II SA/BD 854/24

II SA/Bd 854/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 27 ust. 2a
Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 roku, nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w R., działając na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie, art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 872), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późń. zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...].03.2024r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], orzekł o nałożeniu na J. L. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. z tytułu wprowadzenia na rynek żywności pochodzącej z zakładu bez uzyskania przez ten zakład wpisu do rejestru zakładów.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2024 roku przeprowadził kontrolę na targowisku miejskim w R. i stwierdził, że strona prowadzi sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego, tj. jaja drobiu, tusze pozyskane z drobiu, mleko surowe oraz twarogi bez uzyskania wpisu do rejestru Powiatowego Lekarza Weterynarii w R., czym doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Towar przechowywany był w niewłaściwych warunkach higieniczno-sanitarnych. Mleko rozlane w butelki po zużytych napojach, twaróg zapakowany w foliowe opakowania jednostkowe. Cała żywność przechowywana była bez możliwości utrzymania łańcucha chłodniczego.
Organ I instancji wyjaśnił, iż w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, na co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, podmiot jest zobowiązany złożyć w formie pisemnej wniosek o wpis do rejestru zakładów albo wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów w celu prowadzenia działalności w ramach Rolniczego Handlu Detalicznego oraz Sprzedaży Bezpośredniej i wprowadzaniu do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego. Podmiot prowadził działalność bez wymaganej rejestracji i do dnia wydania decyzji, strona nie złożyła wniosku o wpis do rejestru zakładów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w R..
Powiatowy Lekarz Weterynarii dokonał analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wynika z niego w sposób niebudzący wątpliwości, iż J. L. nie spełniła powyższych wymagań, czym naruszyła obowiązujące w tym zakresie przepisy weterynaryjne. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, kto wprowadza na rynek żywność pochodzącą z zakładu, o którym mowa w pkt 1 i 2, bez uzyskania przez ten zakład wpisu do rejestru zakładów, zatwierdzenia albo warunkowego zatwierdzenia podlega karze pieniężnej. Z kolei art. 26 ust. 2 pkt 3 lit.a ww. ustawy określa wysokość kary pieniężnej i stanowi, że wysokość kary pieniężnej wynosi od [...] zł do [...] zł, jeżeli wprowadzona na rynek żywność pochodzi z zakładu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, który nie uzyskał wpisu do rejestru zakładów.
Wskazano, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 26, powiatowy lekarz weterynarii bierze pod uwagę:
. rodzaj, zakres lub stopień stwierdzonych naruszeń;
. wielkość produkcji w zakładzie, którego dotyczy naruszenie, oraz rodzaj produkowanych w tym zakładzie produktów pochodzenia zwierzęcego lub żywności, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b;
. stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego;
. dotychczasową działalność podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, w tym liczbę wcześniej stwierdzonych naruszeń tego samego rodzaju co naruszenie, w następstwie którego ma być wymierzona kara pieniężna;
. stopień przyczynienia się podmiotu, na który jest nakładana kara pieniężna, do powstania naruszenia;
. działania podjęte przez podmiot dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia.
Organ I instancji wyjaśnił również, że kara pieniężna przewidziana w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego jest karą administracyjną, co oznacza, że jej wymierzenie stanowi prostą konsekwencję zaistnienia określonych w art. 26 ust. 1 ustawy okoliczności. Podstawą zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej jest wyłącznie obiektywny fakt naruszenia prawa.
Zgodnie z treścią zawartą w art 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, w następujących przypadkach: gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na Stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu z uwagi na fakt, iż ww. przesłanki nie zaistniały, tj. według organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma i wskazuje na zaniedbania Strony, która winna znać i respektować obowiązujące w tym zakresie przepisy, o których była wcześniej informowana. Pomimo wcześniejszych pouczeń strona nie zastosowała się jednak do obowiązujących przepisów i do chwili wydania decyzji, nie podjęła działań zmierzających do wpisu zakładu do rejestru prowadzonego przez właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii.
Wymierzając karę, Powiatowy Lekarz Weterynarii uwzględnił stopień społecznej szkodliwości czynu, którego dopuścił się podmiot, wziął pod uwagę charakter i rodzaj naruszonego dobra oraz postawę ww. Mając na uwadze powyższe okoliczności Powiatowy Lekarz Weterynarii uznał, iż wymierzona kara jest adekwatna do zaniedbań strony i przyczyni się do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w przyszłości.
Z orzeczeniem organu I instancji nie zgodziła się J. L., która wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji i odstąpienia od wymierzenia kary. W uzasadnieniu stwierdziła, że nie posiada żadnego zakładu produkcyjnego i nie zamierza rejestrować swojej działalności. Podkreśliła, że jest użytkownikiem gospodarstwa rolnego i jest zarejestrowana w Agencji Rolnej w R.. Podnosiła również, iż jako rolnik może sprzedawać swoje produkty na rynku do kwoty [...]tys. zł. w skali rocznej, bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek zgłoszeń.
Kujawsko - P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 roku, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji orzekający organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawową kwestią, która decyduje o słuszności nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, jest podleganie przez Skarżącą obowiązkowi rejestracji zakładu. Dopiero bowiem przesądzenie tej kwestii decyduje o tym, czy doszło do popełnienia deliktu w zakresie prowadzenia działalności bez wymaganej rejestracji. Przesądzenie, iż Skarżąca nie podlega rejestracji, winno skutkować ustaleniem, iż nie doszło do popełnienia deliktu administracyjnego, a w konsekwencji nałożona kara jest niezasadna.
Organ II instancji podkreślił, iż wbrew stanowisku Skarżącej, obowiązek rejestracji zakładu nie jest uzależniony od zamiarów prowadzącego taki zakład. Inaczej rzecz ujmując to nie prowadzący zakład decyduje o tym, czy podlega obowiązkowi rejestracji, czy też nie. Rozstrzyga o tym norma prawna, a nie wola określonego podmiotu. Tym samym kwestia zamiaru lub braku zamiaru po stronie Skarżącej dokonania rejestracji nie ma żadnego znaczenia prawnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, wniosek o wpis do rejestru zakładów albo wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów składa się w formie pisemnej w terminie co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności.
Skarżąca, zdaniem organu nie zauważyła, iż obowiązek wynikający z tego przepisu obejmuje również prowadzenie działalności w ramach rolniczego handlu detalicznego oraz sprzedaży bezpośredniej wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego. Skarżąca zatem błędnie rozumie kwestie prowadzenia zakładu, utożsamiając pojęcie zakład z jakąś zorganizowaną działalnością prowadzoną w celach gospodarczych. Utożsamia ona zatem zakład jako wyspecjalizowane środki do wytwarzania produktów pochodzenia zwierzęcego. Tymczasem art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nakłada obowiązek rejestracji również i na podmioty prowadzące działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego oraz sprzedaży bezpośredniej i wprowadzanie do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego. Zatem podmioty prowadzące tego typu działalność również uznaje się za prowadzące zakład, nawet jeżeli w istocie nie jest to produkcja na skalę przemysłową. Sama rejestracja Skarżącej w "Agencji Rolnej" nie zwalnia z wymogu z art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Rejestracja w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zaledwie rejestracją jednostki, jaką jest gospodarstwo rolne. Natomiast zupełnie czym innym jest obowiązek rejestracji określony w art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego.
Poza sporem w ocenie organu odwoławczego pozostaje kwestia, iż Skarżąca prowadzi określony rodzaj działalności, jak również, że wprowadza do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego. Okoliczności przeprowadzonej kontroli i ustalenie, iż Skarżąca sprzedaje produkty pochodzenia zwierzęcego na targowisku miejskim, świadczą jednoznacznie o wprowadzaniu ich do obrotu. Poza tym sama Skarżąca przyznała w odwołaniu, że prowadzi taką działalność od ponad 30 lat. Pozostawała jednak w błędnym przekonaniu, że nie podlega obowiązkowi rejestracji. W przekonaniu organu nie ulega zatem wątpliwości, iż na Skarżącej spoczywał obowiązek rejestracji w trybie i na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że obowiązek rejestracji powinien nastąpić co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku Skarżącej termin ten został naruszony. Świadczy o tym już chociażby sama deklaracja Skarżącej, że prowadzi działalność od 30 lat. Słusznie zatem uznał organ I instancji, że Skarżąca nie dopełniła ciążącego na Niej obowiązku w zakresie rejestracji.
Wobec stwierdzenia, że strona prowadzi taki zakład i wobec bezsporności podlegania obowiązkowi rejestracji, wobec bezsporności, iż obowiązek ten nie został wykonany, organ II instancji przyjął, iż zaistniały wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależniał dopuszczalność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Nakładając administracyjną karę pieniężną, w ocenie organu odwoławczego - organ I instancji uwzględnił wszystkie przesłanki wynikające z art. 189f §1 K.p.a., gdyż nie ulega wątpliwości, iż uchybienie obowiązkowi rejestracji zakładu nie może być zakwalifikowane jako znikoma waga naruszenia prawa, a sam obowiązek rejestracyjny oznacza bowiem nie tylko dokonanie jakiegoś sformalizowanego wpisu rejestracyjnego, ale również poddanie się jurysdykcji organów administracji weterynaryjnej w zakresie kontroli takich zakładów. Po to bowiem prowadzony jest rejestr, aby organy weterynaryjne mogły prawidłowo sprawować nadzór nad takimi zakładami. Strona nie zaprzestała również naruszania prawa, albowiem jak wynika chociażby z samego odwołania, jest głęboko przekonana, że nie podlega obowiązkowi rejestracji. Również i długotrwałość prowadzonej działalności świadczy o permanentnym naruszaniu prawa.
Ustalono również, iż delikt administracyjny nie był przedmiotem innej administracyjnej kary pieniężnej nałożonej przez inny organ, jak również Skarżąca nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie, czy też wykroczenie skarbowe albo skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.
Podkreślenia zdaniem organu odwoławczego wymaga również okoliczność, iż przed nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej Skarżąca była informowana o tym, że istnieje obowiązek rejestracji, jednak nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do wykonania ciążącego obowiązku. Wysokość kary 500 zł jest adekwatna do wagi deliktu administracyjnego. Pozwoli osiągnąć zamierzony cel prewencyjny i w ocenie organu spowoduje wykonanie ciążącego na Skarżącej obowiązku dla uniknięcia kolejnych administracyjnych kar pieniężnych nakładanych ewentualnie na Skarżącą w razie stwierdzania, iż doszło do popełniania kolejnych deliktów administracyjnych.
W skardze do Sądu J. L. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem zarówno organu I jak i II instancji domagając się uchylenia decyzji i odstąpienia od wymierzenia kary i podobnie jak w odwołaniu, zakwestionowała okoliczność posiadania zakładu produkcyjnego, jednocześnie kwestionując obowiązek jego rejestracji. Podkreśliła, że jest użytkownikiem gospodarstwa rolnego, które nie zawsze przynosi dochód, a często również straty. Podniosła również, iż nie jest w stanie uiścić nałożonej kary pieniężnej z powodu trudnej sytuacji materialnej.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024r., poz. 935 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję K. - P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] sierpnia 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. dnia [...] czerwca 2024 roku, nr [...], który po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...].03.2024 udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], orzekł o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu wprowadzenia na rynek żywności pochodzącej z zakładu bez uzyskania przez ten zakład wpisu do rejestru zakładów. Ustalony w sprawie stan faktyczny sprowadzał się do stwierdzenia sprzedaży przez stronę produktów pochodzenia zwierzęcego, tj. jaj drobiu, tuszy pozyskanych z drobiu, mleka surowego oraz twarogów, bez uzyskania wpisu do rejestru Powiatowego Lekarza Weterynarii w R., czym doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 872). Towar przechowywany był w niewłaściwych warunkach higieniczno-sanitarnych. Mleko rozlane w butelki po zużytych napojach, twaróg zapakowany w foliowe opakowania jednostkowe. Cała żywność przechowywana była bez możliwości utrzymania łańcucha chłodniczego.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych - w szczególności, każdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw. Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają również, że właściwy organ zawsze posiada aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie w działalności i o każdym zamknięciu istniejącego zakładu. Natomiast przepis art. 20 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego stanowi, iż Powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości:
1) prowadzi:
a) rejestr zakładów obejmujący zakłady:
- będące gospodarstwami, na terenie których dokonuje się uboju zwierząt pochodzących z innych gospodarstw w celu pozyskania mięsa na użytek własny,
- prowadzące sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego,
- które podlegają rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, w tym prowadzące rolniczy handel detaliczny produktami pochodzenia zwierzęcego lub żywnością, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, i zakłady prowadzące działalność marginalną, lokalną i ograniczoną oraz zakłady, dla których zatwierdzenie jest wymagane zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 852/2004 i zakłady zatwierdzone zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 lub art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004;
b) wykaz podmiotów podlegających rejestracji, z wyłączeniem podmiotów prowadzących działalność w zakładach podlegających zatwierdzeniu w trybie i na zasadach określonych w art. 148 ust. 2-5 rozporządzenia 2017/625;
c) wykaz zakładów zatwierdzonych w trybie i na zasadach określonych w art. 148 ust. 2-5 rozporządzenia 2017/625, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 lub art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004, oraz zakładów korzystających z odstępstw, o których mowa w ust. 4.3 lit. a oraz c załącznika V do rozporządzenia nr 999/2001;
2) wydaje decyzje administracyjne w stosunku do zakładów, o których mowa w pkt 1, w sprawach:
a) wpisu do rejestru;
b) zatwierdzenia;
c) warunkowego zatwierdzenia;
d) przedłużenia warunkowego zatwierdzenia;
e) zawieszenia rejestracji lub zatwierdzenia;
f) cofnięcia zatwierdzenia;
g) wykreślenia z rejestru.
W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, na co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, podmiot jest zobowiązany złożyć w formie pisemnej wniosek o wpis do rejestru zakładów albo wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów w celu prowadzenia działalności w ramach Rolniczego Handlu Detalicznego oraz Sprzedaży Bezpośredniej i wprowadzaniu do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego.
Mając na względzie powyższe, słuszne co do zasady jest stanowisko organów administracji, że art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nakłada obowiązek rejestracji również i na podmioty prowadzące działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego oraz sprzedaży bezpośredniej, i wprowadzanie do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego. Jednak kwalifikując określony podmiot prowadzący działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego oraz sprzedaży bezpośredniej, należy uwzględnić specyfikę konkretnego przypadku w zakresie skali tej sprzedaży, o czym jasno traktuje regulacja art. 1 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1), zgodnie z którym niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do:
a) produkcji podstawowej na własny domowy użytek;
b) domowego przygotowywania, przetwarzania lub przechowywania żywności na własny domowy użytek;
c) bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego;
d) punktów odbioru oraz garbarni, które wchodzą w zakres definicji przedsiębiorstwa spożywczego jedynie z powodu przetwarzania surowca do produkcji żelatyny lub kolagenu.
Strona skarżąca konsekwentnie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wskazywała na bardzo ograniczony zakres prowadzonej działalności w ramach rolniczego handlu detalicznego oraz sprzedaży bezpośredniej, która w zasadzie dotyczy jedynie bezpośrednich dostaw, dokonywanych jako producent, małych ilości surowców do konsumenta końcowego. Ta okoliczność – zakresu sprzedaży produktów skarżącej w ramach rolniczego handlu detalicznego i jej skali, nie została poddana ocenie przez organ administracji w kontekście unormowania zawartego w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, przez co niejako automatycznie przypadek skarżącej został zakwalifikowany jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze ze wszelkimi tego konsekwencjami.
Odnosząc się zaś do wysokości orzeczonej kary pieniężnej to słusznie orzekające w sprawie organy administracji powołały art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. a ww. ustawy określający wysokość kary pieniężnej stanowiąc, że jej wysokość wynosi od [...] zł do [...] zł, jeżeli wprowadzona na rynek żywność pochodzi z zakładu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, który nie uzyskał wpisu do rejestru zakładów. Z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika, że przy zaistnieniu przesłanek określonych w tym przepisie, organ ma obwiązek nałożyć karę pieniężną, jednakże wysokość tej kary pozostawiono uznaniu organu administracji. Uznanie to jednak nie jest swobodne. W art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wskazano dyrektywy określania wysokości kary. Jak już wskazano, organ administracji zobowiązany jest uwzględnić: rodzaj, zakres lub stopień stwierdzonych naruszeń; wielkość produkcji w zakładzie, którego dotyczy naruszenie, oraz rodzaj produkowanych w tym zakładzie produktów pochodzenia zwierzęcego lub żywności, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b; stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego; dotychczasową działalność podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, w tym liczbę wcześniej stwierdzonych naruszeń tego samego rodzaju co naruszenie, w następstwie którego ma być wymierzona kara pieniężna; stopień przyczynienia się podmiotu, na który jest nakładana kara pieniężna, do powstania naruszenia; działania podjęte przez podmiot dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia.
Wskazana regulacja oznacza, że organ administracji określając wysokość kary pieniężnej zobowiązany jest do analizy powyższych okoliczności w kontekście stanu faktycznego sprawy. Analiza ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wraz z wnioskami jakie organ z niej wyciągnął. Celem wymierzenia kary za uniemożliwianie kontroli jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku umożliwienia kontroli, a w konsekwencji umożliwienie wykonywania zadań organom administracji, w zakresie bezpieczeństwa żywności i ochrony osób jej spożywających. Niewątpliwie zatem wysokość kary uwzgledniająca okoliczności wskazane powyżej, musi być proporcjonalna do celu jej wymierzenia (kara musi być efektywna). Aby móc dokonać kontroli prawidłowości określenia wysokości nałożonej kary, organ administracyjny musi w uzasadnieniu decyzji odnieść się do okoliczności konkretnej sprawy w połączeniu z dyrektywami wymiaru kary określonymi w art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz wykazać, że wymierzona wysokość kary spełni swoją funkcję.
W przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 189f § 1 K.p.a. i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu z uwagi na fakt, iż ww. przesłanki nie zaistniały, tj. waga naruszenia prawa nie była znikoma i wskazuje na zaniedbania Strony, która winna znać i respektować obowiązujące w tym zakresie przepisy, o których była wcześniej informowana.
Organy nie dokonały jednak analizy wszystkich dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia. Nie wyjaśniły bowiem jak dokonały oceny rodzaju, zakresu lub stopienia stwierdzonych naruszeń czy stopnia spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego w powiązaniu z wielkością produkcji zakładu i profilem produkcji. Nie wyjaśniły okoliczności niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu, nie odniosły się także do stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Brak jest również uzasadnienia efektywności nałożenia kary w określonej wysokości, w świetle celów jakim kara ma służyć. Oznacza to w istocie, że nie oceniono wszechstronnie, czym w przedmiotowej sprawie sprawy kierowały się organy administracji ustalając wysokość kary na [...] zł. Uniemożliwia to ocenę zasadności nałożenia kary w takiej, a nie innej wysokości, co powoduje niemożność stwierdzenia, że karę nałożono prawidłowo.
Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak odwołania się do wszystkich, niezbędnych ustawowych dyrektyw wymiaru kary z odniesieniem ich do okoliczności konkretnej sprawy jest niedopuszczalne, ponieważ uniemożliwia ocenę motywacji i toku rozumowania organu administracji przy określaniu takiej, a nie innej wysokości kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary w ramach uznania administracyjnego, organ administracji musi przekonująco i wyczerpująco wyjaśnić, co było podstawą zastosowania kary w takiej a nie innej wysokości.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji uznając, że kwestia ustalenia wysokości kary pieniężnej wymaga zachowania prawa skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.