II SA/Bd 850/22

II SA/Bd 850/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 i ust. 3, art 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Sygn. akt II SA/Bd 850/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr XLI/537/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 4 ust. 4 pkt 7, § 4 ust. 7, § 5 pkt 13, § 7 pkt 13, § 12 pkt 13, § 17 pkt 13, § 28 pkt 13 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XLI/537/2022 Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 28 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach Sławsk Wielki, Kraszyce, Sokolniki, Polanowice, Giżewo, Arturowo i Karczyn, Gmina Kruszwica (Kujaw. z 2022 r. poz. 2508).
W skardze organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
1) art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.",
2) art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., w związku z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.),
3) § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 31 ust. 1a i 2, art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840).
Z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: § 4 ust. 4 pkt 7, § 4 ust. 7, § 5 pkt 13, § 7 pkt 13, § 12 pkt 13, § 17 pkt 13, § 28 pkt 13 tej uchwały.
W toku przeprowadzonej oceny, na podstawie przekazanych dokumentów, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przytoczone na wstępie przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Kruszwicy w § 4 ust. 4 pkt 7 uchwały wprowadziła zapis cyt. "W granicach obszaru objętego planem znajduje się strefa "A" ochrony konserwatorskiej, obejmująca zespół dworsko - parkowy w miejscowości Giżyce oraz park wpisany do rejestru zabytków w miejscowości Karczyn, dla której określa się wymogi konserwatorskie (...) zakaz podziałów działki".
W ocenie organu nadzoru wskazany zapis uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Powołany wyżej zapis uchwały wykracza poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy". Żaden, bowiem przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia: 26 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Bd 1057/20, 19 listopada 2019r., sygn. akt II SA/Bd 851/19).
Organ nadzoru wyjaśnił zasady postępowania scaleniowo - podziałowego i podziałowego, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powołał się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), wskazał właściwość wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do rozpatrzenia wniosku o podział oraz brak uprawnienia dla rady gminy do określenia w planie miejscowym możliwych przekształceń nieruchomości, w tym dotyczących parametrów nowych działek. Zdaniem Wojewody, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad podziału nieruchomości, upoważnia radę gminy w art. 15 ust. 3 pkt 10 wyłącznie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych.
Wojewoda podał, że Rada Miejska w Kruszwicy w § 5 pkt 13, § 7 pkt 13, § 12 pkt 13, § 17 pkt 13, § 28 pkt 13 zaskarżonej uchwały określiła dla terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM, 9RM, 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM, 19RM, 20RM, 21 RM, 22RM, 23RM, 24RM, 25RM, 26RM, 27RM, 28RM, 32RM, 33RM, 34RM (tereny zabudowy zagrodowej) minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej - 800 m2 oraz 2000 m2. Zdaniem organu nadzoru, zaskarżone przepisy uchwały pozostają w sprzeczności z treścią przepisu art. 93 ust. 2a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W artykule powyższym ustawodawca wprowadził zasadę, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000 ha.
Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków (określonych w art. 93 ust. 2a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami) podział jest w ogóle niedopuszczalny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1972/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 774/19).
Wojewoda uzasadniając zarzut dotyczący punktu 3 skargi wskazał, że Rada Miejska w Kruszwicy w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały, w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wprowadziła następujący zapis cyt. "Dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków znajdujących się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej ustala się nakaz prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytków wpisanych do rejestru zabytków zgodnie z wymogami przepisami odrębnych dotyczących ochrony zabytków".
Zdaniem Wojewody treść ww. przepisów uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 oraz art. 36 ust. 1 przywołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które jednoznacznie regulują zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z: 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 473/16).
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, pismem znak: WIR.II.743.4.44.2022.JS z dnia 15 czerwca 2022 r. poinformował Burmistrza Kruszwicy o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Burmistrz Kruszwicy w piśmie znak: NGP-BGP.6721.2.2021.2022 z dnia 20 czerwca 2022 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego udzielone odpowiedzi nie wyjaśniły wszystkich kwestii podniesionych przez organ nadzoru.
Organ nadzoru uznał, że podniesione w skardze uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kruszwicy, w części, tj.: § 4 ust. 4 pkt 7, § 4 ust. 7, § 5 pkt 13, § 7 pkt 13, § 12 pkt 13, § 17 pkt 13, § 28 pkt 13 tej uchwały.
Burmistrz Kruszwicy w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Burmistrz powołał się na art. 15 ust. 2 pkt 4 "ustawy planistycznej", wskazując, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem Burmistrza, Wojewoda nie dostrzega, a przynajmniej w żaden sposób nie wskazuje by rozważał kwestie stosownego zapisu w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 4 "ustawy planistycznej". Wojewoda w skardze podnosi, że przepis ten dotyczy obszaru A ochrony konserwatorskiej -jednak, jak wydaje się ignoruje ten fakt, i w pewnym zakresie - rutynowo wnosi skargę co do przepisu "odnoszącego" się do zasad podziału nieruchomości. Z tego powodu Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności przepisu § 4 ust. 4 pkt 7 przedmiotowej uchwały.
Odnośnie wniosku skargi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, w której Rada Miejska w Kruszwicy określiła minimalną powierzchnię działki budowlanej na terenach oznaczonych symbolem "RM", Burmistrz stwierdził, że Wojewoda nie wskazuje, dlaczego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają stanowić ograniczenie względem przepisów "ustawy planistycznej". Burmistrz zwrócił uwagę na ogólne zasady derogacyjne. W jego ocenie ustalenia planu miejscowego należy stosować, jako szczególne względem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepis art. 93 ust. 2a został dodany do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 "ustawy planistycznej" stanowiący delegację do określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej w planie miejscowym został natomiast dodany do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W oparciu o chronologię aktów i ogólne zasady derogacyjne organy gminy mogą w ramach władztwa planistycznego określić minimalne powierzchnie działek budowlanych.
Ze względu na powyższe, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności przepisów § 5 pkt 13, § 7 pkt 13, § 12 pkt 13, § 17 pkt 13, § 28 pkt 13 przedmiotowej uchwały.
Odnośnie wniosku skargi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, w której Rada Miejska w Kruszwicy wprowadziła nakazy względem obiektów wpisanych do rejestru zabytków znajdujących się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej, Burmistrz powołał się na art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz uzgodnienia dokonane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wyeliminowanie kwestionowanych przez Wojewodę przepisów przedmiotowej uchwały doprowadzi do sytuacji, w której plan miejscowy nie będzie zawierał warunków uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnośnie naruszenia: "Zasad techniki prawodawczej", Burmistrz wskazał, że w orzecznictwie to zagadnienie nie jest jednoznaczne. Również w literaturze przedmiotu zauważono, że "naruszenie poszczególnych postanowień Zasad techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego może prowadzić do powstania zarówno nieistotnego, jak i istotnego naruszenia prawa" (J. Kunert, Zasady techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego, Samorząd Terytorialny 2008, nr 1-2, s. 94.).
Zdaniem Burmistrza, Wojewoda w żaden sposób nie wyważył "stopnia istotności" naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, nie wziął pod uwagę powoływanych już okoliczności i po raz kolejny niejako rutynowo, wniósł skargę do Sądu Administracyjnego.
Zarządzeniem z dnia 24 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II WSA w Bydgoszczy skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Strony zostały poinformowane o terminie posiedzenia oraz o składzie Sądu, wyznaczonym do rozpoznania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Sąd, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Na wstępie tej części rozważań powiedzieć należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia, a także nadzór nad samorządem zostały ujęte w Konstytucji RP, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego (w zakresie przyznanych im uprawnień) samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru stanowi zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Przesłanki sprawowania nadzoru i wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały nadto w ustawie o samorządzie gminnym, w rozdziale 10, zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminną", która w art. 85 stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, jak określa art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Brzmienie przytoczonych przepisów wskazuje, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego (tu: gminy) została przekazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, czyli kryterium legalności. Organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jak dalej wskazał ustawodawca w art. 91 ust. 1 ustawy, o braku legalności uchwały orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 28 kwietnia 2022 r. Nr XLI/537/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach Sławsk Wielki, Kraszyce, Sokolniki, Polanowice, Giżewo, Arturowo i Karczyn, Gmina Kruszwica (Kujaw. z 2022 r. poz. 2508).
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wywiódł skargę na uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przewidziane powołanym przepisem prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały (w całości czy też części) musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd zobligowany był w niniejszej sprawie uwzględnić również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć należy, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Do zasad sporządzania planu zalicza się wartości i merytoryczne, wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez kompetentne organy, dotyczące ustaleń zawartych w akcie planistycznym. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego.
Należy nadto zauważyć, że redakcja omawianego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy - co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 183/19 – dostępny na stronie internetowej od adresem: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok NSA z 26.06.2019r. sygn. II OSK 1649/18 – dostępny w bazie LEX nr 2703320).
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze zawarł zarzuty dotyczące zawartości aktu. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że w całości podziela zarzuty skargi, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia, uznając je za trafne. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.
Sąd podziela stanowisko organu i uznaje zarzut przedstawiony w punkcie 1 skargi za zasadny.
W zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 4 pkt 7 Rada Miejska w Kruszwicy postanowiła, że: "W granicach obszaru objętego planem znajduje się strefa "A" ochrony konserwatorskiej, obejmująca zespół dworsko - parkowy w miejscowości Giżyce oraz park wpisany do rejestru zabytków w miejscowości Karczyn, dla której określa się wymogi konserwatorskie (...) zakaz podziałów działki".
Powyższa regulacja wprowadza zakaz podziału nieruchomości, stanowiący teren objęty ochroną konserwatorską. W gruncie rzeczy przepis aktu miejscowego wprowadził ograniczenie w zakresie podziału nieruchomości na obszarze objętym planem.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem nadzoru, że żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości. Ma rację strona skarżąca, że z ustawowego zobowiązania organu planistycznego gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym nie można wyprowadzić uprawnienia tego organu do wprowadzenia w uchwale planistycznej ustaleń o treści ingerującej w materię dotyczącą podziału geodezyjnego nieruchomości. Istotne też jest, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowana jest procedura podziałowa i scaleniowo-podziałowa, wynika jednoznacznie, że ustalenia planistyczne podejmowane w zakresie podziałów nieruchomości mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jednocześnie żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do określenia w planie miejscowym przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przy dokonywaniu podziału nieruchomości. Rada gminy w ramach przyznanych kompetencji nie posiada pełnej swobody w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Ograniczenia wynikają z upoważnienia ustawowego. Rada gminy ma obowiązek uwzględniać kompetencje innych podmiotów, działających w oparciu o przepisy ustawowe odrębne. Plan miejscowy, co wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być zgodny z przepisami odrębnymi. Przepis ten stanowi, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (wyrok NSA z 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2706/17- publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach - www.nsa.gov.pl.).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy (wyrok WSA w Poznaniu z 28.11.2018 r., IV SA/Po 709/18). Skład Sądu w całości podziela stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1057/20, że: "(...) z ustawowego zobowiązania organu planistycznego gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym nie można wyprowadzić uprawnienia tego organu do wprowadzenia w uchwale planistycznej ustaleń o treści ingerującej w materię dotyczącą podziału geodezyjnego nieruchomości". Istotne też jest, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowana jest procedura podziałowa i scaleniowo-podziałowa, wynika jednoznacznie, że ustalenia planistyczne podejmowane w zakresie podziałów nieruchomości mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jednocześnie żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do określenia w planie miejscowym przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przy dokonywaniu podziału nieruchomości.
Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na to, że przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego, uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z 26.01.2005 r. IV SA/Wr 807/04). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy (wyrok WSA w Poznaniu z 28.11.2018 r. IV SA/Po 709/18).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, zbudowanego na naruszeniu art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., w związku z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy wskazać, że u.p.z.p., w odniesieniu do zasad podziału nieruchomości, upoważnia radę gminy w art. 15 ust. 3 pkt 10 wyłącznie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Przypomnieć należy, że kwestionowane przepisy uchwały dotyczą terenów oznaczonych symbolami 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM, 9RM, 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM, 19RM, 20RM, 21 RM, 22RM, 23RM, 24RM, 25RM, 26RM, 27RM, 28RM, 32RM, 33RM, 34RM (tereny zabudowy zagrodowej) z minimalną powierzchnią nowo wydzielonej działki budowlanej - 800 m2 oraz 2000 m2, których podstawowe (i jedyne) przeznaczenie to zabudowa zagrodowa. Kwestionowane zapisy dotyczą minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, które określono na 800 m2 i 2000 m2. To zaś jest sprzeczne, wedle Wojewody, z przepisem art. 93 ust. 2a u.g.n., który brzmi: "2a. Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95".
Zdaniem Wojewody, wyżej wymieniony przepis ma zastosowanie także w odniesieniu do zabudowy zagrodowej. Sąd stanowisko to w pełni podziela. Pojęcie zabudowy zagrodowej nie posiada legalnej definicji, jednakże w orzecznictwie jest rozumiane, jako zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza, przy czym gospodarstwo rolne i zabudowa zagrodowa muszą być ze sobą funkcjonalnie powiązane, stanowiąc jedną całość (vide: m.in. wyroki NSA z 19 września 2017 r. II OSK 2267/16; z 27 lutego 2014 r. II OSK 2333/12 - dostępne na stronie jw.). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 1326), gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto, jak wskazuje załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r. poz. 1390), do gruntów rolnych zalicza się miedzy innymi grunty rolne zabudowane:
1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej (...);
2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego (...);
3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, płace składowe, płace postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą;
Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:
1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;
2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326).
W przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
W związku z powyższymi uregulowaniami zasadne jest uznanie, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a jego zabudowa zgodnie z przeznaczeniem planistycznym nie zmienia statusu jako gruntów rolnych, tyle że zabudowanych. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 779/19 (dostępny na stronie jw.). WSA w Krakowie wyjaśnił, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne i - nawet jeśli teren ten zostanie zabudowany - nadal będzie miał status gruntów rolnych. Słusznie zatem podniesiono w skardze, że omawiane regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami u.g.n. Stosownie bowiem do treści art. 92 u.g.n. przepisów rozdziału dotyczącego podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1). Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego podziału i scalania nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Sąd wskazuje na ww. przepisy albowiem powołany w skardze przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (uprawniający radę gminy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych) trzeba wiązać głównie z pkt 1 tej części przepisu, zgodnie z którym rada może określić w planie, też w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.
Odnosząc się zaś do stanowiska organu, który uznaje przepisy planistyczne za szczególne w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wyjaśnić należy, że przy określeniu w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, organ gminy (wbrew przekonaniu organu) musi mieć na uwadze regulacje zawarte w obu tych aktach prawnych. Scalenie i podział nieruchomości jest bowiem środkiem prawnym, który służyć ma realizacji zapisów planu miejscowego. W kwestii warunków podziału nieruchomości rolnych nie zachodzi kolizja między uregulowaniami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Umieszczenie zatem w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (w tym wydzielania działek budowlanych) położonych na terenach przeznaczonych na cele rolne stanowi naruszenie ww. art. 101 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne nie wymaga unormowania. Omawiane zagadnienie zostało bowiem w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach (w tym w ustawie o gospodarce nieruchomościami) - co oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania powołanego art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Przepis ten nie może być bowiem interpretowany w taki sposób, żeby upoważniał radę gminy do normowania w uchwalanym na jego podstawie planie wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.
Tak opisane naruszenie prawa ma, w ocenie Sądu, charakter istotny, niedopuszczalne jest bowiem zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów wyższego rzędu i ustaleń sprzecznych z przepisami rangi ustawowej (w przypadku zaskarżonej uchwały z art. 93 ust. 2a u.g.n.).
Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z 26.01.2005r. IV SA/Wr 807/04).
Za uzasadniony należało również uznać w niniejszej sprawie ostatni zarzut skargi oparty na naruszeniu § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 31 ust. 1a i 2, art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840).
Ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zakwestionowanych przepisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia.
Należy stwierdzić, że wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego też uregulowanie tych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny stanowi modyfikację materii ustawowej, co stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Co się tyczy powtórzenia regulacji ustawowych lub ich modyfikacji w akcie prawa miejscowego, to działania takie z reguły należy uznać za niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 473/16).
Dlatego też Sąd przyjął stanowisko Wojewody zawarte w skardze za całkowicie zasadne i jego szczegółowe wywody czyni swoimi.
Podnieść należy w tym miejscu, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych w treści uchwały, jako wysoce dezinformujące, stanowi istotne naruszenie prawa. Takie działania mogą bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Wobec powyższego Sąd przychylił się do stanowiska Skarżącego, że zachodzi podstawa z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 4 pkt 7, § 4 ust. 7, § 5 pkt 13, § 7 pkt 13, § 12 pkt 13, § 17 pkt 13, § 28 pkt 13 zaskarżonej uchwały - z racji na wystąpienie istotnych wad przy ich sporządzeniu. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie dezintegruje całej zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.