuje wykonania urządzeń odwadniających teren, nie nakazuje wykonanie urządzeń w taki sposób w którym Inwestor nie będzie dochodził odszkodowań od właścicieli sąsiednich terenów dla których część przeznaczonych terenów jest naturalnym odbiornikiem wód opadowych.
Wytknięto, że cała inwestycja została zdefiniowana jako infrastruktura techniczna, rezygnując z uchwalenia miejscowego planu i wydając warunki zabudowy, podczas gdy w opisie jest wskazanie zabudowy poprzez transformatory i magazyny energii o znacznych powierzchniach zabudowy. Zarzucono, że organ I instancji nie wypowiedział się, czy taką ilość zabudowy można uznać za infrastrukturę, czy obiekty budowlane, których cechy powinny być zaczerpnięte z zabudowy sąsiednich działek zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Wywodzono, że infrastruktura techniczna to sieci przesyłowe, pojedyncze stacje, z pewnością jednak nie zakład produkujący energię o mocy 46MW.
Podniesiono, że decyzja pierwszoinstancyjna nie wskazuje zgodnie z zaleceniami zawartymi w uwagach przekazanych przez RDOŚ w B. wstępnej lokalizacji, i rozmieszczenia instalacji na terenie farmy fotowoltaicznej. poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej ze wskazaniem na kontenerowe magazyny energii.
Zarzucono, że w ramach analizy organ nie przedstawił, że teren jest podmokły i zalewany i występuje spór o sposób rozwiązania problemu, a farma fotowoltaiczną na tym terenie spowoduje zaostrzenie konfliktu i eliminuje rozwiązanie konfliktu w pewnych wariantach. Zaznaczono, że z raportu przedstawionego przez Inwestora wynika, że eksploatacja takiej inwestycji będzie powodowała dostarczanie dodatkowej wody (automatyczne mycie paneli fotowoltaicznych) do bilansu wodnego tego układu wodnego, co dodatkowo pogorszy stosunki wodne na tym terenie.
Podniesiono, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie naniesiono linii zabudowy co może powodować stawianie budowli o wysokości 5m wzdłuż działek sąsiednich.
Wskazano, że ww. decyzja nie uwzględnia warunków decyzji Burmistrza G. nr [...], znak: [...] z dnia [...] 2021r., ponieważ bez odpowiednich zapisów o odległości wykonania zabudowy od planowanego rowu, może to zablokować wykonanie zadania związanego z wykonaniem rowu na dz. nr [...]
Podniesiono, że załącznik graficzny do decyzji winien zawierać podstawowe wymiary - powierzchnie, długość, szerokość pól obszarów przeznaczonych do wyłączenia z produkcji rolnej i przeznaczonych pod budowę elektrowni.
Zarzucono, że ww. decyzja nie wskazuje w jaki sposób energia ma być wyprowadzona z terenów elektrowni i w jakim kierunku, nie ma wskazanych słupów do przesyłu i co będzie musiało być zrobione, aby taką moc odebrać do sieci. Nie ma przedstawionych warunków od operatorów sieci na jakich warunkach będą odbierać wyprodukowaną energię i jaki to będzie miało wpływ na mieszkańców okolicznych wsi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powielając swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Inwestor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano na wstępie, że skarżąca nie powinna być strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wywodząc, co następuje:
Pomimo tego, że jak wynika z orzecznictwa, iż stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji, to jednak przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 kpa, a skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego zwłaszcza w oparciu o art. 140 lub 144 k.c. Tymczasem rzeczona inwestycja nie ingeruje w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich przez skarżącą spółkę. Oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Inwestycja nie zakłóca w żaden sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich i nie będzie w żaden sposób ingerować w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich Spółki , jak również nie jest źródłem immisji w rozumieniu prawa cywilnego.
W zakresie odpowiedzi na zarzuty skargi, wskazano, co następuje:
Co do kwestii związanych z podmokłością i zalewaniem okolicznych terenów oraz kwestie będące przedmiotem postępowania środowiskowego, to skarżąca gromadzi zanieczyszczoną wodę m.in. z mycia warzyw, która jest wypuszczana do Kanału [...], z którego następnie woda ta często zalewa okoliczne pola, w tym nieruchomość objętą decyzją o warunkach zabudowy. Na podstawie art. 86 pkt 2, ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), dalej zwanej: "ustawą o informacji o środowisku", wydana przez Burmistrza G. decyzja środowiskowa wiąże – bez wyjątków - ten organ przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie ma zatem kompetencji do samodzielnego badania środowiskowych uwarunkowań pozwalających na realizację przedsięwzięcia, nie może też wyprowadzać odmiennych wniosków od tych, które zaprezentował organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Bd 1495/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2018 roku, sygn. akt II SA/Rz 1177/17, wyroki dostępne w CBOSA).
Organ ustalający warunki zabudowy nie jest w związku z tym także uprawniony do dokonywania ponownej analizy raportu oddziaływania na środowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 roku, sygn. akt II OSK 710/11, wyrok dostępny w CBOSA). W postępowaniu środowiskowym brał udział m.in. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., który wyraźnie wskazał zakres zagadnień, które winny być ujęte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zagadnienia te były przedmiotem jego analizy. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., będący również organem specjalizującym się w kontroli i nadzorze nad warunkami higieny w różnych dziedzinach życia stwierdził, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podobne stanowisko zajęło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w T..
W zakresie podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych ze zmianą zakresu inwestycji, które były przedmiotem postępowania środowiskowego, to zagadnienia te zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu środowiskowym i nie budziły żadnych wątpliwości.
Niezasadne jest twierdzenie skarżącej o konieczności zmiany buforu, który nie jest pojęciem prawnym. Tak zwany "bufor" został zaprezentowany na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioskodawca załączył do tego wniosku mapę z lokalizacją planowanego przedsięwzięcia oraz oznaczeniem strefy 100 metrów od granic terenu pod planowane przedsięwzięcie. Odległość ta wskazana jest w przepisie art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o informacji o środowisku i ma na celu wyłącznie ustalenie stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej.
Należy przypuszczać, że skarżący błędnie zinterpretował określoną na wspomnianej mapie strefę i przyjął że w decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić podobną strefę buforową. Tymczasem z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek ustanowienia strefy buforowej (cokolwiek miałaby taka strefa znaczyć) w decyzji o warunkach zabudowy. Powoływanie się przez skarżącą na "materiał dowodów" również dotyczy wyłącznie postępowania środowiskowego. W sprawie określenia warunków zabudowy żaden bufor nie był określany ani zmieniany.
W skardze skarżąca powołała również nieprawdziwą treść dokumentów, usiłując wywołać wrażenie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wydał jakiekolwiek nakazy związane z inwestycją w zakresie odwodnienia terenu. Jak wskazano w skardze I instancji jest niezgodna z zaleceniami RDOŚ i pismem [...] z dnia [...] 2022 ustęp 2 punkt 4 RDOŚ, gdyż nie zwiera zapisów nakazujących inwestorowi odsunięcie się od terenów zalewowych, nie nakazuje wykonania urządzeń odwadniających teren, nie nakazuje wykonania urządzeń w taki sposób, w którym Inwestor nie będzie dochodził odszkodowań od właścicieli sąsiednich terenów dla których część przeznaczonych terenów jest naturalnym odbiornikiem wód opadowych. Żadnego z tych rzekomych "nakazów" nie ma jednak ani w powołanym piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. ani w postanowieniu uzgadniającym środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Co do argumentu dot. terenów zagrożonych powodzią, to tereny zalewowe ich umiejscowienie, obszar i charakter zagrożenia ustalają właściwe organy w przewidzianej w przepisami prawa procedurze. Ani strona postępowania, ani organ ustalający warunki zabudowy nie są uprawnione do kwestionowania czy podważania dokonanych przez te organy ustaleń. Burmistrz G. nie posiada zatem kompetencji do kwestionowania ustaleń Wód Polskich jak i do zmiany tych ustaleń w ramach warunków zabudowy. Skarżąca powołując art. 16 pkt 34 p.w., pominęła fakt, że jest to jedynie przepis ogólny, który jest sprecyzowany w dalszej części ustawy jak i w rozporządzeniach delegowanych. Zgodnie z przepisem art. 171 p.w., projekty map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego sporządzają Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami. Dla obszarów, które uznano za szczególnie zagrożone powodzią sporządza się mapy ryzyka powodziowego. Następnie Wody Polskie przekazują ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej do zatwierdzenia projekty map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. W dalszej kolejności minister ten podaje do publicznej wiadomości mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę. Mapy te podlegają przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji.
Analiza danych z adresu: https://isok.gov.pl/hydroportal.html wskazuje, że zaskarżona decyzja nie dotyczy terenów zagrożonych powodzią. Zalewanie okolicznych terenów ma natomiast wyłącznie związek z działalnością skarżącej, który gromadzi duże ilości zanieczyszczonej wody w odstojnikach, następnie wpuszcza wodę do kanału, skąd woda wylewa na pola.
W zakresie ewentualnej przebudowy występujących urządzeń melioracyjnych właściwy organ - Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie wskazał na konieczność jakiejkolwiek przebudowy tych urządzeń. Jednocześnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego Burmistrz G. nie był uprawniony do samodzielnego określania warunków związanych z odwodnieniem terenu.
Decyzja pierwszoinstancyjna zawiera dopuszczalne postanowienia dotyczące kwestii odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
Chybiony jest zarzut co do niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem zgodnie z przepisem art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii, a z taka instalacja występuje w niniejszej sprawie.
Farma fotowoltaiczna stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń (paneli, inwerterów, transformatorów, itp.) wraz z magazynami energii, liniami elektroenergetycznymi, utwardzonymi drogami, ogrodzeniem i innymi elementami infrastruktury towarzyszącej stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Nie ma przy tym potrzeby zasięgania - jak sugeruje skarżąca - opinii organu nadzoru budowlanego.
Powyższe oznacza też, że nie ma też obowiązku wskazywania linii zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii.
W kontekście zarzutów związanych z magazynami energii i linią zabudowy skarżąca powołała także nieprawdziwe "nakaz" wskazania w graficznym opracowaniu umiejscowienia magazynów. Nic takiego z decyzji środowiskowej nie wynika. Poza tym powoływane przez skarżącą pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2022 roku nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ jego treść miała na celu określenie zakresu raportu środowiskowego, a nie wyznaczenie warunków realizacji przedsięwzięcia, które miałyby być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy.
Wreszcie nie ma znaczenia powoływana przez skarżącą decyzja Burmistrza G. dotycząca rzekomo budowy rowu. Kwestie związane ze wszystkimi urządzeniami melioracyjnymi i publicznymi wodami powierzchniowymi (w tym także te dotyczące wspomnianego w skardze rowu) zostały już dostatecznie uregulowane w treści tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji środowiskowej. Wskazano tam wyraźnie, że w przypadku uszkodzenia urządzeń melioracyjnych inwestor ma obowiązek przywrócenia ich do stanu poprzedniego. Ponadto kwestie zabudowy obiektami infrastruktury są przedmiotem oceny na późniejszym etapie procesu budowlanego a nie na etapie wydawania warunków zabudowy.
Tak samo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia kwestia wyprowadzania energii - marginalnie zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o określenie warunków przyłączenia, a nie odwrotnie (art. 7 ust. 8d pkt 1) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne). Oznacza to, że dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest ubieganie się o warunki przyłączenia planowanej inwestycji do sieci.
Wreszcie też za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7 KPA, 8 KPA, art. 11 KPA, art. 77 KPA, art. 80 KPA i art. 107 KPA. Organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy, dokonały wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, a także w sposób prawidłowy, jasny i przekonujący sporządziły uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot kontroli stanowi odmowna decyzja organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 46 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...] w miejscowości W..
Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje natomiast skarżąca spółka.
W sprawie jest niewątpliwe, że teren objęty wnioskiem Inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest położony w obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajduje się w obszarze, dla którego nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.
Według art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 46 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie zachodzi przypadek realizacji urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p., do spornej inwestycji nie należy stosować (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mają zatem rację organy, że w stosunku do spornej inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Słusznie też podnoszą, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym w judykaturze poglądem decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji w ramach związania administracyjnego. Wniosek inwestora wszczynający postępowanie wyznacza jego przedmiotowe ramy. Obowiązkiem organu jest więc rozpoznanie sprawy w granicach wyznaczonych treścią wniosku i o ile wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności zaś spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (tak np. NSA w wyrokach z 05.12.2019 r., sygn. akt II OSK 195/18; z 10.01. 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17; powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem organów pozostałe przesłanki – poza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., których nie ocenia się - wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., są spełnione z czym w dużej części należy się zgodzić.
Skarga więc w wielu aspektach nie jest zasadna.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy zostało poprzedzone decyzją z [...] 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy stwierdzić, że postanowienia tej decyzji mają charakter wiążący w przedmiotowej sprawie co do warunków które inwestycja winna spełniać. W decyzji tej nie wyrażono warunku wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji, uwzględniając utworzenie strefy buforowej o szerokości 100 m od granicy z działką nr [...], co podnosi się w skardze.
Należy stwierdzić, że ustalając warunki zabudowy dla tzw. "farmy fotowoltaicznej" nie ma prawnego wymogu ustalania linii zabudowy. Skoro ustawodawca wyłączył w tych sprawach przesłankę istnienia dobrego sąsiedztwa, to nie ma prawnych podstaw do przeprowadzania analizy urbanistycznej, o której mowa w ust. 5a art. 61 u.p.z.p. Czynności Burmistrza w tym zakresie były zbędne. Wbrew twierdzeniom skargi, brak jest normy prawnej, regulującej odległość sytuowania farmy fotowoltaicznej od granicy działki sąsiedniej. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) stanowiący, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu. Przepis ten reguluje jedynie krąg stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie sposób z niego wywieźć, aby realizacja farmy fotowoltaicznej mogła nastąpić wyłącznie w odległości większej niż 100 m od granicy działki skarżącej (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.11.2024 r., sygn. akt: II SA/Gd 484/24).
W judykaturze zasadnie wskazuje się, że w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1892/17, opublikowany na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). Z pkt. 6 decyzji Burmistrza G. utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy wynika, że planowana inwestycja powinna zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wziąwszy to pod uwagę stwierdzić należy, że treść wydanej decyzji zabezpiecza interesy skarżącej, jako właścicielki działki sąsiedniej, a kwestia ostatecznej odległości zlokalizowania planowanej farmy fotowoltaicznej od działki skarżącej, będzie przedmiotem postępowania administracyjnego, mającego na celu uzyskanie pozwolenia na zrealizowanie tej inwestycji. Oznacza to, że faktyczna przyszła odległość planowanej farmy fotowoltaicznej będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemniej z zaskarżonej decyzji wynika, że farma musi zostać tak zaprojektowana, aby inwestycja spełniała wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, określone w tej decyzji. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, będzie przedmiotem rozstrzygania w ewentualnym postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym stronami są między innymi właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kwestie zaś zakłóceń korzystania z nieruchomości przez właścicieli działek sąsiednich, rozstrzygane mogą być jedynie przez sąd powszechny przy zastosowaniu odpowiednich norm Kodeksu cywilnego. Z kolei kwestie oddziaływania inwestycji na środowisko zostały rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Burmistrza G.. z 28 stycznia 2022 r.
Co się natomiast tyczy zagadnienia zabezpieczeń przez zalaniem działki skarżącej, to zarzuty skarżącej w tym zakresie nie są zasadne i zostały potwierdzone ani w decyzji środowiskowej ani też w uzgodnieniu Wód [...]. Organ I instancji uzyskał w niniejszej sprawie stosowne uzgodnienie z D. P., a więc organu wyspecjalizowanego i podmiotu odpowiedzialnego za krajową gospodarkę wodną – postanowienie z dnia [...].2024 r. - z którego to wynikają wprost obowiązki, jakie wnioskodawczyni musi spełnić przy realizacji inwestycji, na terenie której występują urządzenia melioracyjne i publiczne wody powierzchniowe - Kanał [...], a w przypadku uszkodzenia powyższych urządzeń, inwestor ma obowiązek przywrócenia ich do pierwotnego stanu, co wystarczająco zabezpiecza przedmiotowe urządzenia i czyni obawy skarżącej niezasadnymi.
Podnoszone w skardze zarzut braku odrębnych warunków dla dróg wewnętrznych, jak i brak decyzji środowiskowej dla tych dróg z uwagi na to, że ich długość przekracza 1 km, został sformułowany bez wykazania przewidywania takich dróg przez inwestora, ani ich konkretnej długości. Droga wykonana z materiałów twardych występuje jedynie wówczas, kiedy jest wykonana przy wykorzystaniu stosowanej technologii, powodującej jej utwardzenie i nie jest drogą gruntową. Wynika to z treści art. 2 pkt 2b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz.1251).Treść więc § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), zaliczającego takie drogi do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niema wpływu na wynik sprawy w sytuacji braku wykazania przewidywania takich dróg na terenie inwestycji.
Natomiast Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną ich podstawą prawną, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów dostrzegł istotne wady zaskarżonej decyzji, nad którymi organ odwoławczy przeszedł do porządku, a które powodują konieczność uwzględnienia skargi.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wniosek o warunki zabudowy określa teren inwestycji, który nie pokrywa się z granicami działki inwestora [...] z uwagi na to, że jest od niej mniejszy, jako teren obrysowany w jej obszarze. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że mowa jest w nich o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Także treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, wskazuje, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka" (por. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 964/23; wyrok NSA z 15.02.2022 r., II OSK 712/21, wyrok WSA w Łodzi z 27.11.2024 r., II SA/Łd 270/24). Umożliwienie udzielenia warunków zabudowy na takim terenie, który nie pokrywa się z granicami działki, rodzi jednakże konieczność jednoznacznego i precyzyjnego wykazania zarówno przez inwestora, jak i przez organ zarówno powierzchni tego terenu, jaki i jego geograficznego położenia.
Tymczasem we wniosku wskazano w pkt 7.2.1. że powierzchnia terenu inwestycji wynosi "do [...]". Wpisanie wartości do [...], nie spełnia warunku określenia o jaki wielkościowo wydzielony z działki [...] teren chodzi. Wniosek w tym zakresie wymagał uzupełnienia, czego organy zaniechały. Co więcej w decyzji udzielającej warunków zabudowy niezgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., w ogóle powierzchni terenu inwestycji nie wskazano. Co prawda w jej uzasadnieniu pojawiła się informacja, że powierzchnia działki o nr [...] wynosi [...] ha, natomiast teren inwestycji wskazany we wniosku określono do [...] ha, lecz informacja ta dotyczy treści wniosku, nie zaś rozstrzygnięcia. Ponadto wreszcie, wyodrębnienie terenu inwestycji na załączniku mapowym w skali 1:1000, choć wykonane na mapie w odpowiedniej skali, nie pozwala na jednoznaczne określenie granic terenu objętego wnioskiem, czego wymaga również art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. Wytyczony przez inwestora nieregularny kształt terenu, którego poszczególne wierzchołki, opisane cyframi od A do Z, nie zostały dookreślone w sposób pozwalający na ich lokalizację geograficzną. Brak jest określenia długości odcinków stanowiących granice terenu inwestycji oraz lokalizacji punktów, na których oparto poszczególne boki figury określającej ten teren. Brak jest zatem wiarygodnych odnośników dla możliwości jednoznacznego określenia terenu inwestycji oraz jego powierzchni. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że koniecznym jest takie wskazanie punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii). Określenie terenu inwestycji jako części pewnej działki ewidencyjnej nie może mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego konkretnej powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali uniemożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W sytuacji, gdy w okolicznościach danej sprawy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, winna być to cześć dająca się jednoznacznie wyodrębnić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, podobnie jak w sytuacji, gdy teren obejmuje np. nie jedną lecz kilka działek ewidencyjnych lub kilka terenów inwestycyjnych. Tym samym należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, została również wydana z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 7, art. 77 § 1 kpa) bez właściwej weryfikacji tego czy wniosek jest kompletny, prawidłowo określa parametry i charakterystykę planowanego zamierzenia, zatem umożliwia właściwe i zgodne z przepisami prawa materialnego jego procedowanie.
Zgodnie też z art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., wniosek o warunki zabudowy wymaga przedstawienia charakterystyki zabudowy i zagospodarowania w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej. Tymczasem wymóg ten nie został spełniony. We wniosku wskazano wszystkie współczynniki charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni jako jedynie wartości maksymalne (farma fotowoltaicznej o mocy do 46MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, panele fotowoltaiczne do [...] sztuk, na konstrukcjach wsporczych, o wysokości do 5m powyżej powierzchni terenu, budowa kontenerowych stacji transformatorowych - do [...] sztuk, o powierzchni zabudowy do 60m˛ i wysokości do 5m każda, budowa kontenerowych magazynów energii - do [...] sztuk, o powierzchni zabudowy do 100m˛ i wysokości do 5m każda). Takie określenie ww. parametrów wprowadza uzasadnione wątpliwości co do tego, jakiej inwestycji dotyczyć ma wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy (jakiej skali). Wnioskodawczyni winna była skonkretyzować, zamierzenie inwestycyjne by miało ono konkretną postać, a nie dowolną. Zaniechano też we wniosku wskazania w ramach charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w jakich konkretnie miejscach, a przynajmniej w jakich obszarach terenu inwestycyjnego, przewidziana jest lokalizacja ww. obiektów, w tym budowlanych, jak kontenerowe stacje transformatorowe, czy kontenerowe magazyny energii. Wniosek musi wskazywać rzeczywistą skalę zamierzenia inwestycyjnego, w tym charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, więc w tym zakresie obowiązkiem organu I instancji było rzetelne zweryfikowanie treści wniosku i wezwanie do jego uzupełnienia, czego zaniechał.
Należy również - w odniesieniu do zarzutu inwestora - stwierdzić, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający z jakich względów uznały za stronę postępowania skarżącą spółkę. Organy nie przedstawiły dowodów o oddziaływaniu inwestycji poza teren objęty wnioskiem. Organ I instancji wskazał, że wziął pod uwagę powierzchnię działki o nr [...] oraz teren inwestycji wskazany we wniosku określono do [...] ha we wniosku i na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji ustalił krąg stron postępowania. Jest to bardzo ogólne stwierdzenie nie wykazujące konkretnie wskazanego oddziaływania na wykonywanie prawa własności przez skarżącą na swej nieruchomości. Stanowisko to zostało zaakceptowane i powielone bez dodatkowych ustaleń przez organ odwoławczy. Tymczasem trzeba mieć na względzie, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 kpa, zgodnie z którą: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało rzeczywisty wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Zatem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn.. akt: II Sa/Łd 663/24).
Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.