II SA/Bd 850/19

II SA/Bd 850/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Katarzyna Korycka
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 4031/21 - Wyrok NSA z 2023-05-12
III OSK 4021/21 - Wyrok NSA z 2021-03-17
II SAB/Sz 51/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020r. przy udziale Prokuratora P. N. sprawy ze sprzeciwu S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. H. P. (inwestor) wystąpił do Wójta Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie chlewni tuczników na 1990 stanowisk (278,6 DJP) wraz z urządzeniami i instalacjami towarzyszącymi na dz. ewid. [...], obręb T. , gm. Z. K.. Do wniosku dołączono Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopię mapy ewidencyjnej, mapę z zaznaczonym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z przewidywanym obszarem oddziaływania oraz wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie ono oddziaływać, załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy Z. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., iż planowana inwestycja nie zyskała aprobaty społecznej, jest bardzo kontrowersyjna i na jej realizację nie wyraża zgody duża część okolicznych mieszkańców. Zdaniem protestujących mieszkańców realizacja planowanej inwestycji może mieć negatywne oddziaływanie na takie elementy środowiska jak gleba czy powietrze, a także na zdrowie ludzi. Organ podkreślił, że występujący przy eksploatacji tego typu inwestycji bardzo przykry zapach, powodowany głównie przez emisję do powietrza takich związków jak amoniak i siarkowodór prowadzi do kumulowania się substancji złowonnych w powietrzu, co jest społecznie nieakceptowalne. W ocenie organu obawy mieszkańców o pogorszenie warunków ich życia są uzasadnione. Organ uznał, że realizacja inwestycji w sposób znaczący negatywnie wpłynie na jakość życia ludzi mieszkających w najbliższym otoczeniu obiektu. W ocenie organu, decyzja musiała być negatywna dla inwestora, ponieważ przy uwzględnieniu zasady przezorności i zasady prewencji, można stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje pewności, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne oraz ludzi, a w szczególności, że nie będzie powodowała uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu. Obecność odorów traktuje się bowiem jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. , co w konsekwencji, zdaniem strony, spowodowało, iż organ nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie załatwił sprawy w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów, prowadząc własne, dowolne ustalenia m.in. co do oceny raportu środowiskowego wbrew przepisom art. 77 K.p.a. Inwestor zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez faktyczne zaniechanie prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady w nim wyrażonej. Inwestor zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tzn. art. 81 i 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej "uouioś", poprzez niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo istnienia ustawowych przesłanek jej wydania, naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 uouioś, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji może stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji środowiskowej, naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 1 i 4 uouioś, poprzez błędną wykładnię, zignorowanie zasady, iż postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny w stosunku do postępowania głównego i nie może być weryfikowane samodzielnie przez organ prowadzący postępowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") decyzją nr: [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., na podstawie m.in. art. 138 § 2 w zw. z art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Planowana inwestycja obejmować będzie budowę chlewni z pomieszczeniem socjalno-technicznym o zakładanej powierzchni 1710 m2 wraz z obiektami towarzyszącymi w postaci 2 silosów paszowych o ładowności 20 Mg każdy, instalacji do przenoszenia paszy z silosów i karmienia, instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej, na działce nr ew. [...] w miejscowości T..
SKO podało, że nieruchomość położona jest poza formami ochrony przyrody ustanowionymi zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), w tym poza wyznaczonymi, mającymi znaczenie dla Wspólnoty i projektowanymi przekazanymi do Komisji Europejskiej obszarami Natura 2000. Realizacja planowanego zamierzenia, przy przyjętej lokalizacji, nie wymaga naruszenia cennych siedlisk przyrodniczych i ich przekształcania, zajęcia siedlisk wrażliwych, usuwania drzew lub krzewów i rozbiórki obiektów kubaturowych.
Dla obszaru planowanego przedsięwzięcia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego można by wywodzić zakaz lokalizacji inwestycji na terenie wskazanym we wniosku inwestora. Obszar przeznaczony pod budowę chlewni stanowi grunty orne.
SKO wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał sposobu ustalenia stron postępowania. W aktach sprawy, co prawda znajdują się wypisy z ewidencji gruntów stron postępowania, ale bez żadnego opisu, komentarza, czy też odniesienia się w uzasadnieniu decyzji, co praktycznie uniemożliwia weryfikację poprawności ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. SKO stwierdziło, że nie może w tym zakresie uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., bowiem to obowiązkiem organu I instancji jest rozstrzygnięcie sprawy przy prawidłowym ustaleniu z urzędu jego stron. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem drugiej instancji, w rzeczonym zakresie, nie jest możliwe, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
SKO podkreśliło, że z dniem 1 stycznia 2018 r. stan prawny w rozważanej kwestii uległ zmianie, ponieważ ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, oprócz zasad gospodarowania wodami, zmieniła także inne kluczowe regulacje dotyczące ochrony środowiska, a w tym na mocy art. 509 pkt 8 lit. c dodała z dniem 1 stycznia 2018 r. do art. 74 uouioś ust. 3a, który określił krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powyższa zmiana jest istotna przede wszystkim z tego względu, że po pierwsze, dotychczas w uouioś nie było w ogóle definicji strony postępowania, a więc przy ustalaniu stron postępowania stosowano ogólną regułę z art. 28 K.p.a., zaś po drugie, wprowadzenie nowej definicji ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, a więc w praktyce dla ustalenia, kto może wziąć w nim udział.
SKO zauważyło, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 Prawa wodnego, cytowany art. 74 ust. 3a uouioś, nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r. Do takich postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 K.p.a. W praktyce na tle cytowanego przepisu przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem lub inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.
Zestawiając zakres podmiotowy tak wykładanego w sprawach środowiskowych przepisu art. 28 K.p.a. z wprowadzoną od 1 stycznia 2018 r. regulacją art. 74 ust. 3a uouioś, SKO stwierdziło, że nowa regulacja służy nie tylko doprecyzowaniu, ale w istotnej mierze także zawężeniu kręgu stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowych w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną (art. 28 K.p.a.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., IV/SA/Po 1076/18, LEX 2656757).
SKO zauważyło, że nowe przepisy odwołują się do "obszaru, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie", co jest rozwiązaniem legislacyjnym sugerującym duże podobieństwo do dotychczasowych uregulowań, ale jednocześnie przepisy te definiują obszar oddziaływania inwestycji w sposób istotnie restrykcyjny. Wpływają na to zastosowane, jako nowe rozwiązania, następujące kryteria: bezpośredniego przylegania działek, przekroczenia standardów ochrony środowiska, czy też kryterium kwalifikowanego oddziaływania na nieruchomość, a więc takiego oddziaływania, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Nowe przepisy z jednej strony istotnie ograniczają krąg podmiotów, które mogą być uznane za strony postępowania, ale z drugiej strony wywołują określone wątpliwości.
W ocenie SKO z Raportu i jego uzupełnień wynika, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zamyka się na terenie działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Do organu prowadzącego postępowanie należy ocena przedstawionego zasięgu oddziaływania, w szczególności to, czy w oparciu o przedłożony materiał dowodowy obszar ten został przez wnioskodawcę prawidłowo określony. W uzasadnieniu decyzji powinien znaleźć się precyzyjny opis sposobu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania przy uwzględnieniu przesłanek, o których jest mowa w art. 74 ust. 3a uouioś, czego jednak zabrakło w zaskarżonej decyzji.
SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia, wskazując na warunki środowiskowe jakie należy uwzględnić na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. W ocenie organu współdziałającego, uwzględniając charakter przedmiotowej inwestycji, możliwe zagrożenia dla środowiska związane jest przede wszystkim z emisją substancji złowonnych oraz generowaniem hałasu, jak również rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, a także planowane rozwiązania techniczne i technologiczne, zamierzenie, przy uwzględnieniu warunków eksploatacji, nie wpłynie negatywnie na środowisko. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. w opinii z dnia [...] czerwca 2018 r. przedstawił stanowisko, iż planowane przedsięwzięcie ze względu na ochronę środowiska i zdrowie ludzi może być zrealizowane przy spełnieniu wskazanych w opinii warunków. Z kolei Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, określił warunki realizacji przedsięwzięcia oraz uwzględniając charakter i skalę oddziaływania, zastosowane rozwiązania i technologie, stwierdził brak możliwości znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na etapie jego realizacji i eksploatacji, na pozostające w zasięgu oddziaływania jednolite części wód oraz nie stwierdził negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, stwarzającego zagrożenia dla celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a określonych dla tych części wód w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry", przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r" poz. 1967). Natomiast Marszałek Województwa [...] postanowieniem dnia [...] sierpnia 2018 r., zaopiniował negatywnie planowane przedsięwzięcie, wskazując na pewne nieścisłości zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, m.in. nieuwzględnienie sposobu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z nawierzchni dróg na działce nr [...], niewskazanie w jaki sposób zostaną zagospodarowane padłe zwierzęta, czy błędne założenie inwestora co do pojemności zbiornika na gnojowicę, który w rzeczywistości będzie umożliwiał gromadzenie tylko 4-miesięcznej produkcji, a nie co najmniej 6-miesięcznej produkcji.
Mają powyższe na względzie SKO stwierdziło, że organ I instancji miał obowiązek odnieść się do uzyskanego w toku postępowania postanowienia uzgadniającego wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. oraz uzgodnienia dokonanego przez Dyrektora RZGW w B.. W przypadku pozytywnych uzgodnień i opinii organów współdziałających, uzasadnienie decyzji odmownej Wójta Gminy Z. powinno zawierać ocenę merytoryczną stanowisk tych organów oraz wskazywać racje, które kierowały organem nieprzyjmującym stanowisk uzgadniającego i opiniującego. Analizy takiej i wyjaśnień brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wymóg powyższy wynika z art. 80 ust. 1 pkt 1 uouioś, zgodnie z którym jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ wydaje decyzję środowiskową biorąc pod uwagę m.in. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 uouioś, a także wymóg ten wynika z treści art. 85 ust. 2 pkt 1 uouioś.
SKO podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji zabrakło pełnego, racjonalnego i uwzględniającego wymogi art. 85 ust. 2 pkt 1 uouioś, uzasadnienia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa art. 82 uouioś.
Zgodnie z cyt. art. 80 ust. 1 pkt 3 uouioś, organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy Z. zawiadomił społeczeństwo o wszczęciu procedury udziału społeczeństwa, a także o możliwości zapoznania się z dokumentacją postępowania i składania ewentualnych uwag i wniosków do realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Według SKO z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu pierwszoinstancyjnego realizacja inwestycji w sposób znaczący negatywnie wpłynie na jakość życia ludzi mieszkających w najbliższym otoczeniu obiektu. Zdaniem tego organu, przy uwzględnieniu zasady przezorności, można stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza bezsprzecznie, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne oraz ludzi, a w szczególności, że nie będzie powodowała uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu. Obecność odorów traktuje się jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi i w takiej sytuacji w ocenie organu nie można wydać pozytywnej decyzji środowiskowej.
Wobec powyższego SKO wskazało, iż sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Negatywne stanowisko społeczeństwa może natomiast wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi inwestycji, co powinno znaleźć wyraz w konkretnych postanowieniach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, bądź ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska.
Zdaniem SKO z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dokonał analizy treści Raportu w kontekście zgłaszanych przez strony postępowania i mieszkańców uwag i wniosków. Za dowolne uznał te twierdzenia organu, w których podważa treść Raportu przyjmując arbitralnie za prawdziwe argumenty mieszkańców i stron postępowania. Jeśli organ pierwszoinstancyjny miał wątpliwości, co do treści przedłożonego Raportu, winien wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. W razie uzasadnionych wątpliwości organu, co do danych zawartych w Raporcie o charakterze specjalistycznym, może on powołać biegłego.
SKO wyjaśniło, iż zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś.", ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, zwłaszcza przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, a w przypadku, gdy poziomy te nie są dotrzymane - na zmniejszaniu poziomów substancji w powietrzu, co najmniej do dopuszczalnych. Zatem przepis art. 85 P.o.ś. nie ma zastosowania do ochrony powietrza w odniesieniu do określonych podmiotów, które wytwarzają odory. Jednak podmioty, które prowadzą działalność oddziałującą na środowisko, na mocy art. 145 cyt. ustawy, są zobowiązane do dotrzymywania standardów emisyjnych, czyli dopuszczalnych wielkości emisji, jakie generują. Zgodnie z art. 146 ust. 1 P.o.ś., standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza ustala się dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, odpowiednio jako: stężenie gazów lub pyłów w gazach odlotowych bądź masę gazów lub pyłów wprowadzaną w określonym czasie albo stosunek masy gazów lub pyłów do jednostki wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu.
SKO stwierdziło, że pomimo wynikającego z art. 85 P.o.ś. obowiązku ochrony powietrza, ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu zaś w niniejszej sprawie, z uwagi na sprzeciw społeczności lokalnej dotyczący kwestii związanych z komfortem życia, organ I instancji winien prowadzić postępowanie uwzględniając konkretne zalecenia sformułowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. i wprowadzić w stosunku do inwestycji wymóg spełnienia określonych warunków mających na celu ograniczenia emisji odorów.
SKO zwróciło również uwagę na to, że organ I instancji może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej z zakresu dyspersji odorantów (amoniak, siarkowodór) oraz pyłów. Analiza ta służy porównaniu ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia (art. 83 ust. 1 uouioś).
SKO podkreśliło odnosząc się do wielokrotnie powtarzanego zarzutu stron uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu i okolicznych mieszkańców, iż planowana inwestycja spowoduje duże uciążliwości odorowe, że organ I instancji nie wyjaśnił, jakie obliczenia pozwoliły na stwierdzenie, że uciążliwości emisyjno-odorowe nie zostaną ograniczone (bądź zostaną) do granic działki należącej do inwestora. Aktualnie brak jest bowiem regulacji normatywnych, umożliwiających uzależnienie wydania (bądź odmowy wydania) decyzji środowiskowej od poziomu emitowanego przez inwestycję odoru. SKO zwróciło uwagę, iż organy mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, toteż w przypadku braku przepisu prawa odnoszącego się do problematyki ,,odorowej" planowanego przedsięwzięcia, organy nie mogą uwzględniać (szczególnie ograniczając prawa inwestora do dysponowania własną nieruchomością) wartości pozaprawnych.
Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że niezrozumiałe są twierdzenia dotyczące obowiązku wskazywania w uzasadnieniu decyzji precyzyjnego opisu sposobu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, a ponadto rozważania o zastosowaniu art. 74 ust. 3a uouioś, w sytuacji gdy nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, przywołując treść art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zdaniem Stowarzyszenia ustawa zmieniająca odwróciła zasadę regulacji intertemporalnej - przewiduje bowiem jako regułę stosowanie ,,starego prawa", z pewnymi wyjątkami. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej stosowanie przez organy ,,nowych" przepisów również w przypadku postępowań będących w toku, powodowało trudności i w związku z tym ustawodawca zdecydował się na zmianę omawianego przepisu przejściowego - art. 545 ust. 1 - w taki sposób, aby do postępowań w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie obowiązującej ówcześnie ustawy, stosowane były przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne, to jest przed dniem 1 stycznia 2018 r.
W ocenie Stowarzyszenia przedmiotowe postępowanie, z całą pewnością wyczerpuje dyspozycję przepisu, o którym mowa powyżej, bowiem zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] maja 2018 r. i nie zostało prawomocnie zakończone przez końcem 2018 r. To z kolei powoduje konieczność stosowania przepisów poprzednio obowiązujących, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, tj. w wyniku braku lex specialis w tej materii, obowiązuje zasada ogólna, wyrażona w art. 28 K.p.a. Organ I instancji zatem prawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego i nieuprawnionym jest zawężanie tego katalogu, uwzględniając przesłanki, o których mowa w art. 74 ust. 3a uouioś.
Odnosząc się do tego, że SKO zarzuciło organowi I instancji brak pełnego, racjonalnego i uwzględniającego wymogi art. 85 ust. 2 pkt. 1 uouioś, uzasadnienia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji Stowarzyszenie stwierdziło, że zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony, bowiem sprostanie tak ocennym wymogom, stawianym uzasadnieniu może być nader utrudnione zaś SKO posługuje się zbyt ogólnikowymi kategoriami pojęciowymi.
Zgłosiwszy swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Nakle n. Notecią wniósł o uwzględnienie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.
Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).
W oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika ,,a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie ,,koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.
Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Z. , potraktowało sytuację strony skarżącej, jako nie wyjaśnioną należycie, głównie ze względu na nie wskazanie sposobu ustalenia stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego.
W pełni należy podzielić stanowisko SKO, które zauważyło, że z dniem 1 stycznia 2018 r. stan prawny w rozważanej kwestii uległ zmianie, ponieważ ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, oprócz zasad gospodarowania wodami, zmieniła także inne kluczowe regulacje dotyczące ochrony środowiska, a w tym na mocy art. 509 pkt 8 lit. c dodała z dniem 1 stycznia 2018 r. do art. 74 uouioś ust. 3a, który określił krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:
1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;
działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;
działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."
Podkreślenia wymaga, że zmiana ta jest istotna przede wszystkim z tego względu, że po pierwsze, dotychczas w uouioś nie było w ogóle definicji strony postępowania, a więc przy ustalaniu stron postępowania stosowano ogólną regułę z art. 28 K.p.a., zaś po drugie, wprowadzenie nowej definicji ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, a więc w praktyce dla ustalenia, kto może wziąć w nim udział.
Należy również wskazać, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 Prawa wodnego, ww. art. 74 ust. 3a uouioś, nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r. Do takich postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 K.p.a.
W sprawie bezsporne jest, że inwestor wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia złożył dnia [...] maja 2018 r. zaś organ I instancji wydał decyzję dnia [...] maja 2019 r. dlatego błędne i wręcz niezrozumiałe jest stanowisko zawarte w sprzeciwie, z którego wynika, że przepis art. 74 ust. 3a uouioś nie ma zastosowania.
Zresztą pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw wyraźnie nie wyartykułował, na której konkretnie nowelizacji Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2017 r. oparł swą argumentację.
Jak wynika bowiem z art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 710) ,,Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999), stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r." Zmiana tej ustawy weszła w życie z dniem 26 kwietnia 2018 r. Tak więc dotyczyła ona spraw wszczętych i niezakończonych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 26 kwietnia 2018 r. włącznie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Powyższe argumenty powodują to, że decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym.
Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.
W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.
Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.