II SA/BD 841/23

II SA/Bd 841/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1060/24 - Postanowienie NSA z 2025-04-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36 a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023r. (Nr [...]) Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019r. zmieniającej decyzję z [...] listopada 2018r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania 6-tego pietra wraz z przebudową, rozbudową i nadbudową na funkcję mieszkalną oraz remontem elewacji budynku biurowego i handlowo-usługowego przy ul. [...] (działki nr [...]) w B..
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z [...] grudnia 2018r. (uzupełnionym [...] czerwca 2019r.) D. M. wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018r. nr [...] polegającą na: nadbudowie 6 piętra istniejącego budynku i zaprojektowanie dodatkowych 4 mieszkań, nadbudowie 7 piętra i zaprojektowanie 8 mieszkań, przebudowie dwóch klatek schodowych do zaprojektowanego 7 pietra, doprowadzenie zaprojektowanej windy do 7 piętra, wykonanie schodów technicznych prowadzących na 1 piętro budynku handlowo-usługowego, zmianie kolorystyki elewacji budynku. Pierwotnie teren inwestycji został określony jako teren obejmujący działki nr ew. [...], w uzupełnieniu wniosku Inwestor wskazał też na działkę nr ew. [...] oraz na nadbudowę kominów.
W rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent M. B. decyzją nr [...], działając na podstawie m.in. art. 28, art. 36a ust. 1 i 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), zmienił decyzję Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018r. poprzez zmianę przedmiotu inwestycji na stronie pierwszej decyzji (wiersze od 17 do 19) i nadanie w tej części nowego brzmienia: " zmianę sposobu użytkowania szóstego piętra wraz z przebudową, rozbudową i nadbudową na funkcję mieszkalną (11 mieszkań – szóste piętro, 8 mieszkań – siódme piętro) wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., c.o. i elektryczną oraz remontem elewacji budynku biurowego i handlowo-usługowego przy ul. [...] (dz.nr [...] obr. [...]) w B. i wykonanie nadbudowy kominów na działce nr [...]". W pozostałym zakresie orzekł o pozostawieniu bez zmian decyzji z [...] listopada 2018r.
Od tej decyzji odwołanie wniosła F. B. (dalej "strona skarżąca", "skarżąca spółka" lub "Skarżąca"), zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 84 i 107 § 3 k.p.a. i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazywała na konieczność powołania w sprawie biegłego celem wyjaśnienia spornych kwestii, podnoszonych w toku postępowania.
Odwołanie wpłynęło do organu I instancji [...] września 2019r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2019r. odmówił przywrócenia terminu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] stycznia 2021r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 16/20 z uwagi na konieczność uprzedniego wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia Skarżącej decyzji organu I instancji. Wyrokiem z [...] listopada 2022r. w sprawie II OSK 1657/21 została oddalona skarga kasacyjna wywiedziona od powyższego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] nadał bieg odwołaniu. Skarżąca złożyła uzupełnienie odwołania, podtrzymując sformułowane wcześniej wnioski i zarzuty wniosła dodatkowo o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia ewentualnego wpływu budynku zlokalizowanego na ul. [...], zwłaszcza dwóch dodatkowych kondygnacji, na budynek przy ul. [...]. Do pisma z [...] marca 2023r., stanowiącego uzupełnienie odwołania, Skarżąca dołączyła ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. T. C., w której wskazano na wyniki przeprowadzanej na zlecenie spółki analizy zacienienia. Skarżąca wykazywała, że wzniesienie 7 piętra oraz nadbudowa 6 piętra w budynku przy ul. [...] powoduje całkowite zacienienie dolnych kondygnacji mieszkalnych przy ul. [...].
Rozpoznając tak uzupełnione odwołanie Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję – opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zacytował przepis art. 28 § 1 oraz art. 35 ust. 1 p.b.i wskazał, że wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji zostały w sprawie spełnione. Wojewoda uznał, że organ I instancji dokonał oceny całego, niezbędnego do podjęcia decyzji, materiału dowodowego, z którego wyprowadził słuszne wnioski. Zarzuty odwołania Wojewoda uznał za niezasadne. Wyjaśnił, że nie ma podstaw by twierdzić, że analiza zacienienia przedłożona w projekcie została wykonana nieprawidłowo. Dokumentacja przedłożona zaś przez Inwestora jest, w ocenie Wojewody, zgodna z wymogami i nie wymaga dodatkowych opinii. Organ odwoławczy podkreślił, że Inwestor ustosunkował się do wszelkich uwag i zarzutów strony skarżącej, a obecnie zmianie uległy okoliczności albowiem inwestycja została już zrealizowana w 2020r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła "F." sp. z o.o., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego). W skardze zarzucono naruszenie przepisu:
- art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego nie powołano biegłego pomimo, że było to uzasadnione okolicznościami sprawy (co wynikało z opinii technicznej sporządzonej przez T. C.),
- art. 7 k.p.a. i 77 k. p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Formułując powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Inwestor w piśmie procesowym z [...] września 2023r. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na zakończenie prac budowlanych oraz na wyniki kontroli organów nadzoru budowlanego – tj. na ustalenie zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 29 września 2023r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.;’), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2023r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019 r., o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania wraz z przebudową, nadbudową i rozbudową istniejącego budynku biurowego i handlowo-usługowego, polegającej na zmianie przedmiotu inwestycji poprzez nadanie zmienianej decyzji nowego brzmienia w tym zakresie.
Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 - dalej "p.b."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.
Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast jak wynika z art. 27 ust. 1 ustawy do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższa nowelizacja weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
Z akt sprawy wynika również, że zainicjowane na wniosek inwestora z [...] grudnia 2018r. postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018r., w trybie określonym art. 36a p.b., podyktowane było zamiarem inwestora dokonania istotnego odstępstwa od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu, zmiany parametrów i liczby kondygnacji obiektu.
Zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę kwalifikowanych jako istotne ustawodawca zawarł w art. 36a ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 5a p.b. Ponadto jak wynika z art. 36a ust. 3 p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powołany wyżej art. 36a ust. 1 p.b. jest przepisem prawa materialnego regulującym przesłanki i dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast art. 36a ust. 3 p.b. jest przepisem procesowym dotyczącym trybu postępowania w sprawie takiej zmiany. Z brzmienia drugiego z wskazanych przepisów wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciążą takie same obowiązki, jak i w postępowaniu "zwykłym" o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Z tym tylko zastrzeżeniem, iż postępowanie to prowadzone jest jedynie do zakresu inwestycji objętego zmianą, co oznacza, że na organach nie ciąży obowiązek ponownego badania kwestii odnoszących się do całości inwestycji. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej może ocenić zasadność wniosku i w zależności od dokonanych ustaleń dokonać żądanej zmiany, względnie odmówić uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, tak w sytuacji gdy wnioskodawca nie usunie stwierdzonych naruszeń, lub gdy wniosek o zmianę pozwolenia na budowę prowadzić będzie do udzielenia pozwolenia na budowę zupełnie nowego obiektu (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. , II OSK 6/17; wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2019 r., II SA/Sz I378/18; wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1275/19; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1-2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 35 ust.1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).
Z treści przywołanych przepisów wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez pryzmat zgodności z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów p.b., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), czy też przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, iż z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych bezspornie wynika, że do wniosku złożonego przez Inwestora z [...] grudnia 2018r. złożono między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze zamiennego projektu budowlanego. Wymóg wystąpienia z wnioskiem w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż teren planowanej inwestycji jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady M. B. nr [...] z dnia [...] listopada 2015r.
W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że przedłożony przez Inwestora zamienny projekt budowalny, po jego uzupełnieniu, jest zgodny z prawem, co skutkowało zmianą pierwotnej decyzji Prezydenta M. B. w ten sposób, że uwzględniono zmiany w stosunku do poprzedniego projektu, polegające m.in. na zmianie liczby kondygnacji budynku.
W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami obu instancji jest wniosek Inwestora o zmianę ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. może natomiast dotyczyć tylko zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. Z brzmienia ww. art. 36a ust. 1 p.b. wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – i tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 3471/18(dostępny na stronie j.w.) wskazano, iż możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw. Przytoczyć też można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 224/18, iż warunkiem dopuszczenia zastosowania regulacji zawartej w art. 36a ust. 1 p.b. jest prowadzenie procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, nadbudowa, przebudowa itd.) wykonanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa bowiem budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania pozwolenia zamiennego jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw.
Sąd zauważa, że od dnia 28 czerwca 2015r. dokonano zmiany art. 28 ust. 1 p.b. (ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która polegała na tym, że w przepisie tym skreślono słowo "ostatecznej" w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych. Niemniej jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana ta nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2746/15 i powołane tam poglądy; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1620/14, dostępne w na stronie j.w.). Powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był bowiem przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zmiana polegająca na usunięciu z przepisu art. 28 p.b. jedynie słowa "ostatecznej" prowadzi zatem do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy ogólne – tj. przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., tj. gdy nadany został jej rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy oraz jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
Reasumując, w aktualnym stanie prawnym inwestor nie może wykonywać decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), z zastrzeżeniem wypadków wskazanych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., a więc jeżeli nie upłynął termin do wniesienia odwołania oraz po upływie tego terminu, jeżeli we właściwym czasie zostało wniesione odwołanie. Z dniem wniesienia odwołania wykonanie decyzji zostaje bowiem wstrzymane. Jeżeli więc stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia) jest jedynie inwestor i doręczona mu decyzja spełnia jego oczekiwania, to może on rozpocząć roboty budowlane bez oczekiwania na upływ terminu do wniesienia odwołania. Jednakże w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczyło więcej stron, inwestor może wprawdzie rozpocząć roboty budowlane na podstawie wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, lecz będzie je musiał przerwać w dniu wniesienia odwołania przez którąś ze stron.
Wywieść należy zatem, że pozyskanie wiedzy przez organ, że roboty budowlane objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę zostały już wykonane lub są w toku czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowym, co uprawnia organ do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Kompetencje w tym przedmiocie uzyskuje organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowi, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Analiza akt sprawy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy przed datą wydania decyzji przez organ I instancji Inwestor rozpoczął prace budowlane obejmujące też zamierzenie inwestycyjne określone w projekcie zamiennym. Z załącznika do pisma procesowego Inwestora z [...] września 2019r. (akta adm. organu II instancji – nienumerowane) wynika, że dziennik budowy został wydany [...] stycznia 2019r., wówczas Inwestor przystąpił do realizacji prac zatwierdzonych decyzją Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018r. Przed rozpoczęciem tych robót dokonano jednak zmian w pierwotnym projekcie i w dacie [...] grudnia 2018r. sporządzono projekt zamienny. Ta zbieżność czasowa, w ocenie Sądu, wymagała w sprawie ustalenia, czy roboty rozpoczęte najpóźniej w styczniu 2019r. objęły (i w jakim zakresie) prace zaprojektowane w grudniu 2018r. Z kolei na dzień wydania decyzji przez organ II instancji całość tych robót była już z pewnością wykonana, o czym świadczy informacja przedstawiona przez inwestora w piśmie procesowym z [...] marca 2023r. (akta adm. organu II instancji). Inwestor jest uprawniony do realizacji prac zaplanowanych w projekcie zamiennym po uzyskaniu ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika natomiast z całokształtu sprawy całość prac zakończył przed wydaniem decyzji ostatecznej tj. decyzji organu II instancji. Co prawda w realiach rozpoznawanej sprawy z uwagi na wadliwość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej rozważenia przez organ II instancji wymagałaby kwestia wstrzymania wykonalności decyzji Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019r. wobec wniesienia odwołania przez Spółkę "F.". Tych rozważa zabrakło, a organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do zakresu robót budowlanych podjętych przez Inwestora już w styczniu 2019r. i realizowanych w trakcie trwania postępowania zainicjowanego złożeniem wniosku [...] grudnia 2018r. Tym samym organy nie poczyniły istotnych ustaleń i w konsekwencji nie rozważyły, czy w sprawie nie zachodziła przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018r.
Zatem skoro w sprawie pojawiły się wątpliwości związane z tym kiedy rozpoczęła się budowa obiektu, uwzględniająca zmiany objęte projektem budowlanym zamiennym, to w realiach niniejszego postępowania doszło w opisywanym zakresie do naruszenia przez organy orzekające art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Już sama ta okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W niniejszej sprawie także kontrola samego projektu budowlanego, o której mowa wyżej nie została prawidłowo przeprowadzona. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały kompleksowej oceny, czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niepełna jest też ocena, czy projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. (uchwałą z [...] listopada 2015 r.) – co uzasadnia zarzut naruszenia ww. przepisów procesowych.
Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Uzasadnienie to musi zawierać wskazanie i omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 k.p.a.) oraz należy w nim przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji, w tym powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 36a ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że Prezydent M. B. skupił się głównie na uwagach zgłaszanych w toku postępowania przez spółkę "F.". W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. Natomiast organ I instancji nie wskazał przepisów planu (poza § 12 ust. 6), które były przedmiotem jego oceny. Nie wiadomo, jakie warunki przewidziane w miejscowym planie, przykładowo dotyczące konkretnych wskaźników zabudowy, spełnia planowana inwestycja w zakresie wprowadzonych przez Inwestora zmian w projekcie budowlanym obejmujących zmianę parametrów technicznych i użytkowych budynku. W przekonaniu Sądu stanowisko Prezydenta M. B. w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Tym samym lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. Ponadto z kontrolowanej decyzji organu I instancji nie wynika, by organ ten badał przedłożone rozwiązania projektowe, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 p.b., choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł braki w zamiennym projekcie budowlanym, nakazując Inwestorowi ich usunięcie w wydanym postanowieniu z [...] stycznia 2019r. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny zarówno w odniesieniu do złożonego projektu zamiennego, jak i w odniesieniu do nadesłanego przez Inwestora uzupełnienia tegoż projektu, w tym głównie w aspekcie jego zupełności oraz spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych.
W kontekście niedostatków oceny kompletności projektu budowlanego zaakcentować należy, że organ I instancji zupełnie pominął okoliczność, że teren inwestycyjny objęty wnioskiem o zmianę projektu budowlanego (działki nr ew. [...]) stanowią współwłasność D. M. i Anny M. M.. Ustawodawca w art. 3 pkt 11 p.b. definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Należy jednak zaznaczyć, że z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy przedłożyć zgodę tego niebędącego inwestorem współwłaściciela bowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2370/19, dostępny j.w.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA: z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2175/17, z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1882/15, dostępne j.w.). Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 k.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. W aktach sprawy tymczasem brak jest dokumentu potwierdzającego dysponowaniem przez Inwestora zgodą współwłaścicielki nieruchomości – czego organ I instancji nie dostrzegł.
Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który swoją ocenę ograniczył do przytoczenia art. 35 p.b. i generalnego podsumowania, że wszystkie przesłanki określone w tym przepisie zostały w sprawie spełnione. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie przepisy Wojewoda uwzględnił, formułując stanowisko odnośnie do spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 p.b. Niedostateczna jest również argumentacja Wojewody co do prawidłowości analizy zacienienia i przesłaniania. Wadliwość tej analizy była w toku postępowania mocno akcentowana przez stronę skarżącą, a zatem wypada podkreślić, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany był ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obowiązkiem właściwego organu jest bowiem nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu (do czego ograniczył się Wojewoda), lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia Inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Co ważne - materiał dowodowy niniejszej sprawy zawiera dwa konkurencyjne w powyższym zakresie dokumenty, sporządzone przez podmioty wyspecjalizowane w zakresie architektury i budownictwa. Jednym jest analiza przeprowadzona w ramach projektu zagospodarowania terenu inwestycji, który wraz z projektem budowlanym przedłożony został organowi rozpoznającemu wniosek o pozwolenie na budowę. Drugim – analiza przeprowadzona na zlecenie skarżącej spółki. Wojewoda, jako organ architektoniczno-budowlany, jest organem wyspecjalizowanym w zakresie architektury i budownictwa, a zatem należy przyjąć, że ma on wiadomości pozwalające na zweryfikowanie sprzecznych stanowisk stron i rozstrzygnięcie spornej specjalistycznej kwestii. Z racji jednak na to, że w istocie sporne zagadnienie jest zagadnieniem ściśle zdefiniowanym, każdy z budzących wątpliwości elementów sprawy składających się na ogólne zagadnienie nasłonecznienia pomieszczeń istniejącego budynku winien zostać opisany, skonfrontowany z dokumentacją sprawy oraz wiedzą organu i wreszcie oceniony w kontekście stanowisk obu stron pozostających w sporze. Czego także w sprawie zabrakło
Zdaniem Sądu tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w obu decyzjach wydanych w sprawie.
Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania przez sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wojewoda nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawienia ogólnej oceny, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie.
W opinii Sądu ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości ich uzasadnień - głównie wobec niewyjaśnienia przez organy stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując pozytywnie wniosek Inwestora Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika i wysokość opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.