II SA/Bd 852/23

II SA/Bd 852/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu H. T. od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...].MS w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego H. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Bd 852/23
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił uchylenia wydanej w dniu [...] sierpnia 2022 r. na rzecz H. T. (dalej: skarżący) ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] (znak: [...]) dla inwestycji "Rozbudowa budynku usługowego z częścią gastronomiczną i restauracyjną na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina I.".
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przedstawił w pierwszej kolejności, że niniejsza decyzja została wydana w ramach postępowania wszczętego na wniosek W. M. o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. Wnioskodawca wskazał, że nie został uznany za stronę postępowania i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. wznowił postępowanie w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę celem ustalenia, czy wnioskodawca był uprawniony do występowania w charakterze strony postępowania oraz zbadania zasadności wskazanych we wniosku zarzutów.
Na podstawie zebranego w trakcie postępowania wznowieniowego materiału dowodowego organ uznał, że W. M. nie jest stroną postępowania. Organ wskazał, że podstawą ustalania stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej "p.b."), zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu, obszar oddziaływania inwestycji mieści się w jej granicach, gdyż polega na rozbudowie istniejącego już wcześniej budynku o salę konferencyjną i magazyn, zaś odległość budynku od sąsiedniej działki jest na tyle duża, że nie ma na nią negatywnego wpływu.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący wskazał, że organ nie dokonał jakichkolwiek czynności – zarówno w niniejszym postępowaniu, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę – w celu ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość. W ocenie odwołującego charakter rozbudowywanej inwestycji, tj. obiektu restauracyjno-gastronomicznego świadczy o tym, że zakłócenia nie zamkną się jedynie w granicach działki inwestora. Podkreślił on, że już obecnie oddziaływanie przedmiotowego obiektu na sąsiednie nieruchomości przekracza przeciętną miarę, a więc obszar oddziaływania inwestycji nie zamknie się w granicach działki inwestora.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, iż kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest ustalenie interesu prawnego odwołującego. W jego ocenie organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie może dotyczyć zmiany sposobu użytkowania części budynku poprzez rozbudowę budynku usługowego z częścią gastronomiczną i restauracyjną. Z tego względu, zdaniem organu drugiej instancji, w niniejszej sprawie należało zastosować art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d p.b. stosownie do którego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się jego oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji powinien ponownie zbadać, czy działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i czy wobec tego można uznać go za stronę postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżący wskazał, że organ w procesie decyzyjnym nie pominął kwestii oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Organ zbadał i uzasadnił kwestię oddziaływania inwestycji na działkę wnioskodawcy, jak i na pozostałe nieruchomości sąsiednie w ramach postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący podniósł, że nie zmieniła się funkcja przedmiotowego budynku, zaś budynek jednie uległ rozbudowie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej powoływanej jako k.p.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaznaczyć należy, że sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2023 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. o pozwoleniu na budowę nr [...] dla inwestycji "Rozbudowa budynku usługowego z częścią gastronomiczną i restauracyjną na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina I.".
Przechodząc do oceny stanowiska organu II instancji w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania wskazania wymaga, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, tj. decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy ponownie ustalić, czy W. M. spełnia przesłanki do uznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę poprzez zbadanie, czy działka do niego należąca znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i czy to oddziaływanie ograniczy mu możliwość korzystania z jego nieruchomości. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że co do powyższych kwestii nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do wydania właściwej decyzji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji w ramach postępowania wyjaśniającego wezwał inwestora do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących przewidywanego wykorzystania projektowanej rozbudowy ze szczególnym uwzględnieniem nowych źródeł hałasu, zarówno na etapie realizacji oraz etapie eksploatacji. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. udzielił stosownej odpowiedzi na wezwanie wskazując, że inwestycja zgodnie z jej projektem budowlanym nie będzie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także nie będzie przekraczać dozwolonych norm hałasu dla nieruchomości sąsiednich. Na tej podstawie, jak i na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dotyczących postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji – przede wszystkim projektu budowlanego, w którym przedstawiono analizę ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie – organ uznał, że obszar oddziaływania obiektu w całości mieści się w granicach działki [...], na której ma miejsce przedmiotowa inwestycja.
Należy w tym miejscu podkreślić, że w projekcie rozbudowy budynku usługowego z częścią gastronomiczną i restauracyjną na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina I., w części stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, w punkcie 3j opisano analizę oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W analizie prawidłowo odniesiono się do poszczególnych parametrów inwestycji potencjalnie oddziałujących na nieruchomości sąsiedniej stwierdzając przy tym, że nie występuje żadne naruszenie. Także w projekcie architektoniczno-budowlanym w punkcie 3c stwierdzono, że nie będzie przekroczeń poziomu hałasu dla mieszkańców budynków sąsiednich.
Odnosząc się do kwestii podniesionej przez organ odwoławczy, jakoby w niniejszej sprawie należało zastosować przepis art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d p.b., z którego wynika, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, stwierdzić należy, że sporna inwestycja polega na rozbudowie istniejącego już wcześniej budynku usługowego z częścią gastronomiczną i restauracyjną, zaś z dokumentacji znajdującej się w sprawie nie wynika, aby rozbudowa ta miała polegać na zmianie sposobu użytkowania tego obiektu. Niemniej jednak, jak już wskazano powyżej, nie można uznać jakoby organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wystarczającym do wydania decyzji w sprawie. Ewentualne uchybienia procesowe organu nie wskazują, aby konieczny – w ocenie organu odwoławczego – do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy wskazać także, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przepis powyższy wskazuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem w sytuacji, gdyby organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, adekwatne w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie art. 136 k.p.a., które umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17 – dostępny jw.).
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sad stwierdził, że organ odwoławczy błędnie uzależnił zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od dokonania ponownej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego.