II SA/BD 840/22

II SA/Bd 840/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59, 61, 52
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...]w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Toruniu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO-72-118/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 158/2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz PCWO Energy Projekt Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr SKO-72-118/22, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy Zbiczno z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 158/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki numer ewid. [...], obręb C. , gmina Z., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 610 ze zm. – dalej "u.o.z.e."). Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny organ odwoławczy stwierdził, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Mając na względnie powyższy wymóg lokalizacji przedmiotowych urządzeń na obszarach określonych w studium nie można uznać, że lokalizacja ta miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym wymogu "dobrego sąsiedztwa".
Po przeprowadzeniu analizy we właściwie wyznaczonym obszarze analizowanym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie znajduje się w nim zabudowa o charakterze produkcyjnym (jakim jest planowana farma fotowoltaiczna o mocy do 1MW, zatem nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa
Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie spełnia wymagania określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2,
- art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności biorąc pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energie elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi,
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w wyniku prawidłowego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Odnosząc się do zawisłego w przedmiotowej sprawie sporu, w pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do oceny zajętego przez organy stanowiska co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przypadku kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest bowiem konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W myśl zaś art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, to planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje więc ją jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21). W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Powyższe naruszenie przepisu prawa (błędna wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) nie przesądza jednakże w przedmiotowej sprawie o jej wyniku w ponownym postępowaniu. Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi z urzędu dostrzegł, że iż orzekające w sprawie organy orzekły nie weryfikując treści wniosku oraz ewentualnego wpływu na wynik sprawy powierzchni inwestycji. Należy zauważyć, że swoim wniosku skarżąca spółka wskazał, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje jedynie część działki nr [...] jednak wnioskodawca nie sprecyzował jednoznacznie wielkości powierzchni planowanej inwestycji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] ma powierzchnię 7,59 ha. Z pewnością nie jest zatem prawidłowe ani jednoznaczne wskazanie we wniosku, przybliżonej "powierzchni zabudowy" "do 0,49 ha", obowiązkowe jest bowiem określenie całej powierzchni terenu planowanej inwestycji (a nie tylko powierzchni zabudowanej), co ma szczególne znaczenie, gdy inwestor deklaruje posadowienie inwestycji jedynie na części działki ewidencyjnej. Terenu inwestycji nie określono także jednoznacznie w granicach np. poprzez wskazanie konkretnych danych identyfikujących przestrzennie położenie punktów wyznaczających teren planowanej inwestycji. Nie jest zatem wystarczające w takim przypadku wyrysowanie na mapie bez oznaczenia skali terenu z oznaczeniem jedynie literami A-B-C-D, podczas gdy jedynie punktu B można zidentyfikować, jako punkt graniczny działki nr ewid.[...] W istocie nie jest możliwe ani jednoznaczne ustalenie, ani następnie zweryfikowanie wielkości terenu inwestycji.
Tym bardziej niedopuszczalne jest orientacyjne określanie wielkości terenu inwestycji jak miało to miejsce we wniosku "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,49 ha. Wyżej wymieniona powierzchnia jest liczona po granicach opracowania jak wskazano w załączniku nr 2 do wniosku. Dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego. Załączona koncepcja ma charakter poglądowy." Sąd podkreśla, że wielkość i jednoznaczne położenie terenu inwestycji, gdy nie obejmuje on terenu całej działki ewidencyjnej obligatoryjnie winien inwestor określić we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a następnie organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Między innymi tym zakresem decyzji będzie bowiem związany organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie jest dopuszczalne określanie czy ustalanie konkretnego terenu inwestycji dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Istnieje zatem potrzeba wyjaśnienia tej kwestii. Oznaczenie powierzchni działki (a tym bardziej części działki, której dotyczy inwestycja) w decyzji o warunkach zabudowy stanowi jeden z zasadniczych elementów zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wynika to z treści art. 54 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 16 stycznia 2018 r. (II OSK 743/17), przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (tj. mapie odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W przypadku zaś takich inwestycji jak budowa farmy fotowoltaicznej, a więc zabudowy w istocie niekubaturowej, opartej wyłącznie o parametr powierzchni zabudowy – określenie tej powierzchni jest istotnym elementem warunków realizacji inwestycji, w szczególności decydującym o rodzaju przepisów odrębnych, jakie do tej inwestycji mogą mieć zastosowanie. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym m.in. zabudowę systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a). Oznacza to, że wskazanie powierzchni zabudowy systemami fotowoltaicznymi jest istotne z punktu widzenia kwalifikacji tego przedsięwzięcia jako podlegającego ocenie co do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższa kwestia pozostaje nader istotna, bowiem deklarowana powierzchni oscyluje wokół powierzchni granicznej dla terenu przedmiotowej inwestycji położonego na obszarze objętym formami ochrony przyrody. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że teren ten położony jest na obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Te okoliczności winny zostać zatem jednoznacznie doprecyzowane przez wnioskodawcę a następnie zweryfikowane przez organ.
Wskazania również wymaga, że elementy jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy reguluje art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym co do treści wniosku i formy załącznika graficznego. We wniosku spółka wskazała m.in., że farma fotowoltaiczna będzie składała się z paneli fotowoltaicznych w ilości do 2500 sztuk usytuowanych rzędami o łącznej mocy do 1 MW. Zauważyć jednak należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne i gabaryty. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, system umiejscowienia, powierzchnia dojazdu, miejsc postojowych, parametry kontenerowej stacji transformatorowej. Zdaniem Sądu powyższych parametrów zabrakło we wniosku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Uchybienia w tym zakresie także mogły mieć wpływ na wynik sprawy poprzez konieczność zbadania, czy przedmiotowa inwestycja ze względu na jej parametry jest zgodna z przepisami odrębnymi w szczególności z zakresu ochrony przyrody i ochrony środowiska.
Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie organ winien wezwać spółkę do sprecyzowania wniosku, stosownie do powyższego stanowiska Sądu oraz rozstrzygnąć sprawę po ewentualnym zbadaniu spełnienia warunków określonych w przepisach szczególnych, związanych z powierzchnią planowanej inwestycji oraz parametrami planowanych urządzeń.
O kosztach niniejszego postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).