II SA/BD 867/22

II SA/Bd 867/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17  ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Prezydent G. odmówił J. K. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – K. Ł., osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Organ I instancji uzasadnił decyzję tym, iż niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zatem nie spełniono warunku wymienionego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej powoływana jako u.ś.r.). Kolejną negatywną przesłanką był fakt, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki (w niniejszej sprawie Ł. K.) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od w/w decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając:
naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała po 25 roku życia, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczywszy treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez Ł. K. orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].03.2021 r., na mocy którego stwierdzono, że Ł. K. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji wskazano.
SKO zwróciło uwagę na wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to było sygnałem dla ustawodawcy, aby powyższą normę zmodyfikować. Dotychczas jednak ustawodawca w treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie interweniował. Spowodowało to rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej i judykaturze. Co więcej, poprzez niejednolite orzecznictwo, część podmiotów nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy pozostali - będąc w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej - bezskutecznie ubiegali się o ustalenie prawa do tego świadczenia.
Zdaniem SKO świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie oznacza to, iż skarżąca mogłaby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, gdyby wykazała, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest zdolny do opiekowania się nią. Na mocy decyzji ustawodawcy okoliczność ta może być jednak stwierdzona wyłącznie na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Z uwagi na literalne brzmienie ww. regulacji, brak jest podstaw do uznania, że sama ocena stanu zdrowia małżonka, dokonana przez organ, mogłaby być podstawą do przyznania świadczenia innym osobom uprawnionym. W ww. regulacji organom administracji publicznej nie przyznano bowiem uprawnienia do dokonania tego rodzaju oceny. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej, w myśl zasady legalizmu, działają na podstawie i w graniach prawa, ich rolą nie jest kształtowanie prawa do określonych świadczeń, ale weryfikacja kryteriów ich przyznania. W tym stanie rzeczy, na obecnym etapie, brak jest prawnych możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że mąż osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się obecnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę opisywany przez pełnomocnika skarżącej stan zdrowia taty, winna ona podjąć starania w celu zweryfikowania, czy nie uzasadnia on orzeczenia wobec niego znacznego stopnia niepełnosprawności, w rozumieniu ustawy, co wyłączałoby zastosowanie, wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ograniczenia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby niż współmałżonek. Na obecnym etapie nie można przesądzić, że w takiej sytuacji skarżącej przyznane zostałoby świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe wymagałoby ustalenia stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii natężenia opieki sprawowanej nad mamą oraz związku tejże okoliczności z biernością zawodową odwołującej. Kwestie te w niniejszej sprawie nie zostały wystarczająco zweryfikowane, ale z uwagi na ww. okoliczności, skutkujące koniecznością odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czynienie dodatkowych ustaleń w powyższym zakresie SKO uznało za zbędne.
Na ww. decyzję SKO skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając przy tym:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą, w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada małżonka nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować rzeczywistą opiekę - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Należy podzielić stanowisko SKO w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę nad matką w pierwszej kolejności winien świadczyć jej mąż, który nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako córka byłaby zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności tylko w przypadku, gdyby mąż osoby wymagającej opieki (matki) miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w jego ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym podziela tak dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię wskazanego przepisu, prowadzącą w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a zarazem jej ojciec, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.
Konkluzja ta swoje potwierdzenie znajduje w uchwale w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględni jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium ,,przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji ,,dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów. W odniesieniu do sprawiedliwości społecznej zwraca się uwagę, że jest ona jedną z możliwych form sprawiedliwości jako takiej, jest zastosowaniem kryteriów sprawiedliwości rozdzielczej (dystybutywnej) z elementami sprawiedliwości wyrównawczej w związku z realizacją takich wartości konstytucyjnych, jak: solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne (S. Tkacz, Rozumienie sprawiedliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Katowice 2003, s. 29–34; Ch. Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959, s. 30–58). Również sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki (matki), jest osobą, która ma obecnie 84 lata (ur. [...] października 1938 r.) i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.