II SA/Bd 856/22

II SA/Bd 856/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. B., J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z [...] listopada 2021r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz E. B. i J. B. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. w części nakazującej E. B. i J. B. (skarżącym), właścicielom nieruchomości nr ewid.[...], obręb Z., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym po wybrukowaniu
i wybetonowaniu terenu oraz przesunięciu granicy skarpy o ok. 5-10 m na południe, tj. zwałowaniu ok. 700 m˛ materiału antropogenicznego (gruz, odpady budowlane, żużel, ziemia) - pkt 3. Kolegium orzekło o uchyleniu ww. decyzji w części, w której orzeczono o terminie wykonania nakazu i ustaliło termin wykonania nakazu wskazanego w pkt 1 decyzji Wójta Gminy S. na 90 dni od dnia wydania decyzji –pkt 1 i2.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem, którym wpłynął do Urzędu Gminy S. [...] czerwca 2020 r., współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] (obręb Z.) - W. K. zwróciła się o interwencję w sprawie nawiezienia ziemi w celu wyrównania skarpy na posesji przy ul. [...]. Wskazała, że należąca do niej nieruchomość została zalana po obfitych opadach deszczu lawiną błota - co było rezultatem nawiezienia ziemi na sąsiedniej działce.
W reakcji na powyższe pismo Wójt Gminy S. w pierwszej kolejności wszczął postępowanie w przedmiocie wydania wobec właścicieli działki nr [...] nakazu usunięcia odpadów, które to postępowanie następnie umorzył
postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Wójt wskazał na wyniki kontroli z [...] lipca 2020r., podczas której stwierdzono przemieszczenie się mas ziemnych "przez działkę nr [...] na działkę nr [...]". Następnie uznał, że w sprawie brak jest dowodów pozwalających bezspornie ustalić, że "masy ziemne stanowią odpad".
W kolejnym kroku Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], obręb Z.
- ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr [...] Następnie postanowieniem z [...] maja 2021 r. dopuścił dowód z opinii biegłego w zakresie
hydrogeologii i stosunków wodnych w osobie dr T. N. celem ustalenia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ przeprowadził też [...] maja 2021 r. oględziny działek nr: [...]. W protokole dotyczącym działki nr [...] stwierdzono jej położenie poniżej działek nr [...], Ustalono też, że w czerwcu 2020r. oraz w maju 2021r., po opadach deszczowych, woda z błotem przelała się przez podwórko kontrolowanej nieruchomości i zalała budynek gospodarczy zlokalizowany na kierunku spływu wód ze skarpy. W odniesieniu do działki nr [...] w protokole z kontroli ustalono, że na działce tej widoczne są ślady przemieszczania się mas ziemnych, a na skąpie porośniętej trawą widoczne są "śmieci (gruz budowlany, trawa, gałęzie)". Natomiast podczas kontroli działki nr [...] ustalono, że działka ta na odcinku; 13 m została wyrównana, na skarpie zaś (porośniętej trawą) nasadzono drzewa. Na terenie nieruchomości woda opadowa z rynien zbierana jest do zbiorników 1000 litrowych.
W dniu [...] czerwca 2021 r. do akt sprawy przedstawiona została opinia biegłego, do której pisemne zastrzeżenia wnieśli E. i J. B., domagając się między innymi uwzględnienia dokumentacji budowlanej (decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego). Biegły ustosunkował się do tych zarzutów w piśmie z [...] września 2021 r.
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Wójt Gminy S. decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...]. nakazał (w punkcie 1) E. B. i J. B. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom powstałym po wybrukowaniu i wybetonowaniu terenu oraz przesunięć granicy skarpy o ok. 5-10 m na południe, tj. zwałowanie ok. 700 m˛ materiału antropogenicznego (gruz, odpady budowlane, żużel, ziemia) poprzez;
- ujęcie wód opadowych spływających z dachu poprzez odprowadzenie wód
z wszystkich spustów rynnowych do zbiorników deszczowych,
- zabezpieczenie odcinka wjazdowego na działkę przed napływem wody z drogi
(poprzez wykonanie progu wjazdowego),
- zagospodarowanie wody spływającej w kierunku skarpy z podjazdu poprzez zagospodarowanie jej na terenie posesji i wykonanie kratki odpływowej o szerokości co najmniej 20 cm - na całej długości w poprzek zjazdu do garażu na wypłaszczeniu przy garażu i skierowanie wody do ogródka lub zbiorników deszczowych,
- podniesienie terenu na linii granicy skarpy o 20 cm w stosunku do rzędnej terenu przy fundamencie zlikwidowanego garażu i wyprofilowanie spadku terenu w kierunku północnym, tak aby woda nie odpływała w kierunku południowym.
W punkcie 2 decyzji Wójt wyznaczył termin wykonania ww. nakazów - tj. 30 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W punkcie 3 Wójt zobowiązał Skarżących do powiadomienia go o wykonaniu nakazów.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o opinię biegłego - jako podstawowy dowód w sprawie. Organ przytoczył wnioski opinii oraz sformułowane w niej zalecenia. Przytoczył również brzmienie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.- dalej powoływanej jako
"p.w.") i stwierdził, że wykonane przez Skarżących prace budowlane (utwardzenie
terenu) oraz przesunięcie granicy skarpy o ok. 5-10 m na południe poprzez zwałowanie materiału antropogenicznego (gruzu, odpadów budowlanych, żużlu, ziemi) nie skutkuje zmianą kierunku spływu wód opadowych ale powoduje
zwiększenie natężenia spływu tych wód, co wpływa na zmianę stosunków wodnych na gruncie i powoduje zwiększony odpływ w kierunku południowym. Organ ustalił też, że na działce nr [...] dochodzi do okresowych podtopień poprzez spływ wód ze skarpy wysoczyzny, a brak stabilizacji skarpy w okresach niekorzystnych warunków
atmosferycznych może powodować okresowe spływy błotne. W ocenie organu z uwagi na zmniejszenie parametrów infiltracyjnych gruntu (poprzez wybrukowanie i wybetonowanie terenu) konieczne jest wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Elżbieta i J. B., zarzucając naruszenie przepisów: prawa procesowego (tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.pa., art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 78 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 1 .p.a.) oraz prawa materialnego (tj. art. 234 ust. 1 pkt 1 i art. 234 ust. 3 p.w.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję opisaną na wstępie.
W jej uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji oraz treść zarzutów odwołania. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzony w sprawie dowód z opinii biegłego pozwala na przyjęcie, że pomiędzy zmianą stanu wody na działce nr [...], a szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie, w szczególności na grunt obejmujący działkę nr [...], zaistniał związek skutkowo-przyczynowy. Przy czym Kolegium uznało, że opinia biegłego została sporządzona rzetelnie, a biegły uzupełnił też swoje stanowisko odnosząc się do zarzutów Skarżących. W ocenie organu sporządzona opinia nie odbiega od wymogów prawnych, jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Podnoszone zaś zastrzeżenia wobec opinii SKO uznało za gołosłowne i oparte jedynie na subiektywnym przekonaniu Skarżących.
Kolegium nie uznało za celowe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron z uwagi na złożenie stosownych wyjaśnień podczas kontroli nieruchomości. Za nietrafny organ uznał również zarzut pominięcia dowodu z dokumentacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, stwierdzając brak uprawnień do weryfikowania prawidłowości zagospodarowania terenu działki należącej do Skarżących.
Uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego organ uznał, że konieczne jest w sprawie wyznaczenie dłuższego terminu na wykonanie nakazów.
W skardze wywiedzionej od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) wnieśli o: uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący powtórzyli zarzuty, sformułowane w odwołaniu skierowanym od decyzji organu I instancji.
Argumentując zasadność wniosków, Skarżący wskazali, że głównym uchybieniem organów obu instancji jest nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. Wskazali między innymi, że:
- teren ich działki (wbrew ustaleniom organów) nie jest wybetonowany, a podjazd wyłożony jest płytami ażurowymi, zapewniającymi przepusty wody,
- teren ich działki porośnięty jest trawą, krzewami i drzewami, wzmacniającymi konstrukcję skarpy, a osunięcia ziemi występują na sąsiedniej działce (także zlokalizowanej powyżej działki nr [...]) - tj. na działce nr [...], która w znacznej częścii nie jest zagospodarowana i składa się ze skarpy pokrytej luźnymi masami ziemnymi oraz odpadami (w tym eternitowymi),
- wody opadowe na terenie ich nieruchomości zbierane są ze wszystkich spustów rynnowych do zbiorników na deszczówkę,
- naturalne ukształtowanie terenu i lokalizacja działki nr [...] powoduje, że to głównie z terenu tej działki dochodzi do przesuwania mas ziemnych wraz opadami,
Skarżący zakwestionowali też prawidłowość opinii biegłego, podnosząc brak ustaleń co do stanu wód i ich przepływu przed wykonaniem przez nich prac budowlanych (wybudowaniu budynku mieszkalnego), brak dokumentów źródłowych, stosownych pomiarów, co czyni nieuzasadnionym twierdzenie biegłego, że doszło do zwiększenia natężenia spływu wód.
Wyrazili oni nadto przekonanie, że z uwagi na ukształtowanie terenu (położenie drogi gminnej i pól uprawnych powyżej drogi) oraz brak urządzeń melioracyjnych (brak rowu przy drodze) dochodzi do podtopień na niżej położonych
nieruchomościach i to przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych.
Skarżący zakwestionowali nadto skuteczność sformułowanych wobec nich
nakazów. Stwierdzili, że ani z uzasadnienia decyzji, ani z opinii biegłego nie wynika np. w jaki sposób wykonanie kratki u podnóża zjazdu miałoby zniwelować skutki
"naruszenia stosunków wodnych". Jednocześnie podnieśli oni, że w trakcie
postępowania wykonali próg przy wjeździe na nieruchomość, który zatrzymuje wodę napływającą z drogi oraz wykonali otwór na kratkę odpływową przy zjeździe do garażu. Za niezrozumiały Skarżący uznali także zobowiązanie ich do zmiany
kierunku spływu wody - tj. w kierunku północnym w sytuacji, gdy naturalne ukształtowanie terenu skutkuje spływem wód opadowych w kierunku południowym. W przekonaniu Skarżących podniesienie rzędnych terenu, zgodnie z nakazem, spowoduje powstanie zagrożenia dla ich budynku mieszkalnego, który jest podpiwniczony.
Do skargi dołączona została dokumentacja fotograficzna - m.in. obrazująca sposób wykonania podjazdu (materiał ażurowy) oraz widok skarpy (bez opisu zdjęć). Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji.
Sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania z ww. dokumentów, jako nie mających znaczenia dla wyniku postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 zzs? ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z : l20 r., po . 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art..15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 Iistopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 2 marca 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 stycznia 2023r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku w związku z brakiem zgodnych oświadczeń stron o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione odrębnym zarządzeniem.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 12 grudnia 2022 r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.; Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 234 p. w., zgodnie z którym:
- właściciel gruntu (o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej) nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 1 i 2),
- na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2),
-jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust.3),
-nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (ust. 4),
- postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5).
Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle ww. art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. jest stwierdzenie:
1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16 - dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkimi czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może spowodować powstanie szkody. Zwrócić również należy uwagę, że hipoteza przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. odnosi się do rzeczywistego szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a nie hipotetycznego (vide: wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20 - dostępny na stronie jw.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie cytowanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (vide: wyrok z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 437/10 – dostępny jw.)
Wydanie decyzji o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w. wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonania zmiany i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Nie jest możliwe stwierdzenie takiego wpływu bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy.
W razie ustalenia, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie organ zwolniony jest od badania pozostałej przesłanki - szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.
Sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają dla stosowania art. 234 ust. 1 p.w. wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą, a szkodą.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 p.w., tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Podkreślenia jednak wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego wymienia, jako środki dowodowe, w szczególności zeznania świadków (art. 75 § 1) oraz w dalszej kolejności zeznania stron (art. 86). Z kolei wyjaśnienia czy doświadczenia stron składane przez nie w toku postępowania w odniesieniu do wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego lub w trakcie przeprowadzania środków dowodowych stanowią realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zaakcentować należy, że wyjaśnienia stron nie stanowią jednak odrębnego środka dowodowego (por. H. Krysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.). Postępowanie administracyjne, s. 267).
Organ winien również opracować czytelny materiał graficzny, który będzie jasno przedstawiał: położenie poszczególnych działek, istotne dla sprawy elementy ich urządzenia (wraz z ich opisem), kierunki spływu wód, kierunki świata, i.t.p. Materiałem pomocniczym w zobrazowaniu stanu na gruncie mogą być również fotografie, jednakże pod warunkiem, że każda z nich zostanie szczegółowo opisana i odniesiona na miejsce w terenie.
Nadto, zwrócić należy uwagę, że przepis art. 234 p.w. nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 234 p.w. ma wykazać jedynie zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w tym przepisie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy przede wszystkim na podstawie opinii biegłego hydrologa, którą organ odwoławczy uznał za poprawną pod względem wymogów prawnych oraz logiczną i zgodną z zasadami współżycia społecznego, nie wyjaśniając jednakże co się kryje pod takim sformułowaniem. Brak bowiem przepisów określających wymogi opinii hydrologicznej w sprawie o naruszenie stosunków wodnych na gruncie.
W związku z tym podkreślenia wymaga, że opinia biegłego jest dowodem, który podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który powinien być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności logiczności i zrozumiałości.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie dokonał on w istocie żadnych własnych ustaleń faktycznych i w ogóle nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu zacytował bowiem jedynie obszerne fragmenty opinii biegłego, używając zresztą sformułowań takich jak: "na podstawie kategorycznej treści opinii", "mając na uwadze twierdzenia zawarte w opinii". Organ I instancji w uzasadnieniu w ogóle nie odniósł się do kompletności, czy rzetelności opinii.
Również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w zdecydowanej większości zawiera treści przepisane z opinii. SKO również, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, nie zawiera oceny mocy dowodowej opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania.
Tymczasem Sąd negatywnie ocenił sporządzoną w sprawie opinię biegłego.
Przede wszystkim opinia nie zawierają czytelnego i zrozumiałego materiału graficznego. Zdjęcia wykonane przez biegłego (załącznik nr [...]) nie przedstawiają we właściwy sposób położenia poszczególnych działek, ukształtowania terenu, kierunku spływu wód, kierunków świata, gdyż nie zostały szczegółowo opisane i odniesione do poszczególnych miejsc w terenie.
Przykładowo, do opinii dołączono zdjęcie nr [...] - jako "aktualne ukształtowanie skarpy na działce nr [...]". Zdjęcie nie zawiera żadnego opisu, odniesienia do kierunków świata, nie wskazuje na miejsce, z którego zrobiono ujęcie widocznego na dalszym planie podwyższenia terenu. Tak więc jego prawidłowe odczytanie jest znacznie utrudnione. Nie wiadomo właściwie, co przedstawia to zdjęcie. Także zdjęcie nr [...], mające obrazować skutki spływu błotnego ze skarpy i zalanie działki nr [...] w czerwcu 2020r. nie jest czytelne. Z opinii nie wynika kiedy to zdjęcie zostało rzeczywiście wykonane i w jakich okolicznościach biegły je pozyskał - wizja terenowa i oględziny dokonane zostały osobiście przez biegłego [...] maja 2021 r. Ta sama uwaga dotyczy zdjęć nr [...] Zdjęcie nr [...] w ogóle nie zostało opisane, a zdjęcie nr [...] ma ilustrować "ślady spływów błotnych na skarpie". Nie wiadomo jednak na jakiej działce zdjęcie to zostało wykonane i na jaki fragment skarpy ono Zdjęcie nie wskazuje. Z opinii wynika też, że rysunek nr [...] (zdjęcia lotnicze bez wskazania źródła ich pochodzenia) ma dowodzić przesunięcia granicy skarpy na przestrzeni lat i zmian zagospodarowania terenu w latach 2015-2021. Dołączono 3 zdjęcia bez opatrzenia ich datą wykonania. Biegły nie wyjaśnił też, w jaki sposób te zdjęcia potwierdzają przesunięcie granicy skarpy i to maksymalnie o 10 m. Na wszystkich zdjęciach linią pomarańczową oznaczono bowiem jedynie "obecny zasięg skarpy". Wykonanie nasypu odpadów budowalnych, ziemi, żużla i gruzu oraz przesunięcie skarpy, jak wynika z opinii, ma także obrazować rysunek (zdjęcie) nr [...]. Z opisu wynika, że przedstawia on "widok na skarpę z dz. [...]". Tym razem wskazano z jakiego miejsca wykonano zdjęcie, tj. "z dz. [...]", nie wyjaśniono jednakże co ta ilustracja fotograficzna przedstawia. Na podstawie tego rysunku nie sposób ustalić, że na działce nr [...] wykonano nasyp z "materiałów nieznanego pochodzenia". Nie sposób na nim dopatrzeć się gruzu, czy też odpadów budowlanych. Nieczytelny jest też rysunek nr [...] ("historyczne przekroje terenu") albowiem nie został opisany w jakikolwiek sposób.
Biegły wskazuje nadto w podsumowaniu, że na stan wód stagnujących na działkach objętych ekspertyzą wpływ miało wykonanie nasypu poprzez zwałowanie ok. 700 m˛ materiału antropogenicznego (gruzu, odpadów budowlanych, żużla i ziemi). Opinia nie wyjaśnia źródeł ustalenia takiej wartości nagromadzonego materiału Za czynnik wpływający na stan wody na działce nr [...] biegły wskazuje dodatkowo na utwardzenie terenu działki poprzez jego "wybrukowanie i wybetonowanie". Z dołączonych do opinii zdjęć wynika, że na działce należącej do Skarżących jedynie podjazd wykonano z płyt betonowych i to płyt ażurowych. W opinii brak wyliczeń co do powierzchni terenu utwardzonego i biologicznie czynnego. Żadne ze zdjęć dołączonych do opinii nie obrazuje też "wybrukowania" terenu działki nr [...]. Opisowa cześć opinii pozostaje zatem w tej części albo w sprzeczności ze zgromadzoną przez biegłego dokumentacją fotograficzną albo nie znajduje w niej oparcia.
Za niedokumentowane przez biegłego należy też przyjąć ustalenie, że na działce nr [...] doszło do zmiany stosunków wodnych skutkujących zwiększeniem odpływu wód w kierunku południowym. Nie ustalono bowiem w sprawie, jaki był stan wód na gruncie przed zabudowaniem nieruchomości. W opinii trudno szukać stosownych wyliczeń wielkości zwiększonej intensywności spływu wód z działki należącej do Skarżących.
Tymczasem to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, w szczególności odpowiednich dokumentów, map, dowodów z przesłuchania świadków i stron, na podstawie którego biegły sporządziłby opinię specjalistyczną. Rolą biegłego jest bowiem wyjaśnić, z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, zagadnienia pojawiające się na tle konkretnie ustalonego stanu faktycznego. Biegły nie ustala natomiast faktów. Organy obu instancji bezrefleksyjnie przyjęły wnioski biegłego - np. w odniesieniu do wykonania nasypu z "odpadów budowlanych, gruzu i żużla". Zauważyć należy, że przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie organ I instancji wyjaśniał kwestie gromadzenia odpadów na działce nr [...]. Postępowanie prowadzone w tym zakresie zakończyło się wydaniem postanowienia o jego umorzeniu. Z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że dotyczyło ono mas ziemnych, a nie "odpadów budowlanych".
Z protokołu kontroli przeprowadzonej [...] maja 2021 r. na działce nr [...]
wynika, że woda opadowa z rynien budynku posadowionego na tej działce zbierana jest do zbiorników. Obrazuje też to zdjęcie dołączone do opinii biegłego (rysunek nr [...]). Mimo to organy, przyjęły za biegłym, że część wód spływa na grunt. Organy orzekające nie uwzględniły zatem ani wyników kontroli terenowej, ani okoliczności umorzenia postępowania w przedmiocie gromadzenia odpadów i nie wyjaśniły zaistniałych sprzeczności pomiędzy zgromadzonym materiałem dowodowym a dokonanymi ustaleniami faktycznymi, stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Organy nie wyjaśniły też na czym opierają swoje ustalenia odnoszące się do wykonania nasypu, skutkującego przesunięciem granicy skarpy na przedmiotowej działce.
Za wadliwe, w ocenie Sądu, uznać należy też nałożenie na Skarżących określonych nakazów bez wykazania, że zaproponowane przez biegłego rozwiązania (polegające między innymi na wykonaniu kratki odpływowej na całej długości w poprzek zjazdu do garażu, czy też wykonaniu progu wjazdowego) są rozwiązaniami optymalnymi i efektywnymi. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji zabrakło też oceny, czy nakazanie (zaproponowanego przez biegłego) podniesienia terenu działki nr [...] na linii granicy skarpy nie wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 p.w., zwłaszcza, że jego zrealizowanie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych na nieruchomości Skarżących (zmiany kierunku spływu wód opadowych.
Przedstawione powyżej istotne braki dyskwalifikujące ocenę i wnioski przedstawione w opinii biegłego zostały bez żadnych zastrzeżeń powielone przez organy obu instancji; w związku czym naruszyły one art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 p.w. Opisane powyżej wady opinii winny były być zauważone przez organy administracyjne, które obowiązane są dokonywać własnych ustaleń w oparciu o przeprowadzone w sprawie dowody, które powinny być przez te organy każdorazowo oceniane.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nieprawidłowo został ustalony stan faktyczny, a sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organy w sposób czytelny i jednoznaczny nie ustaliły, czy na działce nr [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Podkreślić należy, że z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że na nieruchomości Skarżących oraz na nieruchomościach sąsiednich występuje naturalny kierunek spływu wód opadowych i roztopowych z gruntów rolnych położonych powyżej drogi gminnej (ul. [...]) - wody spływają w kierunku południowym na działki zlokalizowane u podnóża skarpy. Takie jest naturalne ukształtowanie terenu - co wynika w obliczeń współrzędnych terenu opisanych w opinii biegłego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, to na właścicielach działek niżej zlokalizowanych spoczywa obowiązek przyjęcia wód spływających w ramach naturalnego stanu z terenów położonych wyżej, z tym z terenu położonych powyżej drogi gminnej. Co za tym idzie - występowanie na działkach położonych niżej (w tym na działce nr [...]) szkody w rozumieniu art. 234 ust. 1 p.w. spowodowanej zabudowaniem nieruchomości położonych na skarpie musi być rozpatrywane tylko w odniesieniu do ewentualnych następstw wskutek zwiększenia natężenia spływu wód opadowych i roztopowych. Dla przyjęcia, że doszło do naruszenia stosunków wodnych oraz do wystąpienia szkód, konieczne jest w pierwszej kolejności wyliczenie wielkości zwiększenia tego spływu, a następnie wykazanie, że ten zwiększony spływ wpływa niekorzystnie na nieruchomości położonej niżej skarpy.
Sprawa w tym zakresie nie została dotychczas należycie wyjaśniona i rozważona, co doprowadziło Sąd do wniosku o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O czym orzeczono w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ppsa.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych uwag, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym uzyskanie czytelnej dokumentacji graficznej (np. map warstwicowych) z okresu sprzed zabudowania przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym, ewentualne przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i stron, celem ustalenia prawnie relewantnego stanu faktycznego, a to: stanu wody na gruncie sprzed wykonania przekształceń terenu, porównanie stanu tych wód ze stanem aktualnym oraz ustalenie, czy doszło do jego zmiany i w jaki sposób. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - dokonanie ustaleń, czy zmiana ta szkodliwie wpłynęła na nieruchomość obejmująca działkę nr [...]. Ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie organ dokona dopuszczając dowód z opinii biegłego, dbając o to, by przed powołaniem biegłego zgromadzony został cały niezbędny materiał dowodowy oraz by właściwie sformułować odezwę do biegłego.
Rzeczą organu będzie również dokonanie wnikliwej i rzeczowej oceny sporządzonej opinii pod względem jej zrozumiałości, kompletności i logiczności.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.